Newsletter

Wzrost albo welfare state

Duże i kosztowne państwo socjalne nie może współistnieć z niskim zadłużeniem sektora publicznego oraz wysoką stopą wzrostu gospodarczego

TEN ARTYKUŁ POWSTAŁ DZIĘKI HOJNOŚCI DARCZYŃCÓW NK. ZOSTAŃ JEDNYM Z NICH!

Duże i kosztowne państwo socjalne nie może współistnieć z niskim zadłużeniem sektora publicznego oraz wysoką stopą wzrostu gospodarczego

Polskie państwo opiekuńcze na tle swoich europejskich odpowiedników nie jest olbrzymem. Stanowi raczej twór średniej wielkości, chociaż z coraz większymi aspiracjami do przejmowania zadań z rąk obywateli. Wydaje się, że nad Wisłą z całą energią odżyła koniunktura na państwo socjalne, czy to w wersji wzorowanej na lewicowym modelu socjaldemokracji, czy też, przede wszystkim, w rodzimym wydaniu socjal-konserwatywnym. Ambicje animatorów polskiego welfare state mogą jednak rozbić się o ścianę spowolnionego wzrostu lub wysokiego zadłużenia publicznego.

Wzrost i dobrobyt

Od prawie dwóch lat w debacie publicznej nad stanem polskiej gospodarki stale obecne są dwa wątki. Pierwszym z nich jest potrzeba skrócenia dystansu cywilizacyjnego między Polską a krajami zachodnimi, drugim konieczność zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego szerokim masom, dzięki czemu uzyskają one poczucie stabilności i będą mogły w nieskrępowany sposób realizować swoje podstawowe ambicje życiowe.

Kwestia rozwoju stanęła na wokandzie politycznej w postaci słynnego „planu Morawieckiego”. Zakłada on między innymi podniesienie w średnim okresie stopy inwestycji krajowych do wysokości 25% (w 2016 r. znajdowała się w trendzie spadkowym i wyniosła 18,5%, najmniej od 2004 r.), czyli intensywną formację krajowego kapitału. Tym sposobem miałoby dojść do wzrostu produktywności polskiej gospodarki, co w konsekwencji, w perspektywie kilkunastu lat, podniosłoby stopę życiową Polaków do wysokości zbliżonej do krajów Europy Zachodniej.

Jako że starzenie się w wymiarze ogólnospołecznym jest procesem powolnym i stopniowym, nie należy spodziewać się nagłego załamania się systemu opieki społecznej i jego niewypłacalności

Z drugiej strony rozbudowa państwa dobrobytu przyspiesza. Nie tylko doszło do odwrócenia reformy wieku emerytalnego, ale pojawił się flagowy program finansowego subsydiowania dzietności, który w tym roku pochłonie ponad 23 mld złotych. Analogiczne programy wsparcia lada dzień wejdą w życie w takich obszarach, jak choćby mieszkalnictwo („Mieszkanie plus”).

Trójdylemat

W dyskusji o państwie opiekuńczym natykamy się na sytuację podobną do słynnego „trójdylematu” gospodarki międzynarodowej, by posłużyć się terminem M. Obstfelda i A. M. Taylora. Obaj ekonomiści, a także ich o generację młodsi poprzednicy, przekonywali swego czasu, że niemożliwe jest jednoczesne posiadanie sztywnego kursu walutowego, swobody przepływu kapitału oraz niezależnej polityki monetarnej. Tylko dwie z tych trzech rzeczy mogą pojawić się w połączeniu. W przeciwnym wypadku dojdzie do nierównowagi i kryzysu walutowego, odpływu rezerw bądź zapaści na rynkach finansowych.

Jeśli rozważymy gospodarkę krajową i rozbudowane państwo opiekuńcze, to prędko dostrzeżemy, że i tutaj w grę wchodzą trzy scenariusze, które są łącznie niekompatybilne. Duże i kosztowne państwo socjalne nie może współistnieć z niskim zadłużeniem sektora publicznego oraz wysoką stopą wzrostu gospodarczego. Innymi słowy, stajemy wobec wyboru: albo kosztowne i powszechne mechanizmy osłony przed różnymi postaciami życiowego ryzyka oraz systemy finansowego wsparcia podstawowych potrzeb, albo daleko idące ograniczenie takich instytucji i szybszy wzrost. Jeżeli natomiast chcielibyśmy zachować i jedno, i drugie, musielibyśmy zapłacić cenę w postaci rosnącego długu publicznego.

