Ustawa o jawności – lekarstwo gorsze od choroby

Kończą się konsultacje międzyresortowe przedstawionego przez ministra-koordynatora służb specjalnych projektu ustawy o jawności życia publicznego. To, że ustawę dotyczącą tej tematyki sporządza minister od służb specjalnych, których domeną jest tajność, ma pewien smaczek, do którego wypadnie powrócić. Do projektu można mieć bardzo wiele uwag, w większości krytycznych, ale do bliższego omówienia wybrałem cztery wątki: obowiązku składania oświadczeń o stanie majątkowym przez osoby pełniące funkcje publiczne; wprowadzenia instytucji antykorupcyjnego sygnalisty; wymuszania wprowadzenia w sektorze publicznym i gospodarczym procedur antykorupcyjnych oraz regulacji działalności lobbingowej.

Projekt ustawy ujednolica wzór i zasady składania oświadczeń majątkowych oraz rozszerza znacząco zakres przedmiotowy osób, które są zobowiązane do ich złożenia. Rozwiązuje też szereg drobnych, ale uciążliwych problemów technicznych, związanych dotychczas z ich składaniem, co należy ocenić pozytywnie. Na tym jednak kończą się dodatnie strony tego przedłożenia. Postawić mu bowiem można dwa fundamentalne zarzuty.

Pierwszy dotyczy rozszerzenia przedmiotowego. Obecnie obowiązkiem złożenia oświadczenia o stanie majątkowym objęte jest około 500 tysięcy osób. Katalog jest obszerny, obejmuje m.in. posłów i senatorów, radnych wszystkich szczebli, wójtów, burmistrzów, prezydentów, sędziów, prokuratorów, funkcjonariuszy, oficerów zawodowych, urzędników służby cywilnej. Wydaje się, że po ewentualnym wejściu proponowanej ustawy w życie ten krąg zwiększy się dwukrotnie bez większego związku z zasadą racjonalności i celowości prawa. O ile bowiem rozszerzenie zbioru osób zobowiązanych o np. lekarzy orzeczników oraz wojewódzkich i krajowych konsultantów medycznych wydaje się celowe, gdy weźmie się pod uwagę antykorupcyjny charakter obowiązku składania oświadczeń, to włączenie do niego np. strażników miejskich (ponad 10 tys. osób), czy też cywilnych pracowników służb mundurowych (ponad 10 tys. osób) budzi zasadnicze wątpliwości. Na marginesie odnotujmy, że i w obecnym stanie prawnym i w projekcie z antykorupcyjnego obowiązku składania oświadczeń wyłączona jest służba leśna. Mniejsza o gajowych i strażników leśnych, ale leśnicy i nadleśniczowie powinni być tym obowiązkiem objęci. A jeśli takie zainteresowanie ministra Kamińskiego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego budzą strażnicy miejscy, to dlaczego oprócz strażników leśnych pomijają straże parków narodowych i straż rybacką? Rzecz jest niebagatelna, bowiem z racji ustawowych uprawnień kontrolnych służby specjalnej, jaką jest CBA, krąg osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych jest tożsamy z kręgiem objętym wzmożonym zainteresowaniem tej służby. I po co to?

