III Rzeczpospolita: słabość państwa jako słabość instytucji

Na przestrzeni ostatnich kilku lat teza o słabości państwa polskiego, które wyłoniło się z przemian lat 1989–1991, przestała budzić kontrowersje. Nawet najbardziej zaciekli obrońcy III Rzeczypospolitej, którzy w sporze z jej przeciwnikami jeszcze niedawno gotowi byli bronić każdego artykułu konstytucji z 1997 r., zauważają, że istnieją jednak jakieś „mechanizmy ustrojowe, które (jak wskazują dotychczasowe doświadczenia) nie funkcjonują poprawnie, a jednocześnie ich usunięcie poprzez praktykę konstytucyjną natrafia na trudności i bariery”[1].

Słabością państwa bywają określane niemal wszystkie wady, których nie brakuje III Rzeczypospolitej: niemoc w ograniczaniu przywilejów branżowych i korupcja, niska jakość prawa i procesy sądowe ciągnące się latami, brak inwestycji w badania i rozwój oraz brak mecenatu państwowego w kulturze. Pierwsza i zasadnicza przeszkoda w opisie słabości państwa po 1989 r. ma więc najwyraźniej charakter pojęciowy. Aby opisać na czym polega słabość państwa, trzeba odpowiedzieć na pytanie, na czym polega silne/normalne/zdrowe państwo, a ta odpowiedź ma charakter normatywny. Grozi odesłaniem do sporów filozoficznych, ideologicznych czy politycznych i niemożnością rozstrzygającego odwołania do empirii. Nie dziwią więc strategie zwolenników tezy o słabości III Rzeczypospolitej. Jedni, jak Rafał Matyja, uogólniają badane przez siebie empirycznie oczywiste słabości państwa, w ten sposób unikając pytania o normatywną wizję silnego państwa[2], inni, jak Jerzy Hausner i Mirosława Marody, werbalnie odcinają się od tezy z wielkim kwantyfikatorem, choć w istocie mówią o kryzysie państwa[3]. Obie strategie mają wspólną wadę: pozostają bezsilne wobec krytyki wychodzącej z jawnie odmiennych przesłanek normatywnych. Stąd ostatni chyba poważny oponent tezy o słabości państwa, Wojciech Sadurski, może twierdzić, że jego słabości wcale nie mają charakteru ustrojowego/systemowego, ale polegają na „niewłaściwej praktyce” korzystania z konstytucji z 1997 r. Silne/normalne/ zdrowe państwo wcale nie potrzebuje jednoznacznie określonego ośrodka władzy wykonawczej, dwugłowa egzekutywa nie jest systemową wadą, tylko politycy nie potrafią działać w konstytucyjnych ramach i ogólnie „imposybilizm” jest (…) właściwym określeniem jednej z głównych funkcji konstytucji (każdej [podkreślenie Sadurskiego] efektywnej konstytucji): konstytucja dosłownie ‘nie pozwala’ władzy ustawodawczej i wykonawczej na pewne działania, sprzeczne z regułami proceduralnymi, kompetencyjnymi i treściowymi, utrwalonymi jako ‘reguły gry’ systemu politycznego[4]. Taka argumentacja przenosi dyskusję albo na pole sporów o istotę konstytucjonalizmu i liberalnego państwa, albo zmusza do postmodernistycznej deklaracji, że państwo jest pojęciem zasadniczo spornym (essentially contested) i każdy może zostać przy swoim rozumieniu i silnego, i słabego państwa.

Jak ominąć rafę normatywizmu w badaniu słabości państwa podpowiada Francis Fukuyama. Proponuje on rozróżnić zakres aktywności państwa – czyli funkcji i celów, które państwo na siebie przyjmuje – od siły państwa czy jego władzy. Dyskusja o celach państwa ma wyraźnie normatywny charakter, natomiast siła państwa to jego zdolność do formułowania celów (jakichkolwiek) i ich osiągania, „zdolność do planowania i realizowania polityki”[5]. Treść polityki jest więc zależna od celów, normatywnie zakorzenionych – ale o możliwościach ich urzeczywistnienia da się rozmawiać w języku empirycznej politologii. Można zadać pytanie o to, jakie instytucje sprzyjają tworzeniu spójnej polityki, czy państwo posiada instrumenty reagowania na zmiany w jego otoczeniu, czy założone cele są realizowane i czy państwo ma środki kontroli procesu wdrażania polityki itd.

