Pułapka OFE: ciąg dalszy

Premier Mateusz Morawiecki przedstawił nowy plan ostatecznej likwidacji II filara systemu emerytalnego. Zgodnie z tym pomysłem, ostateczny kształt polskiego systemu emerytalnego ma opierać się na dwóch filarach: publicznym, całkowicie finansowanym przez system finansów publicznych, czyli obecnie przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – i prywatnym, tworzonym z oszczędności obywateli, częściowo mających charakter przymusowy (Pracownicze Plany Kapitałowe).

Aby ocenić tę operację, trzeba wziąć pod uwagę jej cele, konsekwencje i wartości. System zabezpieczenia emerytalnego znajduje zakorzenienie zarówno w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w akceptowanym społecznie systemie wartości. Przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji jest w tym zakresie jednoznaczny. Państwo nie może ani nie chce wycofać się z finansowania zabezpieczenia emerytalnego. Problemem jest jednak to, że w Polsce przez zabezpieczenie emerytalne potocznie rozumiane jest zapewnienie niepogorszonej sytuacji dochodowej po osiągnięciu wieku emerytalnego. Emerytura nie jest rozumiana w taki sposób wyłącznie w rodzinach rolniczych, gdzie jej średnia wysokość jest zbliżona do poziomu minimum socjalnego. Ta emerytura jest jednak finansowana bezpośrednio z budżetu państwa. Składki na KRUS nie są źródłem finansowania świadczeń emerytalnych rolników. Skutków przejścia od systemu zdefiniowanego świadczenia do systemu zdefiniowanej składki, który powoduje gwałtowne obniżenie stopy zastąpienia (czyli stosunku pierwszej emerytury do ostatniego wynagrodzenia) społeczeństwo nie jest jeszcze w pełni świadome. Oczekiwania emerytalne pokolenia 45+ są na tyle wysokie, że ich konfrontacja z rzeczywistą stopą zastąpienia, wynikającą z obowiązujących regulacji, będzie w przyszłości stanowić źródło napięć społecznych oraz nacisku na system finansów publicznych. Przeniesienie środków z II filara (OFE) na IKE (Indywidualne Konta Emerytalne) i przekształcenie OFE w otwarte fundusze emerytalne jest dość nieśmiałym pomysłem na zwiększenie prywatnego źródła finansowania emerytur. Co więcej, sposób jego przeprowadzenia wskazuje, że nie cele długofalowe państwa, ale bezpośrednie potrzeby związane z finansowaniem pomysłów rozdawniczych partii rządzącej, są faktyczną i decydującą racjonalizacją decyzji podejmowanych przez rząd Mateusza Morawieckiego.

Wartości, które stoją za zmianą

Uzasadnienie aksjologiczno-prawne zmian nie powinno być w żaden sposób łączone z propagandowym uzasadnieniem przeprowadzanej operacji, zawartym w prezentacji KPRM. Prezentacja ta wskazuje na „różnicę” pomiędzy złymi i godnymi potępienia (slajd 3, zawierający wielki emotikon „”, opisujący zmiany przeprowadzone przez rząd PO-PSL) przesłankami i sposobem przeprowadzenia przeniesienia części obligacyjnej aktywów OFE (obligacji Skarbu Państwa) do ZUS w roku 2013, a świetlaną przyszłością, jaka czeka Polaków po zrealizowaniu operacji zaplanowanej przez rząd PiS (wielki emotikon „”). Jest to znak czasu: o poważnych sprawach rozmawia się przy pomocy emotikonów, okraszając je równoważnikami zdań o żadnej wartości deskrypcyjnej, natomiast o silnym ładunku emocjonalnym.

Oczekiwania emerytalne pokolenia 45+ są na tyle wysokie, że ich konfrontacja z rzeczywistą stopą zastąpienia, wynikającą z obowiązujących regulacji, będzie w przyszłości stanowić źródło napięć społecznych

Niezależnie od propagandowej zawartości i wartości tych materiałów, decyzja jest dokonywana w granicach kompetencji rządu i parlamentu. Przywołane w prezentacji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2015 r. stanowi, że środki zgromadzone w OFE są elementem finansów publicznych. Nie są to „prywatne” środki ich uczestników. Wynika to wprost z przyjętego sposobu ich gromadzenia (świadczenie publicznoprawne obciążające pracownika i pracodawcę) oraz sposób, w jaki miały być wypłacane emerytom – przez ZUS. Warto przy tej okazji zauważyć, że w tym miejscu można wyraźnie dostrzec słabość polskich instytucji finansowych, w szczególności firm ubezpieczeniowych, które nie były w stanie w swoim czasie zaproponować mechanizmu naliczania i dystrybucji świadczenia emerytalnego finansowanego ze środków zgromadzonych w OFE przez prywatne podmioty. W rzeczywistości „uzusowienie” OFE dokonało się nie w 2013 roku, gdy rząd PO-PSL przeniósł część obligacyjną do ZUS, de facto umarzając (lub jak niektórzy mogą zasadnie twierdzić – ukrywając) dużą część długu publicznego, ale wcześniej, gdy Sejm zdecydował, że środki z OFE „wracają” do ZUS z chwilą przejścia uczestnika na emeryturę, i to ZUS nalicza świadczenie i je wypłaca. Propozycja Jacka Rostowskiego była już tylko konsekwencją przyjętego niemal niezauważenie „uzusowienia” systemu OFE. Wtedy jednak zabrakło zainteresowanych podnoszeniem larum: nikt jeszcze nie zarabiał na tym biznesie, a firmy ubezpieczeniowe nie potrafiły sformułować projektu alternatywnego.

Wracając do głównego wątku: rząd może podjąć decyzję o przeniesieniu środków zgromadzonych w OFE na konta IKE lub do ZUS. W tym przypadku pozostawia uczestnikom OFE decyzję o tym, czy środki te mają być przeniesione do ZUS czy do IKE. Wprowadzenie w przypadku wyboru IKE jednorazowej (naliczanej raz, choć płatnej przez dwa lata) opłaty przekształceniowej – związanej z tym, że środki zgromadzone na kontach IKE są po osiągnięciu wieku emerytalnego przez uposażonego dostępne bez podatku, a ich reinwestowanie jest wolne od podatku Belki – również ma swoje uzasadnienie. Emerytury wypłacane z II filara przez ZUS miały być objęte podatkiem dochodowym. Jego wysokość jest na tyle duża, że cofa wynik inwestycyjny osiągnięty przez Powszechne Towarzystwo Emerytalne, zarządzające OFE oraz wielkość zgromadzonych oszczędności o dobrych kilka lat. Nie można zatem uznać, z punktu widzenia uczestnika OFE czy posiadacza IKE, że jest to decyzja „obojętna”. Opodatkowanie wypłat z ZUS, w sytuacji, w której wypłaty te będą dokonywane dopiero za kilka lat, w dużo mniejszym stopniu wpływa na obniżenie kapitału dostępnego dla uczestnika niż jednorazowe naliczenie opłaty w wysokości 15% (nawet jeżeli faktyczna wypłata jest rozłożona na dwa lata).

Jest to zatem działanie, które sugeruje przeniesienie do ZUS środków zgromadzonych w OFE z woli samych uczestników Funduszy. Woli wzbudzonej nie zachętą, ale dyskryminacją tych osób, które pozostawią swoje środki na IKE.

Co z finansami publicznymi?

Deklarowane cele długoterminowe zmiany nie wydają się osiągalne. W żaden sposób proponowana formuła przeprowadzenia przekształcenia OFE w IKE nie spowoduje „wzrostu bezpieczeństwa finansów Polaków”. Raczej ze względu na krótkoterminowy i jednorazowy skutek pozytywny dla finansów publicznych (istotne zwiększenie stanu posiadania instrumentów finansowych przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych) oraz wpływ z opłaty przekształceniowej (będącej faktycznym surogatem PIT), może ona powodować zmniejszenie dyscypliny wydatków. Z zasłyszanych deklaracji można domniemywać, że kwoty wynikające z opłaty przekształceniowej będą – pomimo ich jednorazowości – traktowane jak dochody budżetu, a nie jak przychody. Idea, że opłata ta, z istoty swojej jednorazowa, jest dochodem budżetowym (zmniejsza deficyt sektora finansów publicznych), a nie jest przychodem (źródłem finansowania deficytu, wpływem, który kiedyś musi zostać spłacony), uważam za pomysł z piekła rodem. Powoduje ona bowiem zafałszowanie wiedzy o wielkości deficytu. Podobnie ma to miejsce z przeniesieniem środków do ZUS. Nie zmniejszają one bowiem zobowiązań ZUS na przyszłość – wprost przeciwnie, podobnie jak pomysł rezygnacji z ograniczenia maksymalnej składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych do składki należnej od 30-krotności średniej krajowej, w perspektywie zwiększają zobowiązania systemu ubezpieczeń społecznych.

Wydaje się, że jak samo przeniesienie środków z OFE na IKE nie będzie miało istotnego efektu dla systemu finansów publicznych, tak dalsze przeniesienie tych środków do ZUS może powodować w przyszłości zwiększenie obciążeń dla systemu ubezpieczeń społecznych. Zwiększenie tak istotne, że bieżący, korzystny efekt fiskalny, uzyskany przez rząd, będzie jego kolejnym pyrrusowym zwycięstwem tego rządu. Szkoda tylko, że rachunek za pyrrusowe zwycięstwa ponoszą ci, którzy je dzisiaj oklaskują.

Pomysły na OFE a rynek kapitałowy

Polska giełda i rynek kapitałowy stały się dzisiaj mało atrakcyjnym miejscem poszukiwania kapitału dla polskich przedsiębiorców. Wyceny polskich spółek są dzisiaj atrakcyjne – dla inwestorów. Tyle, że tych inwestorów brak. Od dłuższego czasu nad giełdą ciąży widmo „nacjonalizacji” OFE. Propozycja rządu rozwiewa tylko częściowo ten niepokój. Nie nastąpi zdarzenie, które powodować będzie nacjonalizację spółek, akcje pozostaną w prywatnie zarządzanych otwartych funduszach inwestycyjnych. Te zaś, jak można oczekiwać, będą zarządzać swoimi aktywami w sposób rozsądny. Jednak istotną groźbą jest możliwość skorzystania przez większą liczbę uczestników OFE z dwóch skrajnie różnych opcji – pierwszej, polegającej na przeniesieniu środków do ZUS i drugiej – polegającej na możliwości dokonania wypłaty z IKE, za dodatkową opłatą. Oba te zachowania są racjonalne: pierwsze – ze względu na brak „haraczu” wynikającego z opłaty przekształceniowej; drugie – ze względu na możliwość natychmiastowego sięgnięcia po dodatkowy zastrzyk gotówki. Najmniej „sexy” pozostaje zachowanie najbardziej korzystne dla polskiej gospodarki – zachowanie pieniędzy na IKE i albo pozostawienie ich w przekształconym OFE, albo samodzielne nimi zarządzanie.

Indeksy średnich i małych spółek straciły. Może to oznaczać, że inwestorzy spodziewają się, że reforma systemu emerytalnego uderzy w notowania właśnie tych spółek, które dla wzrostu polskiej gospodarki są kluczowe

Pierwsza reakcja rynku była raczej negatywna. Natomiast w chwili obecnej zaczynają działać pewne zjawiska, które wskazują na zniuansowanie reakcji. WIG20 i WIG30, reprezentujące najbardziej płynne spółki, nie straciły, a nawet zyskały w stosunku do poprzedniego tygodnia. Tymczasem indeksy średnich i małych spółek straciły. Może to oznaczać, że inwestorzy spodziewają się, że reforma systemu emerytalnego uderzy w notowania właśnie tych spółek, które dla wzrostu polskiej gospodarki są kluczowe; a są to spółki małe i średnie, które najbardziej efektywnie wykorzystują kapitał uzyskany z giełdy. To nie jest dobrym prognostykiem na przyszłość.

Istotne jest to, jakie będą zachowania Polaków, oraz to, kto i dla jak sformułowanych celów inwestycyjnych będzie zarządzać portfelem akcji, jaki znajdzie się w ZUS. Tego jednak dziś jeszcze nie możemy ocenić, podobnie jak skutków całej reformy. Jej wprowadzenie jest związane z dużym ryzykiem dla polskiego rynku kapitałowego, nie spowoduje zwiększenia bezpieczeństwa emerytalnego Polaków. Niewątpliwie jest to jednak jakiś pozytywny pomysł na przecięcie węzła gordyjskiego, w jaki wprowadziły Polskę działania nie tylko polskiego rządu, ale także niedojrzałego polskiego sektora finansowego, przede wszystkim ubezpieczeniowego, które uczyniły reformę emerytalną z roku 1999 wewnętrznie sprzeczną i nie dającą się utrzymać w dłuższej perspektywie.

Autor jest radcą prawnym, partnerem kancelarii Taylor Wessing w Warszawie. Wyrażone powyżej poglądy są prywatnymi poglądami autora, i nie muszą być koniecznie zgodne z opiniami Taylor Wessing.