Przykłady są o krok

Niektóre kraje zachodnie, takie jak Francja, rozdęły państwo dobrobytu do tego stopnia, że nie doświadczają już ani istotnego wzrostu, ani dobrej kondycji finansów publicznych. Poza krótkim okresem rekonwalescencji, który nastąpił po kryzysie finansowym, francuski dochód narodowy nie rósł przez ostatnie 9 lat szybciej niż 2% rocznie, zaś jego kumulatywny przyrost w minionych 15 latach osiągnął jedynie 15,2%. Tymczasem dług publiczny nad Sekwaną raptownie zbliża się do wielkości rocznego produktu (w 2016 r. 96% PKB), przy stale powiększającym się udziale państwa w gospodarce (obecnie 57%). W podobnym impasie tkwią Włochy, gdzie dochód narodowy w 2016 r. był taki sam, jak w 2000 r., zaś zadłużenie sektora publicznego drugi rok z rzędu przewyższyło 130%. To oczywiście tylko wybrane przykłady.

Na ogół pierwszą ofiarą ekspansywnej polityki społecznej pada wzrost: zachodnioeuropejskie demokracje są już na tyle bogate, że nie jest on przedmiotem społecznie odczuwalnej potrzeby. Na dowód tego można przywołać nie tylko statystyki, ale przede wszystkim tematy debat toczonych w sferze publicznej: należą do nich ekologia, równość szans czy kwestie imigracji, a tylko wyjątkowo – w okresie dotkliwszych kryzysów – wzrost gospodarczy. Demokratyczny kapitalizm, zgodnie ze starą przepowiednią J. Schumpetera, okazał się ofiarą własnego sukcesu, oddając pole innym porządkom społecznym.

System emerytalny skapituluje przed demografią – albo poprzez utrudnianie dostępu do emerytury, albo poprzez obniżenie jej wysokości

Być może obserwując naszych zachodnich sąsiadów będziemy mogli wkrótce ocenić, czy stara dobra polityka wzrostu i dyscypliny finansów publicznych rzeczywiście może zostać trwale odrzucona. Oto kandydat na niemieckiego kanclerza Martin Schulz w kampanii wyborczej zapowiada chęć pożegnania się z częścią dorobku Agendy 2010 – programu tyleż redukującego olbrzymie w momencie jego powstawania, czyli w połowie pierwszej dekady XXI wieku, niemieckie państwo opiekuńcze, co zostawiającego je przecież wciąż w postaci gargantuicznej. Schulzowi ono jednak nie wystarcza, więc deklaruje rewizję reformy, wprowadzonej przez innego przewodniczącego SPD, Gerharda Schroedera.

Byłby to przynajmniej częściowy powrót do uciążliwej sytuacji, z którą Niemcy walczyli przez długie lata. Przypomnijmy okoliczności wprowadzenia Agendy 2010: Republika Federalna pod koniec lat 90. doczekała się w publicystyce ekonomicznej miana „chorego człowieka Europy”, a to z powodu niskiej międzynarodowej konkurencyjności niemieckiego robotnika (kto by dziś pomyślał?). Zwłaszcza w trakcie stagnacji w latach 2001–2004 wydajność pracy z trudem dorównywała jej kosztom, a bodźce skłaniające do przyjmowania zatrudnienia po niższych stawkach były bardzo słabe. Arbeitslosengeld, czyli wypłacany latami zasiłek dla bezrobotnych, wielu po prostu wystarczał. Swoje robiły również wysokie emerytury oraz wiele zachęt do rezygnowania z pracy przed osiągnięciem odpowiedniego wieku (świadczenia przedemerytalne). Wzrost gospodarki naszych zachodnich sąsiadów przez lata był z tych powodów symboliczny, zaś stopa bezrobocia dochodziła do 11%.