Eleganckie rozróżnienie Fukuyama buduje na całkiem sporym już nurcie powrotu do badań państwa jako instytucji, która strukturyzuje działania aktorów społecznych: zachęca lub zniechęca do podejmowania pewnych kroków, rozwiązuje niektóre dylematy działań zbiorowych, ale często generuje też specyficzne problemy[6]. Ten instytucjonalny wymiar państwa jest w dużej mierze niezależny od celów, jakie za jego pośrednictwem realizuje wspólnota polityczna. Państwo jako organizacja podejmująca wiążące decyzje dotyczące wszystkich członków wspólnoty politycznej potrzebuje pewnych zdolności, możliwości czy potencjałów (capabilities), by osiągnąć jakiekolwiek cele polityczne. Pojęcie to opisuje zatem w miarę trwały sposób oddziaływania władzy na otoczenie, którego efektem są w miarę powtarzalne rezultaty[7]. Przykładowo, mówi się, że konstytucja napisana przez amerykańskich Ojców Założycieli nie pozwala na kumulowanie się konfliktów politycznych, bo każda większość ma doświadczenie bycia mniejszością w jakimś innym wymiarze. Zatem instytucje, które generują przecinające się podziały polityczne, dają państwu dużą zdolność do zarządzania podziałami socjopolitycznymi (cleavages), co jest konieczne dla realizacji każdej długofalowej polityki. Nie wyklucza to konstatacji, że amerykańskie rządy często nie wykorzystywały tego potencjału, choćby do rozwiązania problemu podziałów rasowych.

Zastosowanie pytań, które badacze stawiali w odniesieniu do państwa amerykańskiego, do rzeczywistości III Rzeczypospolitej niesie oczywiście ze sobą ryzyko metodologicznego astygmatyzmu, nieadekwatności perspektyw, ale jest ono minimalizowane przez wysoce formalny charakter zdolności stanowiących o sile państwa. Formalizm czyni je odpornymi na zmianę kontekstu, ale zarazem ogranicza zakres odpowiedzi na pytanie o istotę słabości państwa polskiego po 1989 r. Instytucje, które oceniamy według amerykańskiego schematu, podlegają bowiem oddziaływaniu kontekstu społecznego, z którym instytucjonalizm w ogóle słabo sobie radzi. Przykładowo, potrafi wskazać, w jaki sposób rządzące elity mogą uzyskać niezależność od krótkoterminowej presji grup interesów, a tym samym zwiększyć swą zdolność strategicznego podejmowania decyzji, ale już jakość elit, która decyduje o korzystaniu z tego potencjału, jest sprawą unikalnego czasowo i geograficznie kontekstu. Pamiętając zatem o ograniczeniach wyjaśnień instytucjonalnych i nie zapominając o pozainstytucjonalnym, społecznym kontekście naszych odpowiedzi, spróbujmy spojrzeć na słabość III Rzeczypospolitej przez okulary badania państwowego potencjału instytucji powstałych w ostatnim dwudziestoleciu.

Zdolność do podejmowania decyzji i wcielania ich w życie

Najważniejsza, właściwie definicyjna, zdolność władzy publicznej, to zdolność do podejmowania decyzji i wcielania ich w życie[8]. Istotą nowożytnego państwa – rozumianego jako odpersonalizowany, tj. różny od rządzących i rządzonych porządek władzy publicznej o suwerennym, wyłącznym charakterze na pewnym ściśle określonym terytorium – jest bowiem istnienie instytucji i ich personelu relatywnie niezależnego od oddziałujących sił społecznych. Instytucje te są w stanie rzeczywiście „przenikać społeczeństwo w celu logistycznego wcielania w życie decyzji politycznych w całym kraju”[9]. Oznacza to, bardziej szczegółowo, zdolność do ustalania i utrzymywania priorytetów państwa, zdolność do koordynacji sprzecznych celów politycznych tak, by tworzyły spójną, realizowalną całość, a następnie zdolność do zapewnienia realizacji przyjętej polityki, w razie potrzeby zaś zdolność do zmiany polityki uprzednio przyjętej[10].

