Peryferyjność – wyzwanie czy fatum?

W spojrzeniu na ostatnie ćwierćwiecze historii politycznej Europy Środkowej gubi się często ważny aspekt „długiego trwania” tego regionu, jakim jest jego peryferyjność.

Intuicyjne przekonanie o śmierci geografii sprawia, że chętniej używa się metafory „zapóźnienia” rozwojowego, podając niekiedy liczbę lat, jakie potrzebuje nasz region, by dogonić rozwinięte kraje Zachodu. Instytucje międzynarodowe wolą mówić o potrzebie modernizacji czy zrównoważonego rozwoju niż nazwać po imieniu rzecz, która powinna być oczywista dla każdego z mieszkańców tego regionu.

W publicystyce i retoryce politycznej (poważniejszej) pojawia się często teza o tym, że nie powinniśmy być krajami, których przemysł składa się z montowni produktów zagranicznych marek, prowadzonych przez zagraniczne koncerny. Pojawia się refleksja dotycząca zdolności samodzielnego określania priorytetów ekonomicznych, regulacji sektora bankowego w sposób, który chroniłby interesy rodzimych konsumentów i budżetu państwa. Ale nie składa się to na żadną polityczną teorię „peryferyjności”, zdolną w inny sposób kształtować funkcjonowanie instytucji publicznych.

Jest to ważne szczególnie w sytuacji, gdy opisy polityki współczesnych państw koncentrują się – nie bez pewnej racji – na dwóch aspektach: prawie i środkach finansowych. Pomijają zwykle to, co wpływa na kształtowanie ustaw i budżetu, co kształtuje świadomość ich rzeczywistych twórców. A zatem nie tylko posłów, ale także rosnącej rzeszy ekspertów i wyspecjalizowanych urzędników, oraz polityków zdolnych do programowania i nadzorowania ich pracy. Tym czymś są pisane i niepisane koncepcje funkcjonowania państwa, które Pierre Bourdieu nazywa teorią rządzenia[1]. Teorią nie akademicką, ale stosowaną na co dzień przez instytucje państwowe.

Badanie tej teorii jest trudniejsze niż tradycyjne studia nad myślą polityczną czy doktrynami ustrojowymi. Dawne państwa, dawne reguły debaty publicznej posługiwały się bowiem językiem traktatów i esejów, broszur i pamfletów. Dziś te formy uznano w zasadzie za przebrzmiałe. Partyjne programy są „zfokusowanym” obrazem oczekiwań wyborców, debatę w mediach formatuje się pod kątem „oglądalności” lub „czytelnictwa”, a exposé premiera jest magicznym tańcem tysiąca ukłonów wobec grup zawodowych, których pominięcie może kosztować więcej niż brak myśli przewodniej takiego wystąpienia.

Teorię rządzenia można zatem misternie odtwarzać z wypowiedzi drugorzędnych, wywiadów ludzi z politycznego lub eksperckiego zaplecza władzy, z rozbudowanych dokumentów programowych, z „przecieków” dostępnych na stronach internetowych poirytowanych lobbystów, skrzywdzonych lub obawiających się utraty jakichś dóbr grup społecznych. Czasami odsłaniają tę teorię polemiki w pół-zamkniętych (nie transmitowanych, ale rejestrowanych) gremiach demokratycznych (np. komisjach parlamentarnych czy rozmaitych instytucjach dialogu społecznego).

Teoria rządzenia funkcjonująca w każdym z krajów jest czymś w rodzaju „samowiedzy państwa”. I choć metafory porównujące państwo do osoby są szczególnie zwodnicze, to jeżeli mówimy dziś często o gospodarce czy społeczeństwie opartym na wiedzy, to pojęcie „samowiedzy” jest przede wszystkim opisem wiedzy, którą dysponuje polityka. Wiedzy rozproszonej w instytucjach kształtujących decyzje państwowe. Co więcej – taką samowiedzę możemy zredukować do tej części, która jest „komunikowalna” i „komunikowana”, bo tylko taka może stanowić podstawę obowiązującej różne podmioty teorii rządzenia. Jeżeli zatem premier posiada pewien zespół przekonań i informacji o państwie, ale nie komunikuje go nawet najbliższemu gronu współpracowników, to taka „wiedza” nie będzie elementem teorii rządzenia w rozumieniu, którym się tu posłużyłem.

Rdzeń teorii rządzenia

Rdzeniem tak rozumianej teorii rządzenia jest definicja sytuacji, w jakiej znajduje się państwo i jego władze. Przez lata problem ten rozstrzygał paradygmat „transformacji” i dostosowania do struktur Zachodu. Przede wszystkim – Unii Europejskiej. Rozmaite podmioty publiczne czuły się zobowiązane przede wszystkim do wykonania zadań z zakresu „dostosowania” się do tak czy inaczej formułowanej agendy zewnętrznej. Istniały też – trzeba to powiedzieć wyraźnie – pewne projekty endogeniczne: skoncentrowane przede wszystkim na sprawności rządzenia (reforma Centrum z roku 1997) oraz decentralizacji (reformy gminna 1990 i wojewódzko-powiatowa 1998 r. oraz program miejski z lat 1993-1997). Nawet one jednak nie odwoływały się do innego niż „transformacyjny” rdzenia teoretycznego.

