„Miasta miast” nie takie straszne

Nie można oddać gminom całkowitej swobody stanowienia o swoich granicach, jak chciałby tego Tomasz Pułról. Gminy wiejskie często pasożytują na miejskich

Nie można oddać gminom całkowitej swobody stanowienia o swoich granicach, jak chciałby tego Tomasz Pułról. Gminy wiejskie często pasożytują na miejskich

Kontrowersje, jakie wzbudziły ostatnio pomysł nadania metropolii warszawskiej formy prawnej i organizacyjnej oraz zakończony już proces powiększenia granic Opola, prowokują do podjęcia tematu wzajemnych relacji między wielkimi miastami a otaczającymi je gminami o charakterze wiejskim, czyli krótko mówiąc: między miastem a wsią. Temat ten podjął w nr 2(80)/2017 Tomasz Pułról, w artykule „Nic o nas bez nas”, sugerując m.in. przyznanie większej samodzielności mieszkańców w decydowaniu o przynależności administracyjnej i ułatwienie secesji mieszkańcom miast oraz gmin.

Wyjątkowość miasta

Spór między miastem a wsią ma do pewnego stopnia charakter fundamentalny, który dostrzegano już w średniowieczu. Najsłynniejsza, głęboka i mądra alegoria dobrych i złych rządów, przedstawiona na czternastowiecznych freskach w ratuszu w Sienie, wyraźnie oddziela miasto i wieś, traktując je jako całkowicie odmienne światy.

Pierwotnie miasto było przedsięwzięciem o charakterze bardziej prywatnym niż publicznym. Tworzące się w średniowieczu wspólnoty miejskie wymagały wprawdzie pozwolenia władającego ziemią suwerena (króla, księcia, biskupa), jednak sam proces budowy miasta był projektem całkowicie „wolnorynkowym”. Mieszkańcy musieli zarobić nie tylko na utrzymanie swoje i swoich bliskich, ale również zabudować domy, budynki publiczne i wreszcie zadbać o własne bezpieczeństwo, budując mury obronne. Miały im w tym pomóc jedynie skromne przywileje, ograniczające się z reguły do zapewnienia monopolu w pewnych dziedzinach i zredukowania konkurencji ze strony obszarów wiejskich – ale tylko na niewielkim obszarze, najczęściej w bezpośrednim sąsiedztwie miasta. Nowopowstające municypia były wyjątkowe pod względem prawnym – ich mieszkańcy otrzymywali prawo samorządu, stając się w ten sposób uczestnikami nowego, wolnego od feudalnych zależności, świata. Natomiast wspomniane przywileje (np. prawo składu, monopol na wyszynk) miały zabezpieczyć byt osadników w najważniejszym i najtrudniejszym okresie rozwoju miasta.

Pomysł powiększenia Opola nie jest nowy, nie jest też koncepcją, którą można określić jako „pisowską” – linia podziału w tej sprawie przebiega w poprzek podziału politycznego

Teraz, kiedy właściwie zatarły się prawne różnice między miastem i wsią, problem zakresu samorządności oraz stosunku między miastem a wsią nabiera nowego znaczenia i – jak wskazują kontrowersje wokół rozszerzenia granic Warszawy czy Opola – coraz większej wagi politycznej. Temat nieuczciwej konkurencji między miastami i gminami nie jest w Polsce nowy. Wystarczy wspomnieć powszechne w czasach I Rzeczpospolitej zjawisko tzw. jurydyk, czyli prywatnych, szlacheckich quasi-miast, tworzonych w pobliżu dużych ośrodków, zwłaszcza Warszawy i Krakowa. Choć korzystały z obecności swoich dużych sąsiadów, to były całkowicie wyłączone z miejskiej (samorządowej) jurysdykcji prawnej i sądowniczej, stanowiąc rodzaj nieuczciwej konkurencji dla prawdziwych miast. Takimi współczesnymi neojurydykami stają się dziś gminy wiejskie, sąsiadujące z wielkimi metropoliami.

Moja chata z kraja?