Polska po 1989 r. charakteryzowała się z jednej strony dość dobrą formalną integracją struktur podejmowania wiążących decyzji publicznych, ale z drugiej słabo przekładało się to na umiejętność tworzenia spójnej polityki w większości dziedzin życia społecznego. U początków polskich problemów z ustalaniem i utrzymywaniem priorytetów polityki leżą decyzje Okrągłego Stołu, za sprawą których zadanie wyłonienia jednoznacznie dominującego ośrodka podejmowania decyzji politycznych, do dziś nie zostało zakończone.

Porozumienia Okrągłego Stołu tworzyły instytucjonalne podstawy specyficznej reguły wzajemnego blokowania w podejmowaniu decyzji publicznych. Prezydent z monopolem na desygnowanie premiera, kompetencją do sprawowania „ogólnego kierownictwa” w sprawach obronności, bezpieczeństwa i polityki zagranicznej oraz silnym wetem ustawodawczym i niemal nieograniczonymi możliwościami rozwiązania Sejmu, mógł zablokować działanie każdej większości parlamentarnej. Nie mógł jednak tworzyć samodzielnej polityki, gdyż normotwórczo był w pełni uzależniony od parlamentu a wykonawczo od rządu, praktycznie nie posiadając własnej administracji.

Nie był to jedyny przejaw reguły blokowania z początków polskiej transformacji. Warto przypomnieć zapomniane już dziś napięte stosunki między Sejmem i Senatem dwóch pierwszych kadencji, przejawiające się ciągłymi sporami o dopuszczalny zakres ingerencji Senatu w ustawy uchwalane przez Sejm czy patem ustawodawczym (niemożnością ani przyjęcia, ani odrzucenia projektu ustawy)[11]. Warto przypomnieć wiążące dla rządu uchwały „określające podstawowe kierunki działalności państwa”, które mogły zawierać choćby i listę przedsiębiorstw niepodlegających prywatyzacji, wpisywanie przez Sejm do ustawy budżetowej imiennie określonych wydatków czy nagminne nicowanie rządowych projektów ustaw[12].

Reguła blokowania była typową regułą okresu przejścia od systemu autorytarnego do demokracji, która nakazywała każdemu z organów władzy blokować działania innego organu tak, by jak najbardziej ograniczyć konkurentowi sferę podejmowania samodzielnych decyzji. W sytuacji niepewności co do reguł nowej polityki obniżała więc stawkę politycznej gry. Przedstawiciele dawnego reżimu, oddając władzę, dzięki regule blokowania zachowują pewność, że dalsze kroki na drodze do pełnej demokracji nie dokonają się bez ich zgody, o ile tylko kontrolują jeden z organów władzy. Przejmująca władzę opozycja traktuje regułę blokowania jako zabezpieczenie przed odwrotem od demokratyzacji i próbami odwojowania utraconych pozycji przez ancien regime[13].

Choć historia zmian konstytucyjnych w III Rzeczypospolitej jest w dużej mierze historią walki z regułą blokowania, to z jej pozostałościami borykamy się do dziś. Najpierw Sejm zmarginalizował Senat, w Małej Konstytucji ucywilizowano procedurę powoływania rządu oraz przyznano mu domniemanie kompetencji w zakresie władzy wykonawczej. Zlikwidowano też uchwały Sejmu jako akty prawnie wiążące, a Trybunał Konstytucyjny ograniczył budżetowy aktywizm posłów. Wreszcie nowa konstytucja z 1997 r. wraz z pakietem ustaw reformujących centrum rządu (1996 r.) stworzyły z rady ministrów główny ośrodek podejmowania decyzji politycznych w Polsce. Zlikwidowano bowiem wpływ prezydenta na rząd (resorty prezydenckie, zasada ogólnego kierownictwa, przewodniczenie posiedzeniom), osłabiono jego weto ustawodawcze, jasno zdefiniowano istotę kontrasygnaty, wpisano do konstytucji szczególną rolę premiera.