Po roku 2003, w którym opinią publiczną wstrząsnęły głośne skandale korupcyjne badane przez prokuraturę bądź sejmowe komisje śledcze, wydawało się, że rdzeniem teorii rządzenia może stać się naprawa państwa. Jednak wydarzenia polityczne, które miały miejsce po roku 2005, a szczególnie po 2007 – przesądziły, że punktem odniesienia nie stał się ani program naprawy państwa, ani żaden inny ogólniejszy projekt. Powrócono zatem do modelu zmodyfikowanej agendy zewnętrznej i dostosowano strategie publiczne do koncepcji możliwie pełnego wykorzystania środków europejskich. Umieszczenie w rdzeniu teorii rządzenia kwestii, którą dla wygody nazwę tu Współczynnikiem Absorbcji, okazało się bardzo wygodne.

Oczywiście – powie ktoś – obok tego każdy z premierów mówi przecież w exposé o stabilności budżetu i wzroście gospodarczym, trosce o najuboższych i odpowiednim kształceniu młodego pokolenia. Jednak żaden z tych elementów nie warunkuje dziś polityki publicznej na każdym ze szczebli zarządzania i w każdym z sektorów, w stopniu choćby porównywalnym do idei wykorzystania środków europejskich. Sytuacja państwa – sytuacja historyczna – została zdefiniowana przez stwierdzenie, że mamy do wydania ogromne sumy pochodzące od podatników innych państw. I nie możemy ich „zmarnować”.

Ale owo „nie zmarnować” oznacza w praktyce osiągnąć możliwie wysoki Wskaźnik Absorbcji, a nie rozwiązać przy ich pomocy możliwie największą liczbę problemów. Stąd gorzkie słowa o dziesiątkach niezbyt potrzebnych szkoleń finansowanych z POKL, o powstających jak grzyby po deszczu aquaparkach, czy nie do końca trafionych przeprawach mostowych, do których nie prowadzą dobre połączenia drogowe. Każdy most i aquapark, każde szkolenie powiatowej elity w trzygwiazdkowym hotelu zwiększa bowiem Współczynnik Absorpcji. A zarazem konserwuje strategiczną pasywność władz na każdym poziomie. Do strategii wpisujemy to, na co będą pewniejsze pieniądze, to na co łatwiej wydać i z czego sprawniej się można rozliczyć.

Dryf rozwojowy

Skutkiem takiej pasywności w definiowaniu sytuacji państwa jest dryf rozwojowy. I żeby było jasne – pojęcia dryfu rozwojowego nie używa wyłącznie opozycja, jest słowem kluczem do poglądów samych rządzących. Głównym przesłaniem dokumentu programowego rządu Donalda Tuska „Polska 2030” jest idea uniknięcia dryfu rozwojowego, a zatem sytuacji, w której państwo nie kontroluje rzeczywistych procesów rozwoju i degradacji cywilizacyjnej, nie jest zdolne do identyfikowania najpoważniejszych zagrożeń i skutecznego przeciwdziałania im. Przejawem tego dryfu ma być też brak decyzji dotyczących podstawowych dylematów rozwoju, nietworzenie infrastrukturalnych warunków przyszłego wzrostu, rezygnowanie z inwestycji na rzecz „przejadania” wzrostu gospodarczego. Raport Boniego podkreśla, że w praktyce politycznej „zamiast strategii rządzenia mamy rządy przypadku”, a „horyzont czasowy zamyka się w kalendarzu wyborczym”[2].

Raport ten był próbą sformułowania wyzwań, które można by umieścić w centrum uwagi rządzących: obok ogólnoeuropejskiego i stanowiącego podstawę strategii lizbońskiej „wzrostu konkurencyjności gospodarki”, dostrzegał konieczność reakcji na sytuację demograficzną i jej skutki na rynku pracy oraz na problemy energetyczne. Paradoksalnie – to samo, tylko w nieco bardziej dramatyczny sposób, mówiła główna partia opozycyjna – PiS. Różnice dotyczyły jedynie przerysowanego w strategii Boniego, a potem już poważnie złagodzonego „modelu polaryzacyjno-dyfuzyjnego”, postulującego koncentrację procesów rozwoju w największych polskich miastach. Już w kampanii prezydenckiej Bronisława Komorowskiego Platforma Obywatelska zadeklarowała zrozumienie dla bronionego przez PiS modelu zrównoważonego rozwoju.

Nie zmienia to faktu, że ‘dryf rozwojowy’ stał się stałym elementem poważnych diagnoz, formułowanych także przez ekspertów dalekich od PiS-owskiego krytycyzmu[3]. Coraz częściej też można usłyszeć, że zjawisko dryfu rozwojowego jest w znacznej mierze skutkiem nieadekwatności strategii, jaką posługują się politycy i instytucje publiczne do sytuacji, w jakiej znajduje się polskie państwo i polska gospodarka. A jest to sytuacja państwa „pół-peryferyjnego”. Funkcjonującego w ramach konstrukcji międzynarodowej, która nadal ma dużo do powiedzenia w sprawach politycznych i ekonomicznych, ale mającego w tej konstrukcji znaczenie – w obu tych wymiarach – drugorzędne. Polska nie tylko nie należy do sfery Euro, ale nie ma też takiej waluty jak brytyjski funt. Nie tylko nie ma własnych silnych banków, ale nie ma również rozpoznawanych w globalnej gospodarce marek. Kluczowy test – jakim jest pozycja wyższych uczelni – przechodzi gorzej niż większość małych państw Unii. Dryf rozwojowy musi przydarzyć się państwu, które te podstawowe fakty ignoruje. Które kształtuje politykę abstrahującą od swojego zasadniczego statusu.