Mieszkańcy wspomnianych gmin wiejskich wokół Opola zbuntowali się przeciwko pomysłowi rozszerzenia granic miasta. Pomysł powiększenia Opola nie jest nowy, nie jest też koncepcją, którą można określić jako „pisowską” – linia podziału w tej sprawie przebiega w poprzek podziału politycznego. Mimo to, albo właśnie dlatego, sprawa rozszerzenia granic Opola rozpaliła głowy i stała się wygodnym pretekstem dla histerycznej części opozycji do ataków na rząd Beaty Szydło, który w tym przypadku uosabia bezpośrednio pochodzący z Opola poseł i wiceminister sprawiedliwości Patryk Jaki.

Teoretycznie mieszkańcy Dobrzenia Wielkiego sprzeciwili się odgórnej decyzji o rozszerzeniu granic miasta i przyłączeniu ich miejscowości do Opola. Jednak wielu z nich nie ukrywało faktu, że przyczyną protestu jest obawa o utratę wysokich dochodów, jakie czerpali do tej pory m.in. z funkcjonującej na ich terenie elektrowni Opole. Jednak pamiętać należy, że nie zbudowali jej sami, lecz w pewnym sensie całe społeczeństwo. Nie jest z pewnością zasługą gmin, że na ich terenach powstawały wielkie państwowe inwestycje, służące celom publicznym, takie jak np. elektrownie. Również to nie sobie mieszkańcy zawdzięczają, że w granicach ich miejscowości realizowano w czasach PRL (i wcześniej) wielkie zakłady przemysłowe, takie jak huty, kopalnie, cementownie czy zakłady chemiczne. Gminy korzystają więc z „posiadania” wielkich przedsiębiorstw niejako przypadkowo, czerpiąc z nich ogromne, niewspółmierne do swoich potrzeb, dochody. Jaskrawym przykładem tego zjawiska są trzy tzw. najbogatsze gminy w Polsce: Kleszczów, Rząśnia i Polkowice, gdzie znajdują się odpowiednio dwie kopalnie węgla brunatnego (wraz z elektrownią) oraz kopalnia rud miedzi

Przyszłość Warszawy jako stolicy naszego kraju jest sprawą wspólną i wszyscy, niezależnie od miejsca zamieszkania, mamy nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wypowiadać się na ten temat

Natomiast problem tzw. warszawskiej ustawy metropolitalnej doczekał się już wielu, całkowicie skrajnych (choć najczęściej krytycznych), komentarzy. Bez wątpienia projekt został przedstawiony opinii publicznej przez autorów w fatalny sposób, co przełożyło się na jej histeryczną reakcję. W rezultacie od razu pojawiły się głosy, że o kształcie ustawy powinni decydować wyłącznie warszawiacy oraz mieszkańcy gmin, które znalazłyby się w granicach nowego miasta stołecznego. Takie twierdzenie – podobnie jak pretensje podopolskich gmin – jest nieuprawnione. Warszawa jako stolica korzysta z owoców rozwoju całego kraju. W końcu to właśnie tam lokalizowane są prawie wszystkie siedziby instytucji centralnych, w tym urzędów i instytutów badawczych, jak również zdecydowana większość dużych instytucji finansowych i przedsiębiorstw (publicznych i prywatnych). Dlatego przyszłość Warszawy jako stolicy naszego kraju jest sprawą wspólną i wszyscy, niezależnie od miejsca zamieszkania, mamy nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wypowiadać się na ten temat. Dotyczy to generalnie prawa udziału czynników rządowych w określaniu przyszłości miast w Polsce (zainteresowanych odsyłam do własnego komentarza, przygotowanego na początku lutego dla Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego).

Gminy „pasożytnicze”

Skąd ten konflikt? Jedną z wad ustawy o samorządzie terytorialnym, która określa ustrój samorządów, jest to, że w podobny sposób traktuje gminy liczące kilka i kilkaset tysięcy mieszkańców. Gminy mają w praktyce niemal absolutną władzę w zakresie prowadzenia polityki zagospodarowania przestrzennego. Mimo ustawowego obowiązku, koordynacja planowania przestrzennego na poziomie regionalnym praktycznie nie istnieje. W ten sposób gminy wiejskie mogą się stawać nieuczciwą konkurencją dla dużych ośrodków miejskich, oferując (bez żadnej odpowiedzialności) np. obszerne, dużo tańsze tereny mieszkaniowe. Nieuczciwość konkurencji polega nie tyle na podaży tańszych działek budowlanych – pamiętać należy, że to mieszkańcy gmin podmiejskich generują zdecydowaną większość ruchu na drogach dojazdowych do miast w godzinach szczytu. Przykłady amerykańskie ukazują, że 70–80% kongestii (zwiększonego natężenia ruchu kołowego) generują właśnie mieszkańcy suburbiów. Oczywiście gminy wiejskie nie partycypują w żadnym stopniu w kosztach utrzymania infrastruktury komunikacyjnej – większość dróg dojazdowych do miast to drogi krajowe lub wojewódzkie. To miasta, szczególnie te największe, ponoszą koszty utrzymania infrastruktury wyższego rzędu oraz usług o charakterze regionalnym, takich jak teatry, szkoły średnie i wyższe, etc.