Mimo to, nawet pobieżne śledzenie codziennych wiadomości politycznych, nie pozostawia złudzeń, że dwadzieścia lat po Okrągłym Stole rząd wcale nie jest miejscem definiowania politycznych priorytetów i podejmowania wiążących decyzji, a Pałac Prezydencki jest podstawowym punktem odniesienia zarówno w bieżącej polityce, jak i w planach na przyszłość większości polskich polityków. Rząd swą niemoc, bez przesadnej wstydliwości, usprawiedliwia niechęcią prezydenta przejawiającą się częstym stosowaniem weta i daje do zrozumienia, że nadchodzące wybory prezydenckie zmienią wszystko[14]. Nawet więc osłabione weto jest skutecznym narzędziem blokowania wrogiej większości a koabitacja Lecha Kaczyńskiego i Donalda Tuska nie jest tu żadnym wyjątkiem (w ciągu dwóch lat prezydent weto zastosował 16 razy). Również bowiem Aleksander Kwaśniewski, stosując weto w sposób strategiczny (28 razy w ciągu III kadencji Sejmu), uczynił z niego broń o dużej skuteczności, gdyż koalicji AWS-UW udało się je odrzucić tylko w jednym przypadku.

Chociaż konstytucja 1997 r. likwidowała zasadę ogólnego kierownictwa, to jednak również w sprawach obronności i polityki zagranicznej przetrwały praktyki będące przejawem dalszego działania reguły blokowania. Prezydent ciągle ma bowiem prawo mianowania ambasadorów, choć – jak pisze Ryszard Mojak – „korzystając ze swoich uprawnień w zakresie czynnej legacji jest ograniczony kompetencjami ministra spraw zagranicznych i Rady Ministrów. Prezydent zasadniczo nie posiada prawa stanowczego wpływu na obsadę placówek dyplomatycznych, bowiem politykę kadrową ministerstwa promuje minister. Prezydent podpisując nominacje ambasadorów, które w ścisłym znaczeniu są aktami rządu, może jednak odmówić podpisania”. Autor konstatuje wszelako, że jeżeli kandydat przeszedł formalnie poprawną drogę selekcji i uzyskał akceptację sejmowej komisji spraw zagranicznych – „podpisanie nominacji przez prezydenta jest w rzeczywistości formalnym aktem”[15]. Praktyka prezydentur Kwaśniewskiego i Kaczyńskiego pokazuje, że mimo, iż nominacja jest „aktem rządu”, w rzeczywistości prezydent dysponuje prawem weta i wcale nierzadko stosuje je wobec swoich politycznych przeciwników[16].

Prezydent zachował również prawo mianowania szefa Sztabu Generalnego, dowódców rodzajów wojsk oraz prawo nominacji na stopień generalski. Wszystkie te decyzje są podejmowane na wniosek Ministra Obrony Narodowej, dodatkowo funkcje pełnione są kadencyjnie, co kształtowanie polityki personalnej oddaje w ręce szefa resortu obrony. Podobnie jednak jak w przypadku ambasadorów, formalny akt nominacji przez prezydenta, wprowadzony zresztą do konstytucji na wniosek Aleksandra Kwaśniewskiego, daje mu prawo weta wobec nieakceptowanych decyzji rządu. Praktyka koabitacji lat 1997-2001 i 2007-2009 dowiodła, że prezydenci potrafią bardzo skutecznie korzystać z tego instrumentu[17].

Wzmacnianiu pozycji rządu jako głównego ośrodka ustalania politycznych priorytetów państwa i podejmowania kluczowych decyzji publicznych towarzyszył wzrost świadomości, że bez większej zdolności rządu do koordynowania różnorodnych celów politycznych – Rada Ministrów nie stanie się rzeczywistym politycznym centrum państwa. Instytucjonalnym wyrazem potencjału koordynowania celów politycznych jest centrum władzy wykonawczej, czyli wszystkie organizacje i procedury, które „zbierają i integrują polityki szczegółowe (policies) rządu centralnego lub działają jako arbiter wewnątrz egzekutywy w konfliktach między różnymi elementami rządowej machiny”[18]. Każdy rząd jako ciało zbiorowe, kolektyw ministrów, ale i zbiór wspierających ich biurokracji, przejawia skłonność do fragmentaryzacji, działania zgodnie z logiką własnego podwórka. Stąd kluczowe znaczenie ma koordynacja różnych, często sprzecznych idei i interesów reprezentowanych przez różne części aparatu władzy wykonawczej. Formalnie integratorem jest sama Rada Ministrów lub Premier, ale badania, które doprowadziły do pojawienia się pojęcia centrum władzy wykonawczej, wskazują na coś więcej. Bardzo istotne znaczenie ma nie tylko polityczna organizacja rządu (pozycja premiera vis a vis ministrowie i partie rządzące), ale również organizacyjne wsparcie pracy premiera i gabinetu, procedury podejmowania decyzji wewnątrz rządu, pozycja ministra finansów, ewentualne istnienie koalicyjnych procedur podejmowania decyzji rządowych[19].