Peryferyjność jako wstyd

Peryferyjność nie jest przy tym sprawą, o której politycy chcieliby poważnie rozmawiać. Premier Donald Tusk mówił w swoim drugim exposé w listopadzie 2011 r.: „w tej dzisiejszej debacie europejskiej, o przyszłości Unii Europejskiej, nie ma moim zdaniem dylematu politycznego, czy być w centrum Europy, czy być na jej peryferiach. To jest dylemat politycznych analfabetów. Prawdziwym dylematem dla Polski jest to, jak być w centrum Europy, jak być realnym, głównym graczem na scenie europejskiej, a nie to, jak z powodu kryzysu znaleźć się na marginesie, na peryferiach albo poza Unią Europejską”[4]. Mówił to, choć nikt nie postuluje świadomej drogi ku europejskim peryferiom. Więcej – mówił to w sytuacji, w której „gra peryferyjnością” nie jest strategią postulowaną przez żadną partię. Z kim więc polemizował? Najbardziej prawdopodobne jest to, że odnosił się do skrywanych lęków i kompleksów współczesnej polskiej elity.

To za jej sprawą peryferyjność jest traktowana w teorii rządzenia jako temat wstydliwy. W debacie publicystycznej i naukach humanistycznych toczy się homerycki bój o polskość, w którym jedni traktują ją jako niezwykle cenny skarb i kapitał rozwojowy, a inni jako kulturowe źródło zapóźnienia, którego przezwyciężenie otwiera drogę do zmodernizowanej Europy. W dyskursie eksperckim ten wątek – czy to jako niebezpieczny politycznie czy też mało praktyczny – w zasadzie nie istnieje.

Ciekawą diagnozę postawy elit wobec polskiej peryferyjności przedstawił Tomasz Zarycki, twierdząc, iż opór przed używaniem tego pojęcia wiąże się „z przekonaniem, iż mówienie o Polsce jako o peryferiach jest szkodliwe dla bardzo różnie definiowanych polskich interesów. Usłyszeć można w takich uzasadnieniach m.in. to, że odwoływanie się do własnej peryferyjności pogłębiać może polskie kompleksy i prowadzić do osłabienia energii społecznej, która powinna być ukierunkowana na integrację Polski z europejskim centrum”. Autor przekonuje tymczasem, że „trafne rozpoznanie własnej peryferyjności, podrzędności lub zależności w różnych wymiarach lub zakresach nie musi automatycznie przekładać się na pogłębianie kompleksów niższości albo obniżenie poziomu aspiracji”. Podaje przy tym przykład krajów nordyckich, polegający jego zdaniem m.in. „na trafnym rozpoznaniu natury własnej peryferyjności i dopasowaniu do niej rozwiązań w sferze polityki gospodarczej, naukowej i społecznej”[5].

Można zatem idąc za myślą Zaryckiego, wskazać na dwa istotne aspekty „intelektualnego wyparcia” własnej peryferyjności. Pierwszy ma charakter statusowy i jest podszyty lękiem przed deprecjacją. Drugi ma charakter poznawczy i jest odmową wiedzy[6], która mogłaby skłaniać do przyjęcia innych niż obecnie dominujące strategii.

Ten pierwszy aspekt płynie jednak nie tylko z chęci podtrzymania wysokiej narodowej samooceny. Zarycki stwierdza bowiem, iż „zbyt silne podkreślanie takich [zewnętrznych – RM] uwarunkowań może zaś, jak się obawia wielu przedstawicieli elit, tworzyć obraz wtórności odgrywanej przez nie roli. Mogą one wręcz jawić się jako zaledwie wykonawcy dyrektyw płynących z zewnątrz czy też pośrednicy w przekazywaniu powstałych gdzie indziej idei bądź podjętych decyzji”[7]. Zarycki dodaje przy tym, iż nawet w przypadkach oczywistych statusów peryferyjnych nie mamy do czynienia z tak prostą i jednokierunkową zależnością elit lokalnych.

Lęk przed obniżeniem własnego statusu może być zatem silniejszy niż rzeczywiste jego zagrożenie. A szkoda w postaci zablokowania istotnych diagnoz – znacznie poważniejsza niż się powszechnie wydaje. Hipotezą, którą chciałbym rozważyć poniżej, jest przypuszczenie, że odkrycie własnego statusu peryferyjnego – czy raczej idąc za modelem Wallersteina – semiperyferyjnego, mogłoby pozwolić na istotną korektę teorii rządzenia. Korektę będącą skutkiem gotowości do rozgrywania własnego statusu peryferyjnego.

Strategie

Podstawową prawdą o pisanych strategiach rozwoju jest to, że stały się realnym narzędziem rządzenia dopiero w kontekście wejścia Polski do Unii Europejskiej. Motywacją do ich tworzenia była troska o wysoki Wskaźnik Absorbcji. To tu znajdował się operacyjny przełącznik między rdzeniem teorii politycznej a praktyką tworzenia dokumentów strategicznych. To dlatego przy ich powstawaniu nie doszło do sporu między SLD, PiS a PO (by wymienić tylko partie, których politycy mogli mieć realny wpływ na ich kształt). To dlatego kolejne rządy były zadziwiająco zgodne w kopiowaniu unijnego języka w lokalnych tekstach, by maksymalizować skalę pozyskanych środków.