Organizowanie jednostek pomocniczych, liczących kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców, to kpina z idei partycypacji społecznej

Również sposób pozyskiwania dochodów przez gminy trudno uznać za perfekcyjny. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje różne formy opłat i podatków, jednak w praktyce zdecydowana większość dochodów gmin to udział w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz podatki od nieruchomości. Oznacza to, że gminom – zwłaszcza mniejszym – zależy na powiększaniu terenów budowlanych (bo wzrasta stawka podatku) oraz zwiększaniu liczby mieszkańców (bo wzrasta liczba podatników).

W tym świetle sposób zarządzania/funkcjonowania wieloma podmiejskimi gminami świadczy raczej o ich „pasożytniczym” charakterze niż przywiązaniu do idei samorządności lokalnej.

Degeneracja „samorządności”

Z ideą samorządności lokalnej jest zaś coraz gorzej. Samorządność staje się fikcją w przypadku liczących kilkaset tysięcy mieszkańców miast (gmin), ponieważ demokracja uczestnicząca jest niemożliwa do osiągnięcia w takiej skali. Przykładem wypaczenia republikanizmu jest również np. większość centralnie sterowanych tzw. budżetów obywatelskich. Stały się one polem działania różnych lokalnych grup interesu, stając się kpiną z idei demokracji uczestniczącej, co było nieuniknione, jeśli udział społeczeństwa ograniczono do kliknięcia myszką na ekranie komputera.

Organizowanie jednostek pomocniczych liczących kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców to również kpina z idei partycypacji społecznej. Jak bowiem można wyobrazić sobie zgromadzenie takiej ilości ludzi? Jakie mogą między nimi istnieć więzy i wspólne, lokalne interesy? Przecież nie jest możliwe, aby wybierający radę takiego osiedla wyborcy byli w stanie znać kandydatów choćby z widzenia!

Zaproponowane przez Tomasza Pułróla prawo secesji dla poszczególnych wsi czy dzielnic miałoby więc swoje dobre strony. Byłoby swego rodzaju mieczem Damoklesa, wiszącym nad głowami zapatrzonych w badania public relations działaczy samorządowych w wielkich miastach. Istnieje jednak obawa, że polskie skłonności do sobiepaństwa i warcholstwa (mające rzecz jasna swoje zalety) mogłyby z możliwości secesji zbyt łatwo uczynić narzędzie realizacji partykularnych, ambicjonalnych interesów…

Metropolia – „miasto miast”

Tymczasem tworzenie metropolii wcale nie oznacza likwidacji samorządności czy tworzenia miast-molochów. Wprowadzenie możliwości zarządzania rozwojem urbanistycznym, w skali przekraczającej pojedynczą gminę, co umożliwiają w pewnym stopniu zarówno obowiązująca ustawa metropolitalna, jak również projekty ustaw o metropolii poznańskiej i warszawskiej, może być niepowtarzalną szansą na poprawienie sytuacji. Metropolie (związki metropolitarne) są również szansą na policentryczny, zrównoważony rozwój, oparty na sieci wielu lokalnych społeczności, jakim są istniejące podmiejskie gminy i miejskie dzielnice. Natomiast w przypadku Warszawy utworzenie metropolii to również szansa na sprawiedliwszy podział owoców szybkiego i bez wątpienia nieporównywalnego w Polsce rozwoju przestrzennego oraz gospodarczego, jakiego doświadcza Warszawa, będąc stolicą Rzeczpospolitej.