Trudno o naśladownictwo

Czy Polska będzie w stanie pogodzić pogoń za krajami Zachodu z imitacją ich modelu państwa dobrobytu? Europejskie przykłady z ostatnich lat nie napawają optymizmem. Również dane krajowe każą sceptycznie zapatrywać się na możliwość połączenia tendencji prosocjalnych ze wzrostem. Od kilku kwartałów pojawiają się niepokojące sygnały o redukcji inwestycji i spadku dynamiki PKB (do 2,8% w minionym roku). I nawet jeśli wiele prawdy jest w stwierdzeniu, że jednym z powodów obu zjawisk jest przejściowe spowolnienie w inwestycjach samorządowych, to nie sposób ignorować ostrzeżeń wychodzących m.in. od ekonomistów Banku Światowego czy byłego prezesa NBP, Marka Belki. Jednogłośnie podnoszą oni kwestię panującej niepewności regulacyjnej oraz, przede wszystkim, zakusów fiskusa, który musi znaleźć pieniądze na hojne programy socjalne. Te znowu przesuwają punkt ciężkości polskiej gospodarki, i tak przecież niedoinwestowanej, z wydatków na dobra kapitałowe w stronę rosnącej konsumpcji.

Mimo wszystko zasięg penetracji państwa opiekuńczego jest nad Wisłą wciąż nieporównywalnie skromniejszy niż na Zachodzie. Wydatki na świadczenia społeczne, stanowiące wprawdzie bardzo niedoskonałe, ale na odpowiednio wysokim poziomie ogólności niezwykle użyteczne narzędzie pomiaru welfare state, wyniosły w Polsce 14,2% PKB (dane za 2015 r. wg metodologii Eurostatu – nowsze dane prawdopodobnie wykażą wzrost statystyki). Udział tej wielkości sytuuje Polskę w połowie unijnej stawki – za Niemcami czy Włochami, ale przed Czechami, Wielką Brytanią, a także uchodzącą za socjaldemokrację par excellence Szwecją. Należy wszelako pamiętać, że w dyskusji o zakresie oraz wysokości świadczeń trzeba uwzględnić konieczność zamknięcia luki cywilizacyjnej. Jak powiedzieliśmy, szybki wzrost niekoniecznie spędza sen z powiek zachodnim społeczeństwom. W Polsce natomiast stanowi cel oficjalny.

Dlatego naturalna mogłaby wydawać się pokusa, by rosnące koszty państwa dobrobytu sfinansować długiem publicznym, omijając w ten sposób alternatywę welfare state – wzrost. To jednak scenariusz nie tylko niepożądany, ale wręcz niemożliwy do zrealizowania w długim okresie. Rosnący ciężar zadłużenia da się utrzymywać tylko przez pewien czas. Po jego upływie sfinansowanie rozdętego budżetu musi okazać się zbyt kosztowne.

Zagrożenie marazmem

Wprawdzie wieszczoną od lat przez Leszka Balcerowicza wizję głębokiego kryzysu fiskalnego, po którym nie zostanie kamień na kamieniu, należy traktować ze sporą rezerwą, ale nie sposób ukryć, że zadłużenie sektora publicznego już teraz jest w Polsce problemem. Nie jest on tak oczywisty, kiedy zestawia się względną wysokość polskiego długu publicznego (tj. jego stosunek do PKB) z innymi krajami Europy. Takie państwa jak Niemcy, Austria czy Wielka Brytania cechują się zadłużeniem publicznym na poziomie od 70 do 90% dochodu narodowego, a więc nawet o ponad połowę wyższym niż Polska, i nie popadają przez to w kłopoty natury makroekonomicznej. Przypadek Polski jest jednakże inny, albowiem ponosi ona wysokie jednostkowe koszty bieżącej obsługi długu (tj. koszty przypadające na każdą złotówkę zobowiązań). Nawet w szczytowym punkcie kryzysu fiskalnego była pod tym względem drugim, najbardziej obciążonym państwem Unii Europejskiej (z kosztami jednostkowymi w wysokości 5,4% w 2011 r.), ustępując jedynie Rumunii (5,7%), ale już nie np. Grecji (4,5%) czy Włochom (4,2%).

Z tej przyczyny powiększanie zadłużenia sektora publicznego nie może być długookresową odpowiedzią na wyzwania nadwiślańskiej polityki gospodarczej oraz społecznej. Państwo dobrobytu wyprze bądź wzrost, bądź wciąż jeszcze nienajgorszą – ale wrażliwą na pomnażanie sumy zobowiązań – sytuację finansów publicznych. Już dziś zresztą roczny koszt obsługi zadłużenia Skarbu Państwa (30 mld zł w tegorocznych planach budżetowych) przewyższa o prawie jedną trzecią koszt całego programu „500+”.

Cena i jakość

Wyborowi pomiędzy wzrostem a państwem dobrobytu towarzyszy również kwestia jakości polskiej wersji tego drugiego, w niczym bowiem nie przypomina swoich zachodnioeuropejskich odpowiedników. Co więcej, podobnie jak one, ma przed sobą raczej nieciekawe perspektywy, głównie z uwagi na starzenie się społeczeństwa, jako że wydatki na emerytury są zdecydowanie największą pozycją budżetową. Ten sam czynnik wpłynie zresztą w dłuższej perspektywie na koszt innych instytucji państwa opiekuńczego, przede wszystkim opieki medycznej.

We Włoszech dochód narodowy w 2016 r. był taki sam, jak w 2000 r., zaś zadłużenie sektora publicznego drugi rok z rzędu przewyższyło 130%

Jako że starzenie się w wymiarze ogólnospołecznym jest procesem powolnym i stopniowym, nie należy spodziewać się nagłego załamania się systemu opieki społecznej i jego niewypłacalności. Trzeba raczej liczyć się z tym, że gwarancje ochrony przed ryzykiem życiowym będą krok po kroku wycofywane, a warunki jej otrzymania – sukcesywnie zmieniane na niekorzyść ubezpieczonych. Wprawdzie rządowi Prawa i Sprawiedliwości udało się jeszcze odwrócić podwyższenie wieku emerytalnego, ale tendencje panujące w całej Europie każą sceptycznie zapatrywać się na długookresową możliwość utrzymania status quo w tym względzie. System emerytalny skapituluje przed demografią – albo poprzez utrudnianie dostępu do emerytury, albo poprzez obniżenie jej wysokości. To ostatnie, z uwagi na niski wymiar świadczenia w Polsce – ponad połowa emerytów pobiera świadczenia nie wyższe niż 2200 zł miesięcznie – raczej nie wchodzi w grę.

Osobną sprawę stanowią podejmowane próby „zwiększenia dzietności”, co po jakimś czasie miałoby stanowić remedium na demograficzne kłopoty systemu zabezpieczeń na starość. Abstrahując od dyskusji o skuteczności dopłat do wychowania dzieci, trzeba zauważyć, że tak monstrualnie wielkie programy same są źródłem gigantycznych obciążeń budżetowych. Nawet jeśli po pewnym czasie udałoby się dzięki nim zmniejszyć oskładkowanie pojedynczego obywatela, to odniesienie korzyści fiskalnej netto byłoby i tak bardzo nieoczywiste.

Gonić, ale się nie upodabniać

Kopiowanie wzorców zaczerpniętych z zachodnich państw opiekuńczych będzie również kopiowaniem ich własnych problemów, za to domniemane pożytki z welfare state – z uwagi na o wiele mniejsze możliwości Polski w zakresie jego utrzymania na wysokim poziomie – są i pozostaną iluzoryczne. Owe możliwości można by zdobyć jedynie dzięki zamknięciu luki cywilizacyjnej. Na to się nie zanosi, bo Polska, kopiując europejskie rozwiązania, sama – toutes proportions gardées – dokonuje określonych wyborów, jeśli idzie o ścieżkę rozwoju. To nieco paradoksalne, że obierając kierunek na dobrobyt dla wszystkich, utrudnia sobie uzyskanie go w przewidywalnym czasie.

Innymi słowy, model oparty na swobodzie gospodarowania własnością, niewielkich obciążeniach kapitału i pracy oraz indywidualnej odpowiedzialności za ryzyko życiowe wydaje się wskazany. Nawet po odłożeniu na bok rozmaitych zarzutów natury etycznej, jakie można sformułować pod adresem państwa opiekuńczego, dojdziemy ostatecznie do konstatacji, że tylko drogą szybkiego i nieokupionego zadłużeniem wzrostu Polska może wypracować trwałe bogactwo, jakiego wielu oczekuje.