Było to istotne także dlatego, że polski model kształtowania polityki państwa charakteryzują dwie istotne cechy: mimo licznych instytucji dialogu społecznego, takich jak np. komisja trójstronna – strategiczne cele państwa w zasadzie nie są przedmiotem debaty publicznej. Po drugie – dokumenty strategiczne, ze względu na kulturę organizacyjną administracji, a szerzej – kulturę instytucjonalną po latach komunizmu, nie odgrywają istotnej roli w procesie rzeczywistego rządzenia i administrowania, o ile nie są związane z wykorzystaniem środków europejskich.

Podkreśla to wyraźnie Jerzy Hausner, stwierdzając, iż kluczowym motywem budowania niektórych dokumentów strategicznych był wzgląd na absorbcję środków unijnych, a Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006 „był przygotowywany niemal wyłącznie jako preliminarz wydatków finansowanych przez Unię”. I dodaje: „w praktyce oznaczało to, że cele rozwoju zostały nam podyktowane z zewnątrz, bo sami zrezygnowaliśmy z braku czasu i kompetencji z przygotowania koncepcji własnego rozwoju. (…) Energia została ukierunkowana nie na rozwój a na dostęp do unijnych pieniędzy”[8]. W dalszej części uwag, Hausner formułuje zresztą – co ważne – ideę „suwerennej myśli strategicznej” – jako swego rodzaju blokady przed podporządkowaniem się myśli strategicznej ośrodków zewnętrznych. Podkreśla jednak, iż „kwestia strategicznego przywództwa polega w znacznej mierze na kreowaniu dyskursu i ustanawianiu jego agendy”. A zatem raczej na świadomym koncentrowaniu debaty publicznej na wybranych tematach rozwojowych niż tylko na tworzeniu dokumentów strategicznych[9].

Wiąże się to także z pewnego rodzaju napięciem między administracją i stojącymi po jej stronie ekspertami a światem polityki. Autor znakomitego przeglądu strategii stosowanych przez obie strony Guy Peters podkreśla, iż w krajach, w których „planowanie uznawane jest za ‘właściwy’ sposób zarządzania sprawami publicznymi (…) kluczowe decyzje podejmowane są przez urzędników-planistów”, a zatem na politykę spada ciężar ewentualnego ich zablokowania – zwykle zbyt wymagający merytorycznie, by do tego doszło. Jego zdaniem „instytucje polityczne mają ogromne kłopoty ze zgromadzeniem argumentów kwestionujących efektywność planów traktowanych jako jeden z podstawowych mechanizmów alokacji zasobów publicznych”[10].

Można zatem powiedzieć, że w sprawie strategii doszło do podwójnego kompromisu. Partie polityczne nie tylko zaakceptowały założenia opracowane przez poprzednie rządy, ale przystały na zasadnicze przesunięcie władzy formułowania strategii na poziom urzędniczo-ekspercki, mając nadzieję na to, że nie będą rozliczane ze sposobu wydawania pieniędzy, a jedynie z wysokiego Wskaźnika Absorbcji. Widać to dziś zarówno w strategii legitymizacyjnej rządu Tuska, niezwykłej karierze „urzędniczej” minister Elżbiety Bieńkowskiej, jak i w braku ochoty partii politycznych do tego, by poważnie dyskutować o sposobach wydania środków z nowej perspektywy budżetowej.

Dla samych strategii oznaczało to uwolnienie ich od ciężaru jakiejkolwiek teorii politycznej (w rozumieniu Niklasa Luhmanna[11]). Nie tylko od kontekstu ideologii politycznej rozumianej jako funkcjonalne narzędzie komunikacji między kierownictwem partii, a jej strukturami i wyborcami – bo to można by potraktować jako eliminacja czegoś, co szeroko uznawane jest za anachronizm. Także  w tym sensie, w jakim teoria taka odzwierciedla pewien wysiłek poznawczy skonfrontowania metod rządzenia z realnymi problemami, na które powinno odpowiadać.

Istnienie takiej teorii jest ważne szczególnie dziś, gdy władza sprawowana jest przede wszystkim w układach sieciowych – a nie hierarchicznych – a zatem wielu urzędników – lokalnych, regionalnych, pracujących na rzecz państwa za granicą – czerpie wiedzę o podstawowej hierarchii celów państwa z takich właśnie, ogólnie dostępnych dokumentów. Często przenosi ich język do tekstów formułowanych na innym niż rządowy poziomie władzy publicznej.

Ponadto ze względu na dużą rolę w dystrybucji unijnych środków, rządowe strategie stymulują zachowania innych niż publiczne podmiotów, zabiegających o środki europejskie. Wyższe uczelnie i szkoły, samorząd gminny i przedsiębiorcy – dostosowują swoje zachowania do formułowanych w strategiach celów i przeznaczanych na ich realizację środków. W perspektywie kilkuletniej oznacza to zdominowanie projektów rozwojowych przez koncepcję rozwoju zawartą w tych dokumentach.

Warto uświadomić sobie, że nasze specyficzne problemy nakładają się tu na słabości właściwe wszystkim systemom instytucjonalnym świata zachodniego. March i Olsen analizując politykę wielu współczesnych demokracji podkreślają, iż „rozwiązywanie problemów nie jest najczęstszym stylem podejmowania decyzji”, a politycy unikają ich podejmowania tym chętniej, im poważniejsze są ich konsekwencje. Nic zatem dziwnego, że strategie i programy rządowe koncentrują się na pozytywnych aspektach rządzenia, takich jak „rozwój”, „wspieranie wzrostu”, „podnoszenie poziomu” itp. Jednocześnie zaś – nie tylko z powodów wyborczych – unika się w nich wskazywania niepopularnych rozwiązań stanowiących realne warunki wzrostu gospodarczego i rozwoju społecznego[12].