Celem powinno być miasto, złożone z niewielkich, autonomicznych, lokalnych społeczności – „miasto miast”

Warto podkreślić, że powstawanie związków metropolitalnych stwarza również przestrzeń do wspólnego zarządzania rozwojem przestrzennym, w tym kluczowymi inwestycjami i transportem publicznym. Może to umożliwić m.in. ograniczenie wielu urbanistycznych patologii, takich jak np. nadmierne zagęszczanie zabudowy czy obniżenie cen gruntów inwestycyjnych i łatwiejszy dostęp do mieszkań.

Celem powinno być miasto złożone z niewielkich, autonomicznych lokalnych społeczności – „miasto miast”. Priorytetami działania związków metropolitalnych powinny być przede wszystkim trzy obszary: komunikacja publiczna, planowanie przestrzenne i ochrona środowiska, a nie „rozwój społeczny i gospodarczy” czy promocja miasta. Wszelkie działania na rzecz reformy samorządów muszą mieć również na względzie odchudzenie monstrualnej biurokracji samorządowej, funkcjonującej na wszystkich szczeblach administracji.

Kierunki zmian

„Miasto miast” czy „miasto wewnątrz miasta” nie jest utopią, a opiera się na hierarchii budowanej na fundamencie, jakim jest zasada pomocniczości. Istnienie wewnątrz dużej metropolii autonomicznych do pewnego stopnia jednostek (np. inkorporowanych gmin) nie kłóci się bynajmniej z ideą miejskości. Nie musi również przeszkadzać w skutecznym zarządzaniu miastem. Na co dzień i tak jesteśmy przecież najpierw mieszkańcami naszej „dzielnicy”, czyli najbliższego sąsiedztwa, a dopiero w drugiej kolejności obywatelami miasta w pełnym tego słowa znaczeniu. Co ciekawe, nie musi to być nawet miasto in corpore. Doskonale znane są przypadki silnej tożsamości lokalnej, budowanej, jeśli nie w opozycji, to co najmniej równolegle do tożsamości wielkomiejskiej. Wystarczy wspomnieć warszawską Pragę i Powiśle czy łódzkie Bałuty. Nie przeszkadza to rzecz jasna nawet mieszkańcom podmiejskich wsi utożsamiać się niekiedy z „wielkim miastem”. Nasza stolica jest tu doskonałym przykładem – w Londynie nawet mieszkańcy Wołomina i Marek twierdzą, że są z Warszawy… Tam, gdzie lokalna tożsamość ma korzenie w pierwotnej samodzielności prawnej (np. na krakowskim Kazimierzu), autonomia byłaby jeszcze łatwiejsza do przywrócenia.

Poprawa sytuacji, która pozwoli być może unikać podobnych konfliktów jak w Opolu, wymaga podjęcia działań w szerokim aspekcie. Prawo secesji, o którym pisze Tomasz Pułról, byłoby bez wątpienia ważnym elementem kształtowania ustroju samorządowego, jednak – jak wspomniano – wydaje się, że celem powinno być raczej łączenie niż dzielenie. Należy zatem wzmocnić najniższy szczebel samorządowy w wielkich i dużych miastach oraz wprowadzić obligatoryjność tworzenia jednostek pomocniczych w ich granicach. Powinny one uzyskać również znacznie większy zakres odpowiedzialności, a co za tym idzie – odpowiednie środki finansowe. Kompetencje rad osiedli nie mogą zależeć od kaprysu rad gmin – powinny zostać rozszerzone i potwierdzone ustawowo.

Nie będzie uzdrowienia naszych miast i wsi bez głębokiej reformy systemu planowania przestrzennego i gospodarki nieruchomościami oraz bez wprowadzenia obowiązku bezpośredniej partycypacji inwestorów w kosztach budowy i utrzymania infrastruktury

Należy dopuścić do oddolnego tworzenia większych związków w obrębie dużych miast (dzielnice?) na zasadzie dobrowolności. Władza w takich dzielnicach powinna być sprawowana przez delegatów jednostek pomocniczych na zasadzie bezpłatnej, woluntarystycznej służby publicznej.