Kolejnym rozwiązaniem budzącym zasadnicze wątpliwości jest uprawnienie szefa CBA do wezwania każdej osoby pełniącej funkcje publicznej, nieobjętej obowiązkiem składania oświadczenia, do złożenia takiego oświadczenia. Liczne można przywoływać argumenty przeciw temu rozwiązaniu, ale jeden jest najsilniejszy – szef służby specjalnej uzyskuje potężne narzędzie presji i zastraszania osób pełniących funkcje publiczne. Równie poważna jest kwestia dotycząca jawności oświadczeń majątkowych. W obecnym stanie jawne są oświadczenia parlamentarzystów i samorządowców, już po objęciu władzy przez PiS dołączyli do tej grupy sędziowie. Oświadczenia innych osób, np. członków rządu, o ile nie są parlamentarzystami, stanowią tajemnicę prawnie chronioną. Rozszerzenie kręgu osób, których oświadczenia są jawne (np. o członków rządu, najważniejszych organów centralnych, organów regulacyjnych, banków państwowych itp.) jest celowe. Jeżeli ktoś podejmuje się pełnienia eksponowanej funkcji publicznej i budzi zainteresowanie opinii publicznej lub szerszej opinii środowiskowej, to musi się liczyć z ograniczeniem prawa do prywatności. Jednakże projekt ustawy przewiduje, że wszystkie oświadczenia majątkowe będą jawne z wyłączeniem tych, które składają funkcjonariusze i żołnierze. To już jest potężne i nikomu niepotrzebne uderzenie w prawo do prywatności setek tysięcy ludzi; nie sądzę, by stał za tym jakiś złowrogi zamysł, lecz specyficzna mentalność twórców ustawy.

W realnym życiu społecznym informacji o swoim stanie majątkowym udzielamy dość powściągliwie, a jeśli ich udzielamy, to rzadko wedle formuły: mówić prawdę, całą prawdę i tylko prawdę. Mniej przy tym mamy na względzie tzw. szeroka opinię publiczną, bardziej bliższy krąg społeczny, znajomych z pracy, kolegów, przyjaciół, członków bliższej i dalszej rodziny (zwłaszcza tej dalszej). Oprócz względów czysto życiowych, np. uniknięcia nagabywań przez siostrzeńca o udzielenie pożyczki, gdy najprostszym uzasadnieniem odmowy jest powiedzenie: nie mam z czego, zamiast – nie udzielę, bo ci nie ufam lub nie pożyczam, bo taką mam zasadę, w grę wchodzi nasza wolność do kreowania obrazu własnej osoby w ważnych dla nas osobiście obszarach życia społecznego. Zamysły rządu narażają setki tysięcy ludzi na poważny dyskomfort i to bez żadnego poważnego uzasadnienia. Po co krzywdzić ludzi bez potrzeby?

Zakładana w projekcie ustawy jawność wszystkich oświadczeń majątkowych (z wyłączeniem tych, które składają funkcjonariusze i żołnierze) to potężne i nikomu niepotrzebne uderzenie w prawo do prywatności setek tysięcy ludzi

Kolejnym obszarem projektu ustawy, który budzi zasadnicze wątpliwości jest kwestia ochrony tzw. sygnalistów (whistleblowers) – osób sygnalizujących łamanie prawa przez firmy, w których są zatrudnieni – przed dyskryminacją i zwolnieniami przez przełożonych. Projekt ustawy likwiduje istotną lukę prawną: w obecnym porządku nie istnieje w prawie polskim regulacja, która umożliwiałaby przeciwdziałanie dyskryminacji sygnalistów. Jednakże luka ta została zlikwidowana w sposób, który zdezorganizuje stosunki pracy i prowadzić będzie do ich demoralizacji. Projektodawca bowiem proponuje, by prokurator mógł postanowieniem nadać status sygnalisty zgłaszającemu wiarygodne informacje o podejrzeniu popełnienia przestępstw, i jeśli postępowanie przygotowawcze zostanie przez prokuraturę wszczęte, to pracodawca nie może:

–  rozwiązać z sygnalistą umowy o pracę,

–  zmienić warunków umowy o pracę na mniej korzystne dla sygnalisty, w szczególności w zakresie zmiany miejsca lub czasu wykonywania pracy albo warunków wynagradzania.

Podobne uregulowanie przewidziane są dla stosunków umownych między sygnalistą a innymi podmiotami (chodzi tu o umowy o świadczenie usług, zamówienia publiczne itp.). Sygnalista staje się „święta krową” w okresie od wszczęcia postępowania przygotowawczego do czasu jednego roku po umorzeniu postępowania lub prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego – w praktyce przez wiele lat. Efekt może być tylko jeden: obok raczej niewielkiej liczby „prawdziwych sygnalistów”, do prokuratorów ruszy ława pracowników, którzy ze względów czysto partykularnych zechcą uzyskać pożądaną gwarancje bezpieczeństwa. Twórcy projektu argumentują, że to prokurator będzie oceniał, czy informacje kandydata na sygnalistę są wiarygodne. Wystarczy jednak przeanalizować praktykę nadawania statusu świadka koronnego i małego świadka koronnego, by popaść wątpliwość. Prokuratura tymi potrzebnymi narzędziami posługiwała się ekscesywnie i tak będzie w przypadku sygnalistów: zawsze lepiej status nadać niż nie nadać, bo może coś z tego będzie; wszystkie obciążenia są po stronie pracodawcy, prokuratora z bezzasadnego nadania statusu nikt rozliczać nie będzie. Owszem: rozwiązanie umowy o pracę lub zmiana jej warunków na gorsze jest możliwa – ale za zgodą prokuratora. W ten sposób to prokurator, a nie sąd pracy, jest ostateczną instancją regulującą stosunki pracy w przedsiębiorstwie. Twórcy ustawy powołują się na to, że ustawodawstwo chroniące sygnalistów wprowadzono w wielu krajach, że rekomendują je antykorupcyjne zalecenia OECD i Rady Europy. Wszystko prawda. Jeśli jednak bliżej porównamy polski projekt z amerykańskim Whistleblowers Protection Act, brytyjskim Public Disclosure Act, czy rozwiązaniami ochronnymi wprowadzonymi do francuskiego Kodeksu Pracy, to widać, że polskim przypadku zwyciężyła dość nieskomplikowana mentalność nie policjanta, ale stupajki. Przywołane zagraniczne przykłady umożliwiają bowiem dochodzenie przy wsparciu państwa sygnaliście swych praw przed sądami pracy i wyłączają prokuraturę z regulacji stosunków pracowniczych w gospodarce.

Kolejny pomysł polega na sięgnięciu po narzędzia prawne, w tym drakońskie kary finansowe wymierzane na drodze administracyjnej, by skłonić przedsiębiorców do wprowadzania wewnętrznych procedur antykorupcyjnych, przez co rozumie się podejmowanie środków organizacyjnych, kadrowych i technicznych mających na celu przeciwdziałanie tworzeniu otoczenia sprzyjającego przypadkom popełnienia przestępstw korupcyjnych przez osoby, które działają w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy. I niby pięknie: mowa o kodeksach etycznych, szkoleniach pracowników, opracowywaniu zasad informowania o składanych propozycjach korupcyjnych. Zakres przedmiotowy tej regulacji to prawie 20 tys. przedsiębiorstw: ok. 16 tys. średnich (rozumianych tu jako przedsiębiorstwa od 50 do 500 zatrudnionych) i reszta – zatrudniających powyżej 500 osób. Ustawa ma jednak nie haczyk, ale wielkiego haka, na którym może zadyndać każdy. Otóż jeśli prokuratura postawi osobie działającej w imieniu lub na rzecz przedsiębiorcy zarzut popełnienia przestępstwa korupcyjnego, to szef CBA wszczyna z urzędu w przedsiębiorstwie kontrolę przestrzegania procedur antykorupcyjnych. Jeżeli zaś kontrola stwierdzi, że procedur takich nie było, były pozorne lub (uwaga!) nieskuteczne, to szef CBA wnioskuje do prezesa UOKiK o wymierzenie kary administracyjnej od 1 tys. zł do miliona złotych.

Uwagę zwracają dwie kwestie: po pierwsze, ustawową przesłanką wszczęcia kontroli i ewentualnie wymierzenia kary administracyjnej jest postawienie zarzutów, czyli przyjęcie założenia o nieomylności prokuratury w zakresie ustalania prawdy materialnej. Można sobie wyobrazić taką sytuację, w której zarzut zostanie postawiony, kontrola przeprowadzona, wniosek o ukaranie złożony i kara nałożona. Następnie po trzech latach procesu sąd wydaje wyrok uniewinniający lub umarza sprawę z powodu braku znamion czynu zabronionego. A kara już nałożona i zapłacona. Po drugie, skoro do postawienia zarzutów doszło, to z definicji kontrola musi stwierdzić nieskuteczność wewnętrznych procedur antykorupcyjnych (gdyby były skuteczne, to zarzutów by nie było), a zatem spełniony jest ustawowy warunek nałożenia kary. Nic bardziej nie odsłania nieskomplikowanej i wręcz pałkarskiej mentalności twórców projektu.

Obok niewielkiej liczby „prawdziwych sygnalistów” do prokuratorów ruszy ława pracowników, którzy ze względów czysto partykularnych zechcą uzyskać pożądaną gwarancje bezpieczeństwa

Natomiast regulacje dotyczące lobbingu zawarte w ustawie należy uznać za humorystyczne, ale niepozbawione zatrutego żądła, o czym dalej. Zwraca uwagę zawarta w artykule „słowniczkowym” definicja lobbingu – „każde działanie podmiotów niebędących organami władzy publicznej lub upoważnionymi przez te organy przedstawicielami, prowadzone metodami prawnie dozwolonymi nieuregulowanymi w ramach ustawowych procedur postępowania przed organami władzy publicznej, zmierzające do wywarcia wpływu na podjęcie przez organ władzy publicznej rozstrzygnięć w określonym kierunku”. Czyli chodzi o ogromny obszar demokratycznej debaty publicznej.

Oprócz lobbingu ogółem, projekt wyróżnia także lobbing zawodowy polegający na prowadzeniu lobbystycznej działalności gospodarczej. Do regulacji „lobbingu zawodowego” też można mieć wiele uwag, ale istotniejsze jest to, co projektodawca szykuje „lobbystom ogólnym”. Jeżeli są to stowarzyszenia lub fundacje lub organizacje pożytku publicznego, to zanim zabiorą głos w sprawie dowolnych aktów normatywnych władzy publicznej, zobowiązane są do podania podmiotów finansujących ich działalność statutową. Od obowiązku tego zwolnione są organizacje, które władza sama sobie wybrała do konsultacji. Uwagi osób fizycznych także nie będą brane pod uwagę przez władze publiczne, o ile do zgłoszenia zainteresowania aktem normatywnym nie dołączą źródeł dochodów za ostatnie dwa lata. Podanie nieprawdziwych informacji ma być zagrożone sankcja karną.

W tych regulacjach widać wyraźny zamysł podziału uczestników debaty publicznej na „niepodejrzanych” – tych, których rząd sam sobie wybrał do konsultacji (ich te obowiązki nie dotyczą) i z natury rzeczy „podejrzanych” – całą resztę, która powinna się tłumaczyć z tego, komu służy i kto za nią stoi.

W materiałach do panowania Mikołaja I baron Modest Andriejewicz Korf przytacza apokryficzną anegdotę dotycząca okoliczności powołania III Oddziału Kancelarii Osobistej Jego Cesarskiej Mości (tajnej policji później znanej pod nazwą Ochrany). Zlecając to zadanie hrabiemu Benckendorffowi, car Mikołaj miał mu wręczyć jedwabną chusteczkę ze słowami: „Niech pan nią otrze łzy mojego ludu”. Ochrana powstała – jak notuje Korf – jako „moralny kręgosłup życia narodu”. Nie wiadomo, czy przed sporządzeniem projektu ustawy o jawności życia publicznego, ktokolwiek wręczył panu Mariuszowi Kamińskiego, byłemu szefowi CBA, a obecnemu ministrowi od służb specjalnych, jedwabną chusteczkę. Być może sam ją wyciągnął z kieszeni. Ważne jest jednak to, że zanim zabrał się do ocierania łez polskiego ludu, to przedtem porządnie się w nią wysmarkał.