Tymczasem realną strategię państwa, zwłaszcza w warunkach ryzyka czy kryzysu, wyznacza polityka cięć budżetowych, kolejności ograniczania inwestycji, zaniżania standardów, opóźniania koniecznych reform. Politologiczna analiza celów strategicznych powinna zatem brać pod uwagę nie tyle deklaracje, ile rzeczywistą determinację rządzących w ich realizacji. Dlatego też zwracamy szczególną uwagę na to, czy deklarowany cel jest (1) w miarę konkretny i wyposażony w narzędzia pomiaru skuteczności polityki państwa, (2) wpisany w program wydatków budżetowych, (3) możliwy do realizacji – choćby częściowej – w perspektywie kadencji.

Formułowane przez dokumenty strategiczne „priorytety” i cele horyzontalne, takie jak poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych, poprawa jakości kapitału ludzkiego, modernizacja infrastruktury technologicznej i społecznej, konkurencyjność i innowacyjność przedsiębiorstw oraz wyrównywanie szans rozwojowych[13] – abstrahowały od jakiejkolwiek diagnozy peryferyjności.

Wyjaśnijmy, w których punktach taka diagnoza mogłaby być istotna. Po pierwsze w dziedzinie diagnozy stopnia uzależnienia gospodarki od czynników zewnętrznych, związanych zarówno z zaopatrzeniem w surowce energetyczne, jak i odpornością na presję rynków finansowych czy realne warunki kredytowania dużych projektów gospodarczych. Po drugie – w układzie korytarzy transportowych. Podstawowe dzisiejsze inwestycje są zasadne z punktu widzenia centrów UE. Ale w pewnych punktach nie są w stanie przezwyciężyć dziedzictwa zaborowego (połączenie kolejowe Krakowa ze Śląskiem), ani zapewnić integracji Ziem Zachodnich (połączenia drogowe i kolejowe Wrocławia i Szczecina).

Ten drugi element jest zarazem dowodem naszej realnej peryferyjności. Trudno sobie wyobrazić kraj należący do europejskiego Centrum, który nie zadbałby o szybkie połączenie kolejowe stolicy z trzecim i czwartym co do wielkości miastem. Polska poczyniła nawet pewien wysiłek rysując w swych planach oś szybkiej kolei z Warszawy do Łodzi, Poznania i Wrocławia. Projekt porzucony w 2011 r. przez nowego ministra infrastruktury.

Trzeci krąg opisujący naszą peryferyjność dotyczy zdolności tworzenia polityki. Zaplecze strategiczne premiera składające się z kilkunastoosobowego zespołu ministra Boniego, z czasem ustąpiło miejsca specom od wizerunku. Wcześniejsza ekipa PiS zaczęła od likwidacji Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. W dzisiejszej strukturze państwa nie ma żadnego ośrodka zdolnego do równoważenia wpływu strategicznych doktryn formułowanych przez Brukselę. Eksperci doskonale wiedzą, że nie ma zapotrzebowania na tego typu wiedzę. Nawet eurosceptyczna opozycja nie tworzy instytucji zdolnych do formułowania takiej równowagi.

Zresztą, eurosceptycyzm nie ma tu nic do rzeczy. Często bowiem łączy się z zaprzeczeniem – w imię narodowej dumy – peryferyjnego statusu Polski. Paradoks naszej sytuacji polega na tym, że ci, którzy z przyczyn ideologicznych mogliby przyjąć tezę o peryferyjności, odrzucają jej skutki praktyczne i polityczne, preferując realizację agendy zewnętrznej. Ci zaś, którym jakiś poziom korekty takiej agendy odpowiadałby politycznie, z przyczyn ideologicznych kwestionują możliwość trwałego definiowania naszej sytuacji w kontekście peryferyjności.

Peryferyjność i modele polityki

Peryferyjność określa zatem także pewien status elit politycznych poszczególnych państw. Status, w którym często przychodzi im asystować procesom od nich samych niezależnym, dbając o zachowanie stabilności społeczno-ekonomicznej. Skrajnym przykładem jest dziś rząd grecki, który nie może o własnych siłach podźwignąć z kłopotów ani państwa, ani gospodarki. Ale sytuacja, w której rządy równie poważnie traktują dziś „ocenę międzynarodowych rynków finansowych” i poglądy własnych wyborców, poważnie modyfikuje status państw, które jeszcze rzadziej niż Polska czy Węgry myślały o sobie w kategoriach peryferii. Peryferyjność rzadko kiedy traktowana jest przy tym przez polityków jako wyzwanie. Częściej jako fatum, coś na co nie mają wpływu, a zarazem – jak widzieliśmy – czego istnieniu zaprzeczają.

Poczucie ograniczonego wpływu na sprawy własnego kraju prowadzi do sformułowania kilku nowych modeli uprawiania polityki, które nie sprowadzają się do podziału „lewica”-„prawica”, a które próbują sobie poradzić z sytuacją zredukowanego wpływu rządów i elit krajowych na stan własnego państwa. Podstawowym mechanizmem uruchamianym przez rządzących – w zasadzie bez względu na ich orientację – jest klientelizm, model polityki, w którym wyborcze poparcie uzyskuje się w zamian za konkretne przysługi wobec lokalnych liderów lub za konkretne wsparcie dla lokalnych społeczności.

Klientelizm

Klientelizm może przy tym odnosić się zarówno do utrwalonych wzorców kultury politycznej, jak i poszczególnych procedur w obrębie systemu politycznego. Ten pierwszy przypadek dobrze opisują badania Roberta Putnama, który zauważył istotną zbieżność między praktykami klientelistycznymi a wzorami zachowań wyborczych na południu Włoch. Mieszkańcy południowych regionów chętnie wspierają politycznie swoich „patronów”, a jednocześnie w niewielkim stopniu interesują się sprawami kraju, co wyraża się choćby w niskiej frekwencji w referendach. „Polityka w mniej obywatelskich regionach charakteryzuje się (…) pionowymi zależnościami zwierzchnictwa i podległości w ramach układu patron-klient”[14]. Polityk jest patronem, który może „załatwić” w Rzymie dotację dla gminy, w regionie remont drogi, a także pomóc w znalezieniu posady czy uzyskaniu zamówienia publicznego. W zamian za to oczekuje osobistego poparcia wyborczego. Korzystanie z praw obywatelskich staje się polem jeszcze jednej – nierzadko wprost korupcyjnej – transakcji.

Inna twarz klientelizmu ujawnia się wtedy, gdy procedury te nie mają charakteru powszechnego i funkcjonują np. w obrębie partii politycznych. Ich członkowie nie angażują się w działalność ze względu na przekonania, ale tylko z chęci osobistego zysku. Partyjni patroni gwarantują im posady, pieniądze, możliwość robienia kariery, w zamian za to oczekując bezwzględnej lojalności. Dobrym przykładem były nagrane przed dolnośląskim zjazdem PO oferty pracy za poparcie jednego z kandydatów na fotel regionalnego szefa partii. Taki model, rzadki w warunkach partii masowych, w których nie sposób zapewnić dobra wszystkim członkom, w partiach wąskich, faktycznie zamkniętych przed otoczeniem – zdarza się stosunkowo często.

Republikańskie mobilizacje

Reakcją na politykę zredukowaną do marketingu politycznego i klientelizmu są formacje oparte na wizji republikańskich mobilizacji społeczeństwa. Mobilizacji, które mogą być z jednej strony czynnikiem silnej obrony lokalności (także tej peryferyjnej), z drugiej zaś zamierzają jeszcze silniej ograniczyć pole manewru rządów państw narodowych. W niektórych krajach – szczególnie w Czechach – mamy do czynienia wręcz z partiami redukującymi swój wyborczy apel do haseł większego wpływu obywateli na proces rządzenia – jak Veci Verejne, czy jeszcze bardziej zdecydowanie Usvit Tomio Okamury.

Takie projekty mają dwa źródła. Pierwsze wynika z faktycznej redukcji debaty publicznej w tradycyjnych mediach, ograniczenia jej w obrębie parlamentu, spadku roli „aktywnych obywateli” – zarówno jako członków partii, jak i jako uczestników sformalizowanych dyskusji. Drugie źródło wiąże się z populistycznym i antypolitycznym aspektem takiego apelu wyborczego. W Polsce najsilniejszym wątkiem mobilizacji republikańskiej są przy tym nie inicjatywy partyjne, ale hasła wprowadzenia Jednomandatowych Okręgów Wyborczych i kampanie referendalne.

Te republikańskie mobilizacje wydają się dziś bezradne wobec dobrze zorganizowanych partii, eksploatujących publiczne zasoby, oferujących miejsca pracy, dostęp do informacji, a czasem – także do publicznych środków. Jednak w momencie kryzysu politycznego mogą się one okazać poważną siłą – zwłaszcza że będą miały do dyspozycji zarówno nowe kanały komunikacyjne, jak i bardzo wrażliwe na ten rodzaj antypolitycznej argumentacji media.

Pragmatyczne konsolidacje

Trzecie zjawisko modelujące nowe wzory polityki w krajach semiperyferyjnych polega na umacnianiu politycznej legitymacji władzy. Mimo wszelkich różnic – istnieje podobieństwo trzech wzorców pragmatycznych konsolidacji tworzonych przez Roberta Fico, Donalda Tuska i Victora Orbána. Każdy z nich jest zupełnie inaczej motywowany „ideologicznie” i ukształtowany funkcjonalnie. Fico jest gwarantem pozostawania polityki słowackiej w symbolicznej choćby zgodzie z oczekiwaniami słowackiej prowincji. Przykład wyborów szefów samorządów krajowych (bezpośrednich, podobnie jak u nas w przypadku miast i gmin), pokazuje doskonale ową funkcję słowackiego Smeru. Zapewne gdyby nie amortyzująca funkcja tej partii do zwycięstwa skrajnych nacjonalistów doszłoby nie tylko w kraju bańsko-bystrzyckim, ale w dwóch czy trzech dalszych regionach.

Innym przykładem pragmatycznej konsolidacji jest dominacja Fideszu na Węgrzech. Z jednej strony oparta na straszeniu nacjonalistycznym Jobbikiem, z drugiej na sprawnie budowanym przez Orbána poczuciu narodowej godności, która sprzeciwia się scenariuszom „robienia z Węgier kolonii”. Realna strategia Orbána jest znacznie bardziej ofensywna niż premiera Słowacji, nie mówiąc już o polskim gabinecie Tuska. Niemniej byłoby błędem traktowanie jej jako gry peryferyjnością. Ten wątek – choć obecny w polityce węgierskiej – nie stanowi gotowego wzorca do naśladowania dla któregokolwiek z państw. Jego motywem przewodnim jest raczej próba wyjścia ze strukturalnej pułapki, w jakiej znalazło się państwo węgierskie, niż swobodna i innowacyjna „gra statusem” semiperyferiów.

Wreszcie przypadek polskiej konsolidacji to połączenie funkcjonalnego „straszenia powrotem PiS” z jednej strony, a z drugiej próba zbudowania w polityce europejskiej scenariusza odwrotnego do tego, z którym kojarzony jest Orbán. Ta  konsolidacja połączona jest z pasywną i akomodacyjną strategią sprawowania rządów, które wraz z upływem kadencji coraz częściej „kupują czas”, zmarnowany wcześniej, i stosują coraz mniej przyjazne dla społeczeństwa metody równoważenia budżetu i uzyskiwania przychylnej opinii rynków finansowych. Z nadzieją, że środki z nowej perspektywy budżetowej Unii i symptomy końca kryzysu gospodarczego pojawią się jeszcze przed kolejnym wyborami i uratują rządzący blok PO-PSL.

Pewnym symbolem odmienności strategii jest relacja między partią rządzącą a stołecznymi elitami. W przypadku Fico mamy do czynienia z totalną dysharmonią. W Bratysławie wygrywają regularnie przeciwnicy Smeru. Fico rządzi dzięki mandatowi z prowincji. W przypadku Tuska, największe miasta – w szczególności Warszawa – są oparciem rządzącej Platformy. Pozycja Orbána w Budapeszcie jest dość interesująca. Fidesz zdobywał w niektórych dzielnicach – także w bardzo zamożnej Budzie – poparcie powyżej 50 procent wyborców. Zarazem jednak jest traktowany jako „własna partia” przez węgierską prowincję. Jego złe stosunki z częścią establishmentu nie są zatem prostą kopią strategii czy też sytuacji PiS.

Taka konsolidacja nie udała się politykom czeskim. Powszechne wybory prezydenckie stworzyły tam dodatkowy mechanizm dezintegracji, i tak już silnej wskutek trwałych problemów ze zbudowaniem większości parlamentarnej. Elita CSSD stoi dziś w zasadzie przed niezwykle interesującym wyborem modelu polityki, do którego będzie mogła się odwołać. Tradycyjny konsensus parlamentarny będzie bowiem wystawiany na próbę przez agresywną prezydenturę Zemana z jednej strony, a rosnące rozczarowanie społeczne – z drugiej. Socjaldemokraci nie mają nawet cienia szansy na konsolidację, nawet w jej miękkiej, warszawskiej wersji. Zarówno z powodów ideologicznych, jak i funkcjonalnych mogliby być zatem najbardziej zainteresowani zbudowaniem modelu politycznego opartego na „grze peryferyjnością”, bez antyunijnej demagogii i właściwego rządowi polskiemu oczekiwania na pozytywne skutki niezależnych od niego procesów.

Peryferyjność jako wyzwanie

Warto choćby w tym kontekście sformułować alternatywną wobec istniejących formułę „gry peryferyjnością”, traktowania własnego statusu nie w kategoriach historycznego fatum, ale wyzwania i okazji. Pozytywnym przykładem strategii budowanych wokół precyzyjnego opisu peryferyjności i selektywnego jej przezwyciężania, są kraje nordyckie, Południowa Korea, do pewnego stopnia także Turcja. Jednak doświadczenia innych krajów peryferyjnych są trudne do transferowania. Dlatego większość krajów peryferyjnych dokonuje wyboru między kopiowaniem rozwiązań z centrum, a koncepcjami endogenicznymi.

Można dziś wątpić, czy koreański pomysł „tworzenia narodu przede wszystkim przez strategię eksportową”[15] przyjąłby się nad Wisłą, Wełtawą czy Dunajem, ale jest zapewne bardziej pomysłowy niż wszystkie zapisy budowanych w cieniu strategii lizbońskiej dokumentów krajowych czy regionalnych. Strategia proeksportowa mobilizuje nie tylko środki, ale także energię i innowacyjność. Pozwala na analizę wyników nie poprzez całkowicie pozorowane wskaźniki „nauk o innowacyjności”, ale poprzez realną konkurencyjność wytwarzanych produktów. Pozwala też na powstrzymanie emigracji najzdolniejszych profesjonalistów i tworzy miejsca pracy wokół rodzimych, a zatem trudniejszych do przeniesienia w inne miejsce firm.

Drugim wątkiem strategii peryferyjnej mogłaby być mobilizacja pogrążonych dziś w marazmie miast prowincjonalnych. Wizja rozwoju opartego na jednym ośrodku miejskim, prowadzi zawsze do pogłębienia peryferyjnego statusu państwa, demobilizuje pozostałe aglomeracje, z których powoli wyparowuje „kapitał ludzki”, „kulturowy” i „ekonomiczny”, a pozostaje tylko ten „społeczny”, powiązany w kastowe oligarchie broniące resztek zasobów – zwykle związanych z sektorem publicznym i redystrybucją. Taki scenariusz sprawia, że zamiast podążać za ‘centrami wzrostu’ miasta te mogą stać się ośrodkami rozprzestrzeniającej się szeroko stagnacji. Za dobrym określeniem polityki rozwoju miejskiego mogłaby stanąć dostosowana do gęstej siatki rozwijających się ośrodków infrastruktura transportowa, dziś ewidentnie budowana przede wszystkim jako element „korytarzy tranzytowych”.

Trzeci element gry peryferyjnością polega na własnych zdolnościach monitorowania sytuacji i definiowania endogenicznych strategii. Dziś elity administracyjne i eksperckie wszystkich krajów peryferyjnych dały się sprowadzić do roli „tłumaczy” i „aplikatorów” koncepcji powstających w centrach rozwojowych. Te role stały się ważnymi wyznacznikami kariery i sposobu myślenia nie tylko pokolenia „transformacji”, ale także jego następców. Często z tą samą łatwością co „zachodni eksperci” z lat 90-tych, lekceważą oni lokalny kontekst – trudności z mobilizacją kapitału finansowego, brak zaufania jako fundamentu kapitału społecznego, inne nawyki instytucjonalne i odmienny sposób traktowania prawa (nie tylko przez obywateli, ale także przez instytucje stojące na jego straży) – i zapisują te same kuracje, coraz bardziej irytując się na wady społeczeństw, którym nie przynoszą one ulgi ani poprawy.

Nauki społeczne nie budują diagnoz rozmaitych aspektów lokalności i peryferyjności, ani nie śledzą strategii peryferyjnych obecnych w innych regionach świata. Najbardziej widomym znakiem „peryferyjnego” ich charakteru jest powielanie zachodnich stereotypów dotyczących ich własnych krajów. Dokumenty programowe i analizy społeczne budowane są wokół przestarzałych doktryn modernizacyjnych, traktujących to, co lokalne, religijne bądź tradycyjne jako naturalnego wroga nowoczesności. Nawet wtedy, gdy przykłady idące z krajów centrum przeczą od lat tak prostackim modelom.

Gra peryferyjnością zaczyna się od ważnej konstatacji lokalnych (państwowych) elit: jesteśmy słabsi strukturalnie, mamy kłopoty z kumulowaniem kapitałów, nie mamy wypracowanych wzorców bogacenia się i dzielenia wzrostu między różne grupy społeczne. Jesteśmy zdezorganizowani, nie dysponujemy wiarygodnymi definicjami własnej sytuacji. Musimy zatem uruchomić kilka programów ofensywnych, które naszą peryferyjność uczynią znośną, a w sprzyjających okolicznościach, pozwolą następnym pokoleniom powalczyć o zmianę statusu. W dłuższej bowiem perspektywie elity i państwa, które nie potraktują swej peryferyjności jako najpoważniejszego wyzwania ryzykują, że następne pokolenie będzie ową peryferyjność traktować jako nieprzezwyciężalne fatum. Od którego można uciec jedynie emigrując z kraju.

Tekst opublikowano na stronie internetowej Ośrodka Myśli Politycznej w 2014 r.

________________________________________

[1] Bourdieu przytacza myśl Richarda Bonney’a, skłonnego uznać historię myśli politycznej za teorię rządzenia, i wiąże ją ściśle z faktem „pojawiania się państwa” i to nie tylko w sensie jednorazowego zdarzenia historycznego, ale właściwie nieustannego konstytuowania się na nowo. W tym sensie teoria rządzenia współtworzy aktualną treść, jaką rozumie dana epoka pod pojęciem „państwa”. P. Bourdieu, Duchy państwa. Geneza i struktura pola biurokratycznego, [w:] tegoż, Rozum praktyczny. O teorii działania, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2009, s. 81.

[2] M. Boni (red.), Raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009, s. 2.

[3] Zob. np. J. Hausner i in., Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu? (raport) Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej, Kraków 2012.

[4] Program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania, Stenogram z 1. posiedzenia Sejmu w dniu 18 listopada 2011 r., s. 58.

[5] T. Zarycki, Peryferie. Nowe ujęcia zależności centro-peryferyjnych, Scholar, Warszawa 2009, s. 23-25.

[6] Zjawisko „odmowy wiedzy” w obrębie elit opisali bardzo interesująco – choć w innym kontekście – R. Sojak i D. Wicenty, Zagubiona rzeczywistość. O społecznym konstruowaniu niewiedzy, Oficyna Naukowa, Warszawa 2005.

[7] T. Zarycki, dz. cyt., s. 26.

[8] J. Hausner, Narodowy Plan Rozwoju (2007-2013) jako narzędzie społecznej zmiany, [w:] G. Gorzelak, A. Tucholska (red.), Rozwój Region Przestrzeń, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych UW, Warszawa 2007, s. 309.

[9] Tamże, s. 311.

[10] B. Guy Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Scholar, Warszawa 1999, s. 275-277.

[11] Luhmann definiuje teorię polityczną jako problematyzację polityki w kontekście rzeczywistości społecznej, zob. N. Luhman, Teoria polityczna państwa bezpieczeństwa socjalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 23.

[12] J. G. March, J. P. Olsen, Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki, Scholar, Warszawa 2005, s. 24.

[13] Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, Warszawa 2006, s. 7-8, 31-32. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spójności, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s. 42.

[14] R. D. Putnam, Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech, ZNAK-Fundacja im. Stefana Batorego, Kraków-Warszawa 1995, s. 155.

[15] Zob. A. Lipowski, J. Kulig, Państwo czy rynek? Wokół źródeł ‘cudu gospodarczego’ w Korei Południowej, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN – Poltext, Warszawa 1992, s. 37n.