Powyższe zmiany prowadzą do umożliwienia uzyskania autonomii pewnym obszarom (np. inkorporowanym gminom) wewnątrz miast, co byłoby zapewne czynnikiem łagodzącym sytuacje, jakie zaistniały w przypadku rozszerzenia granic Opola, pozwalając na zachowanie pewnej samodzielności.

Wskazane jest łączenie jednostek administracyjnych z przestrzennymi. Jednostki pomocnicze powinny łączyć prawną ideę podstawowej jednostki samorządowej z przestrzenną koncepcją sąsiedztwa (neighborhood) opisanego m.in. w Karcie Nowej Urbanistyki („miejskości”). Jednostka pomocnicza powinna obejmować zatem mniej więcej obszar dziesięciominutowej strefy zasięgu pieszego i nie przekraczać 23 tys. mieszkańców. Tylko bowiem taka skala jest gwarantem rzeczywistej samorządności i partycypacji, w której o swoich sprawach decydują ludzie związani ze sobą. Wzmocnione jednostki pomocnicze oraz dzielnice powinny uzyskać prawo zarządzania i kierowania przede wszystkim sprawami z zakresu bezpieczeństwa i kształtowania przestrzeni społecznych (publicznych). Łączy się to z działaniem na rzecz wprowadzenia metodyki zarządzania rozwojem przestrzennym, opartej o profil przestrzenny (transect), zakładający płynne przechodzenie od obszarów wielkomiejskich do terenów otwartych.

Pamiętajmy o planowaniu przestrzennym

Zmiany granic miast zawsze odbywają się kosztem sąsiednich gmin. Dlatego też decyzje w tych sprawach, jak również tworzenie związków metropolitalnych, powinny odbywać się przy udziale wszystkich mieszkańców miast i podmiejskich gmin. W przypadku braku zgody do administracji państwowej powinien należeć głos rozstrzygający. W ten sposób w każdym przypadku mielibyśmy trzy podmioty: miasto, gminę i rząd. Powiększenie granic miasta, łączące się z inkorporacją gminy, wymagałoby zgody przynajmniej dwóch z nich. Pamiętając, że konflikty te wynikają często z nieuczciwej konkurencji wsi z miastami warto zakazać zabudowy wielorodzinnej na terenie gmin wiejskich. Wymaga to zapewne ponownego zróżnicowania prawnego gmin miejskich i wiejskich. Być może dla równowagi na terenie miast powinno zakazać się generalnie ekstensywnej zabudowy wielorodzinnej (budynki jednorodzinne na bardzo dużych działkach). To już na wstępie likwidowałoby źródło licznych niesnasek.

Problem kształtowania granic gmin jest bardzo złożony. Nie będzie uzdrowienia naszych miast i wsi bez głębokiej, całościowej reformy systemu planowania przestrzennego i gospodarki nieruchomościami oraz wprowadzenia obowiązku bezpośredniej partycypacji inwestorów w kosztach budowy i utrzymania infrastruktury. O tym też warto pamiętać.

Współpracownik „Nowej Konfederacji”, ekspert ds. gospodarki przestrzennej. Doktor inżynier, architekt i historyk urbanistyki specjalizujący się w historii prawa budowlanego i przepisów urbanistycznych oraz rewitalizacji i konserwacji zabytków. Absolwent Wydziału Budownictwa, Architektury i Inżynierii Środowiska Politechniki Łódzkiej (1997) oraz Podyplomowego Studium Konserwacji Zabytków Architektury Politechniki Warszawskiej (2000). Członek Izby Architektów RP, Izby Inżynierów Budownictwa RP, Polskiego Komitetu Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS UNESCO oraz Congress for the New Urbanism. W latach 2003–2005 Architekt Miasta Zgierza, w 2003 r. doprowadził do powstania pierwszego w Polsce parku kulturowego „Miasto Tkaczy”. W latach 2005–2007 Miejski Konserwator Zabytków w Łodzi. Od 1997 r. pracownik naukowy Instytutu Architektury i Urbanistyki Politechniki Łódzkiej, a od 2010 r. również wykładowca Kolegium Gospodarki Przestrzennej PŁ. Stypendysta Fundacji Fulbrighta w School of Architecture University of Miami (2013). Współpracuje z Centrum Analiz KJ. Autor wielu projektów konserwatorskich, architektonicznych i urbanistycznych. Żonaty, troje dzieci (córka i dwóch synów).

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz