Kto naprawdę rządzi Polską? Od władzy monopartii do monowładzy partii

Czy mamy w Polsce realną (choć z konieczności ograniczoną przez reprezentację) władzę ludu, czy raczej demokracja to fasada, za którą ktoś inny pociąga za sznurki? Teorie i hipotezy takie jak postkomunizm w ujęciu Jadwigi Staniszkis, shadow elite Janine Wedel, układ Andrzeja Zybertowicza czy neokolonializm Bartłomieja Radziejewskiego oraz inne ukazują, że nie wszystko jest takie, jak na pierwszy rzut oka się wydaje. To pytanie nie stało się mniej aktualne teraz, kiedy od ponad 5 lat rządzi ekipa, która wzięła sobie te diagnozy na sztandary, a przynajmniej uczyniła język, jakim były one stawiane, orężem walki partyjnej.

Władza w jednej garści

By odpowiedzieć na pytanie, kto naprawdę rządzi Polską, warto cofnąć się do okresu PRL, kiedy to sytuacja z władzą wyglądała zupełnie inaczej niż dziś. Polska była krajem zależnym, znajdującym się pod protektoratem Związku Sowieckiego. Jednak decyzje (w każdym razie: nie wszystkie, a na pewno nie te szczegółowe) nie zapadały zawsze w Moskwie. Przed 1989 rokiem można było mówić o władzy monopartii (Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej), ze szczególnym uwzględnieniem jej Komitetu Centralnego oraz tegoż Biura Politycznego i jeszcze ściślej – I Sekretarza. To tam zapadały najważniejsze decyzje dotyczące polityki, gospodarki czy bezpieczeństwa. Umożliwiał to system polityczny i gospodarczy. Tzw. centralizm demokratyczny oraz centralne planowanie powodowały, że od decyzji władz Partii (wyższego bądź niższego szczebla, czasami uzupełnianych przez władze stronnictw sojuszniczych) zależało wszystko, od reglamentacji nawozów i węgla opałowego po zatwierdzanie co drażliwszych wyroków sądów. PZPR była u władzy niewymienialna, bo nie było wolnych wyborów, choć warto zauważyć, że wymiana części I sekretarzy splotła się kilkakrotnie z protestami społecznymi.

Brak dekomunizacji i ślimacząca się, niekonsekwentna lustracja umożliwiły reprodukcję części elit z okresu PRL oraz wpływy przedstawicieli byłej Służby Bezpieczeństwa na polskie życie publiczne jeszcze na długie lata

Był to system niewydajny, niesprawiedliwy, tuczący polityczne elity kosztem społeczeństwa i niesuwerenny względem ościennego mocarstwa. Transformację ustrojową można w uproszczeniu sprowadzić w tym kontekście do rozproszenia władzy monopartii, a także próbę wybicia się na pełną niepodległość. Temu służyła demokratyzacja, ale także wprowadzanie gospodarki rynkowej. Do tego celu miało prowadzić uniezależnianie sądownictwa, prokuratury, tworzenie samorządu, prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych. Chciano także ugruntować istnienie instytucji niezależnych od władzy centralnej, ostatecznie usamodzielnić sądownictwo konstytucyjne czy Narodowy Bank Polski.

Rządy jak pacynki?

Niezależnie od spadku, jaki otrzymała po swoim komunistycznym poprzedniku, młoda liberalna demokracja była podatna na zagrożenia związane z pewnymi cechami zarówno demokracji jak i gospodarki rynkowej, które kształtują układ sił w państwie. W opublikowanej w 1957 roku książce „An Economic Theory of Democracy” Anthony Downs postawił tezę, że w państwie demokratycznym pierwotnym i podstawowym celem działań rządu (który autor definiuje jako partię znajdującą się aktualnie u władzy) jest utrzymanie się u władzy, a nie polepszanie dobrobytu społecznego. Downs nie twierdzi, że politycy są absolutnie cyniczni, wyzbyci myślenia o dobru wspólnym czy altruizmu, ale nie uważa tego ostatniego czynnika za decydujący. Politycy będą podejmowali decyzje maksymalizujące możliwość zdobycia głosów oraz minimalizujące ich stratę.

W Polsce nie ma dziś oligarchii. Mamy jednak oligopol partyjny, w ramach którego funkcjonuje polityka od dwóch dekad. W praktyce oznacza to władzę elit partyjnych

Według Downsa politycy nie robią tego, co chcą. Nie zdobywają władzy, by realizować swoje programy, ale piszą (i realizują) programy, by zdobyć władzę. Do prowadzenia działalności skierowanej ku zdobywaniu władzy, politycy potrzebują także pieniędzy i środków perswazyjnych – reklamy, propagandy. Te środki dostarczyć mogą im przede wszystkim możni tego świata, głównie skupieni w grupach interesów, a zwłaszcza wielki biznes (choć także, ale w mniejszym stopniu, związki zawodowe). Dlatego też rządzący liczą się z nimi bardziej niż z jednostkowymi wyborcami.

To bardzo ogranicza pole manewru, także u tych, którzy jednak mają jakąś własną wizję rzeczywistości społecznej i starają się ją realizować z myślą o wspólnym dobru. Teoria Downsa jest niesprawiedliwa dla części polityków, ale świetnie wyjaśnia dlaczego polityka wygląda w rzeczywistości tak, a nie inaczej. W tym kluczu możemy tłumaczyć wiele decyzji podjętych w Polsce od lat 90-tych XX wieku do dziś – od de facto regresywnego i skomplikowanego systemu podatkowego, korzystnego dla najbogatszych, wybranych grup korzystających z niższych niż inni stawek oraz doradców podatkowych, przez przywileje podatkowo-składkowe i dopłaty dla rolników, przywileje emerytalne wybranych grup zawodowych, regulacje ograniczające rynek w różnych branżach po świadczenia socjalne przyznawane bez oglądania się na ich efektywność.

Z punktu widzenia określenia realnego ośrodka władzy był to czas pełen paradoksów. Zwłaszcza początek lat 90. był okresem, w którym polskie prawo było najbardziej plastyczne – kształtował się nowy ustrój i politycy podejmowali nieraz radykalne decyzje. Z drugiej, zazwyczaj pozbawieni finansowego zaplecza musieli liczyć się z różnymi lobbies, w tym silnymi jeszcze wówczas związkami zawodowymi (z perspektywy czasu nie docenia się ich wpływu na funkcjonowanie czy prywatyzację przedsiębiorstw państwowych) a także grupą protooligarchów (ostatecznie klasa oligarchiczna się jednak u nas nie wykształciła).

Brak dekomunizacji i ślimacząca się, niekonsekwentna lustracja umożliwiły reprodukcję części elit z okresu PRL oraz wpływy przedstawicieli byłej Służby Bezpieczeństwa na polskie życie publiczne jeszcze na długie lata. Ponadto wiele środowisk bezpardonowo wykorzystało daleko idącą niezależność, jaką otrzymały, czy też outsorcingowanie na ich rzecz różnych obowiązków, do poszerzania swojej władzy (sądownictwo) czy tworzenia renty politycznej (samorządy zawodowe). Koniec „komuny” nie oznaczał też pełnej niepodległości. Państwo półperyferyjne, jakim jest Polska, uzależniło się w kwestii bezpieczeństwa od Stanów Zjednoczonych Ameryki, w kwestiach bardziej politycznych i gospodarczych od Unii Europejskiej i jej acquis communautaire. Natura zależności jest tu inna (m.in. współtworzymy jako członek UE ład wewnątrz wspólnoty), jednak niezależnie od tego oraz od oceny bilansu zysków i strat (moim zdaniem: pozytywnego) obiektywnie jest to czynnik ograniczający realną władzę sprawowaną w kraju przez jego obywateli.

Okres rozproszonej władzy z dominującą rolą kartelu partyjnego zakończył się w 2015 roku, kiedy Prawo i Sprawiedliwość rozpoczęło drogę w kierunku budowania monowładzy partii

Politycy wracają do gry

W pewnym momencie politycy rozpoczęli kontrofensywę dążącą do przynajmniej częściowego zgarnięcia dotychczas rozproszonej władzy, nad którą nie mieli kontroli. Możemy założyć, że chodziło o uniknięcie „pułapki Downsa”, czyli sytuacji, w której politycy chcący podejmować samodzielnie decyzje, gdy już dojdą do władzy, muszą wykonywać cudzą wolę, by przy tej władzy się utrzymać. Zamykanie rynku politycznego zaczęło się jeszcze w 1993 roku, jednak okres komasowania władzy przez partie polityczne na dobre rozpoczął się u progu XXI wieku, wraz z przyjęciem finansowania partii z budżetu państwa, powrotem do przeliczania głosów na mandaty metodą d’Hondta przed wyborami w 2005 roku oraz wprowadzeniem przez PO i PSL jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do senatu w formie mocno ograniczającej możliwość wygrania elekcji przez kandydatów niezależnych. Także w tym kluczu można czytać spowolnienie i późniejsze wyhamowanie prywatyzacji w pierwszej dekadzie XXI wieku. Pozostawiało to w rękach polityków sporą władzę nad najpotężniejszymi przedsiębiorstwami w kraju.

Te ruchy same w sobie nie muszą być niczym złym. Ordynacja wyborcza z 1991 roku ułatwiała walkę o władzę i zwiększała reprezentatywność sejmu, z drugiej strony drastycznie utrudniała tworzenie rządu i realne rządzenie. Ograniczenie realnej konkurencji politycznej dwa lata później radykalnie uprościło sprawę. Finansowanie partii politycznych z budżetu w połączeniu z innymi czynnikami, w tym naszym kształtem relatywnie powolnej prywatyzacji i jednak sukcesywnym usprawnianiu instytucji kontrolnych spowodowało, że w Polsce nie ma dziś oligarchii. Mamy jednak oligopol partyjny, w ramach którego funkcjonuje polityka od dwóch dekad.

W praktyce oznacza to władzę elit partyjnych. Rozwój sytuacji w Polsce zbiega się jednocześnie z trendem utrwalania się kartelowego i mocno spersonalizowanego systemu politycznego w wielu liberalnych demokracjach. Partie polityczne już nie potrzebują wielu członków. To nie oni pokrywają koszty działalności ugrupowania płacąc składki czy darowizny, to nie oni są najważniejsi w kampanii wyborczej. Z kolei ci członkowie, którzy muszą z konieczności jednak pełnić jakieś funkcje w imieniu swojego ugrupowania, są ograniczani bezpośrednio przez stosowanie betonowej dyscypliny i system „przekazów dnia” lub pośrednio poprzez wycinanie z partii ludzi niezależnych na rzecz tych których los osobisty i rodzinny zależeć będzie od lojalności oraz groźby użycia wobec nich haków. Mówiąc o rządach danej partii, mówimy w rzeczywistości o rządach wąskiej grupy kierowniczej bądź nawet samego lidera, który z konieczności musi niektóre zadania delegować na innych. Ten model występował w PO Donalda Tuska i występuje także w PiS Jarosława Kaczyńskiego.

Wcześniej też zatrudniano w spółkach skarbu państwa krewnych i znajomych królika (od których można oczekiwać wpłat na fundusz wyborczy), ale nie do tego stopnia. Nie finansowano także do tego stopnia mediów uprawiających propagandę na rzecz obozu władzy

Władza stara się także uniezależnić od wyborców, zwiększając koszt zdobywania przez nich informacji, na podstawie których mogą podejmować wybory polityczne. Nie chodzi koniecznie o koszt finansowy, ale o wysiłek, jakim trzeba się wykazać, by dotrzeć do informacji przydatnych w celu podjęcia decyzji. Ludzie mają mało czasu na lekturę, dyskusję i weryfikację przekazywanych im faktów, a wiedząc że ich jednostkowy głos ma w wyborach niewielkie znaczenie (w polskich warunkach to raptem jeden z kilkunastu milionów innych głosów) uciekają się do mechanizmu, który Down ochrzcił mianem tzw. racjonalnej ignorancji. Interesują się polityką tyle o ile i podejmują decyzje na podstawie niewielkiej liczby danych. W tym kontekście należy także odczytywać polską polaryzację i odchodzenie polityków od tematów istotnych, postępujące, od kiedy u władzy wymieniają się PiS i PO. Gdy możemy się identyfikować z „samym dobrem” będącym na wojnie z „czystym złem” nie musimy pożytkować naszego czasu na analizę faktycznych skutków działań i zaniechań polityków.

Samoreprodukująca się władza

Okres rozproszonej władzy z dominującą rolą kartelu partyjnego zakończył się w 2015 roku, kiedy Prawo i Sprawiedliwość rozpoczęło drogę w kierunku budowania monowładzy partii. Mam tu na myśli partie w liczbie mnogiej. Celem wydaje się doprowadzenie do sytuacji, w której sprawujący władzę mają możliwie pełną sprawczość w sferze politycznej. By politycy mogli wreszcie samodzielnie podejmować decyzje i nie liczyć się z grupami interesów oraz niezależnymi instytucjami czy prawem (koniec imposybilizmu prawnego). Jednocześnie wzmacnia narzędzia, które można wykorzystywać w celu utrzymania się u władzy.

Jednolita władza wykonawczo-ustawodawcza od samego początku podporządkowywała sobie niezależne instytucje takie jak Trybunał Konstytucyjny, sądownictwo czy prokuraturę. I wcześniej miało miejsce wpływanie na te urzędy: Jan Rokita już w 2012 roku pisał na łamach „Rzeczy Wspólnych” o wręcz osobistym zatwierdzaniu przez Donalda Tuska kandydatów na sędziów TK. Jednak nigdy wcześniej w III RP nie było sytuacji, w której skład TK, a przede wszystkim jego prezes, byłby do tego stopnia powiązany z obozem władzy, prokuratura stawała się zbrojnym ramieniem rządu (przypomnijmy, że za rządów PO-PSL jednak ją uniezależniono), a sądownictwo stało przed realnym zagrożeniem bycia na pasku elity władzy.

Innym kierunkiem było wykorzystywanie dotychczasowych uwarunkowań do uczynienia z państwa nie tylko wehikułu do tworzenia renty politycznej, za którą można by kupować głosy, ale także źródła utrzymania dla obozu władzy. PiS wykorzystuje zasoby państwowe do utrzymania się przy władzy na wszelkie możliwe sposoby. System finansowania partii z budżetu został oczywiście utrzymany, rozbudowano i usprawniono jednocześnie wykorzystywanie spółek skarbu państwa do wspierania partii rządzącej i bliskich jej inicjatyw. Wcześniej też zatrudniano w SSP krewnych i znajomych królika (od których można oczekiwać wpłat na fundusz wyborczy), ale nie do tego stopnia. Nie finansowano także do tego stopnia mediów uprawiających propagandę na rzecz obozu władzy. Nie występowały też tak ordynarne formy finansowania działalności propagandowej i ideologicznej, z jakimi mamy do czynienia dziś (np. finansowanie Polskiej Fundacji Narodowej czy działalność Funduszu Sprawiedliwości) a nigdy po 1989 roku TVP nie odgrywała do tego stopnia roli tuby propagandowej jednoznacznie opowiadającej się po stronie ekipy rządowej.

Pogłębia się także znaczenie racjonalnej ignorancji czerpiącej pewność słuszności wyboru ze stawania po jednej ze spolaryzowanych stron. Prawo i Sprawiedliwość, serwując propagandę w telewizji publicznej, a z drugiej strony ograniczając rynek poprzez np. postulowany podatek od reklam, dąży do tego, by koszt zdobywania informacji jeszcze podwyższyć. Z drugiej strony podnosząc temperaturę sporu stara się przekonać wyborców, że od tego, kto wygra wybory, zależą kwestie wręcz cywilizacyjne. Skupia uwagę wyborców na łatwiejszych sporach, dzięki czemu politycy nie muszą zdobywać głosów realnie dbając o dobrobyt społeczny, np. obecnie skupiając się głównie na walce z pandemią, co ułatwia rządzącym walkę polityczną.

Podejmowanie decyzji „na rympał” przy jednoczesnym zasłanianiu się Trybunałem Konstytucyjnym (w którego niezależność i tak już nikt nie wierzy) w kwestiach tak drażliwych jak aborcja wywołuje protesty społeczne

Monowładza partii ułatwia także replikowanie władzy uniezależnione od wielkich grup interesów. Rządzący mogą finansować własną działalność za pośrednictwem osób zatrudnionych w spółkach i administracji, propagandę – dzięki reklamom i ogłoszeniom płatnym w mediach. Urzędowa i społeczna kontrola przepływów czy optymalności wydawanych środków staje się o wiele trudniejsza z powodu podporządkowania odpowiednich instytucji rządzącym oraz propagandowego przedstawiania konstruktywnej krytyki jako działania na rzecz opozycji. Ten system podwyższa także stawkę wyborów – stają się one walką o olbrzymie zasoby pomagające, względnie niezależnie od innych czynników, w podejmowaniu takich decyzji, które pomagają utrzymać się przy władzy.

 Czy system zostanie z nami na dłużej?

Prawo i Sprawiedliwość przyspieszyło proces uniezależniania władzy partii od czynników zewnętrznych. Jednocześnie Jarosław Kaczyński najwyraźniej nie zdaje sobie sprawy z tego, że w takim układzie może co prawda podejmować decyzje samodzielnie, ale nie znaczy to, że dzięki temu zawsze osiągnie to co będzie chciał.

W dobie pandemii nie da się zorganizować na chybcika wyborów minimalizując ryzyko eskalacji choroby, których wynik będzie miał poważną legitymizację. Władza państwa półperyferyjnego nie uchwali prawa otwarcie uderzającego w interes gospodarczy czy narracyjny mocarstwa, od którego zależy jego bezpieczeństwo bez reperkusji z jego strony. Przedsiębiorcy krajowi, poddani kolejnym restrykcjom, których sensu nie rozumieją, zwłaszcza gdy obserwują niepoważne zachowanie władz, coraz rzadziej będą się im potulnie podporządkowywać, gdy realna staje się groźba bankructwa. Podejmowanie decyzji „na rympał” przy jednoczesnym zasłanianiu się Trybunałem Konstytucyjnym (w którego niezależność i tak już nikt nie wierzy) w kwestiach tak drażliwych jak aborcja wywołuje protesty społeczne. Długofalowo może spowodować dystansowanie się społeczeństwa zarówno od partii rządzącej jak i od wartości, których ona rzekomo broni. Taki system polega także na nieustannym wytwarzaniu renty politycznej, na którą łakomią się różnej maści koterie i frakcje wewnątrz obozu władzy, które trzeba nieustannie obłaskawiać by… nie stracić władzy nad władzą. W rzeczywistości w systemie monowładzy partii mamy do czynienia z iluzją pełni sprawczości.

Jak zachowa się obecna opozycja, gdy przejmie władzę? Czy po PiS da się w ogóle inaczej rządzić niż PiS? Być może system sam się podtrzymuje (do czasu jakiegoś kryzysu, który go zmieni). Pokusa, by nie korzystać z pozostawionych przez Kaczyńskiego zabawek, będzie bardzo duża. Istnieje też obawa przed utratą władzy, bo w systemie monowładzy partii stawka jest ogromna. Przez pewien czas takie mogą być też zresztą oczekiwania opinii publicznej, która, gdy karta się odwróci, może być negatywnie ustosunkowana wobec PiS i będzie chciała odwrócenia wszystkiego, co zrobi PiS, osobliwie głównie w warstwie kulturowej, obyczajowej i symbolicznej. Nie bacząc na to, że najtrwalszą spuścizną po erze Kaczyńskiego może być właśnie system rządów: monowładza partii pod parasolem Zachodu pozwalającym politykom nie rozstrzygać problemów o znaczeniu egzystencjalnym dla państwa i wspólnoty politycznej.