Instytucjonalne dziedzictwo ancien regime’u było w tym zakresie wysoce dysfunkcjonalne. W okresie komunizmu funkcję tworzenia polityki w przeważającej mierze wypełniała bowiem biurokracja partii komunistycznej. To, w uproszczeniu, sekretariaty KC PZPR przygotowywały politykę dla państwa, Biuro Polityczne bądź I sekretarz podejmowali ostateczne decyzje i znów sekretariaty nadzorowały ministerstwa wykonujące podjęte przez partię decyzje. Dlatego też rząd pozbawiony w 1989-1990 r. politycznego kierownictwa partii komunistycznej nie miał narzędzi przygotowywania polityki (np. projektów ustaw), podejmowania decyzji w sytuacji rzeczywistego konfliktu politycznego (między ministrami, czy partiami koalicji), nadzorowania wykonania podjętych decyzji (przez biurokrację, czy w parlamencie). Rząd składał się bowiem z dużej liczby ministerstw przeciążonych funkcjami zarządczymi w stosunku do gospodarki i administracji, kierujących się logikami branżowymi, których nie był w stanie skoordynować na poziomie centrum rządu. Teoretycznie tę funkcję pełnił Urząd Rady Ministrów (URM), ale nie tylko nie miał on żadnej kontroli nad działalnością ministerstw, ale i sam przeciążony był quasi-branżo¬wymi obowiązkami[20]. Zapewniał Radzie Ministrów wsparcie administracyjno-techniczne, ale z pewnością nie był politycznym narzędziem rządu. Nieprzypadkowo najważniejsze i najbardziej konsekwentne reformy lat 90-tych tworzone były poza centrum rządu, choć we współpracy z ministrami (np. reforma gminna głównie w Senacie, tzw. plan Balcerowicza w trójkącie Bank Światowy-gabinet Ministra Finansów-sejmowa komisja nadzwyczajna, reforma powiatowa i wojewódzka – pospolite ruszenie ekspertów i samorządowców).

Lata 90-te XX wieku to narastanie świadomości braku instytucji, które wspierałyby premiera i tworzyły centrum rządu na przecięciu zadań politycznych i administracyjnych, obejmowały ponadresortowym spojrzeniem politykę gabinetu, nie tylko reagowały na inicjatywy ministrów, ale i aktywnie realizowały strategię rządu[21]. Pierwsze, nieudane próby budowy centrum rządu podjęto już w czasach gabinetu Jana Krzysztofa Bieleckiego, potem z większym sukcesem za Hanny Suchockiej. I tak, dość systematycznie malała liczba ministerstw, co sprzyjało ich odbranżowieniu. W rządzie Mazowieckiego było 24 ministrów (w tym 6 bez teki), w rządzie Tuska jest ich 18 (w tym 1 bez teki), w najmniej licznym rządzie Millera było 14 ministrów. Również w czasach Millera zakończył się proces usuwania z posiedzeń Rady Ministrów przedstawicieli różnych centralnych organów administracji państwowej, którzy przydawali się w komunistycznej radzie administracyjnej, ale uniemożliwiali podejmowanie politycznie drażliwych tematów (jako ostatni fotele w Sali Świetlikowej stracili Prezes NBP i Prezes NIK). Skróceniu uległ czas samych posiedzeń, co było możliwe dzięki szerszemu stosowaniu procedury uzgodnień przez komitety RM przed wniesieniem rozstrzygnięcia na posiedzenie RM (od czasów rządu Suchockiej uzgodnienia w komitetach są obowiązkowe)[22].

Dla powstania centrum władzy wykonawczej kluczowe znaczenie miały jednak zmiany legislacyjne z lat 1996-1997. Opisanemu wyżej wzmocnieniu konstytucyjnej pozycji rządu i premiera towarzyszyły bowiem reformy jego struktury. Premier nie tylko dobierał ministrów właściwie bez udziału Sejmu, ale i nadawał im kompetencje rozporządzeniem. Ustawa o działach administracji rządowej wprowadzała bowiem zasadę niemal dowolnego łączenia różnych zadań państwa zgodnie z politycznymi priorytetami rządu czy premiera. Również urząd wspomagający ministra – ministerstwo – miał być odtąd powoływany rozporządzeniem, a nie jak dotąd na mocy ustawy. Zlikwidowano kilka ministerstw, co ważniejsze, odbierając nowemu Ministerstwu Gospodarki nadzór nad niesprywatyzowanymi przedsiębiorstwami państwowymi. Zabieg taki miał osłabić branżowe powiązania urzędników i przekształcić to ministerstwo z zarządcy-opiekuna w neutralnego regulatora (funkcje zarządcze przejęło Ministerstwo Skarbu Państwa). Ujednolicono wewnętrzną strukturę ministerstw, co miało ułatwić współpracę między nimi i powołano gabinety polityczne ministrów, w założeniach – miejsce tworzenia polityki ministra. Wreszcie w miejsce URM powołano Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (KPRM), która miała się stać rzeczywistym centrum rządu[23].

Jak trafnie jednak zauważa Radosław Zubek, dramatyczna zmiana w formalno-prawnej instytucjonalnej pozycji premiera i centrum rządu nie zawsze była konsumowana przez kolejnych premierów w postaci efektywnego, zcentralizowanego ośrodka władzy wykonawczej[24]. W czasach rządu Jerzego Buzka KPRM, kierowana przez Wiesława Walendziaka, ministra i lidera ważnego środowiska politycznego, była postrzegana jako konkurent i uzurpator przez inne ministerstwa. Wobec słabości samego premiera nie mogła więc pełnić funkcji koordynatora i arbitra. W czasach rządów Millera KPRM została na powrót sprowadzona do czysto techniczno-urzędniczego wymiaru: zlikwidowano departamenty wspierające tworzenie polityki, a funkcję koordynacji prac ministerstw, tym razem już czysto technicznej, przejął departament prawny[25]. Siła „kanclerza” Millera nie opierała się więc na mocnym zapleczu instytucjonalnym w ramach rządu, ale na niekwestionowanej (do czasu) pozycji w SLD i koordynacji polityki przy pomocy kanałów partyjnych, nie rządowych. Chociaż więc siła każdego centrum rządu opiera się w zasadniczej mierze na konstytucyjnej i politycznej pozycji premiera, to po 1997 r. zrobiono niewiele, by wzmocnić wewnętrzną konstrukcję centrum rządu i jego wpływ na resztę administracji.

Dlatego dziesięć lat po reformie centrum rządu, niemiecki komentator pisze: „Kancelaria polskiego premiera jest zbieraniną źle skoordynowanych ze sobą biur (…). Trzeba ją przekształcić w organ, który pozwoli premierowi wykonywać jego konstytucyjnie przewidziane obowiązki: kierować, koordynować i nadzorować prace Rady Ministrów”[26], powtarzając skądinąd prawie słowa programu Platformy Obywatelskiej, przejmującej w tym samym roku władzę[27]. Tyle, że po kolejnych dwóch latach nadal bez trudu można wskazać przykłady wszystkich wad słabego centrum rządu.

Do najistotniejszych niewątpliwie należy niewystarczające przygotowanie decyzji RM. Pozornie wszystko odbywa się w zgodzie z procedurą uzgodnień: ministrowie wyrażają swoje opinie, odbywa się konferencja uzgodnieniowa, Komitet Rady Ministrów uznaje sprawę za uzgodnioną, a potem okazuje się, że w czasie posiedzenia RM ministrowie zgłaszają nowe wnioski. Czasem, już po zaakceptowaniu projektu ustawy przez rząd, poszczególne resorty prowadzą w Sejmie działania w celu zmiany projektu rządowego. Procedura koordynacyjna ma zatem wyłącznie formalno-techniczny charakter, co nie dziwi, jeżeli pamięta się, że najczęściej prowadzona jest przez departamenty prawne znajdujące się najczęściej daleko od decyzyjnego centrum ministerstwa, czy KPRM. Koordynacja polityczna następuje wyłącznie w oparciu o nieformalne czy partyjne kontakty premiera i ministrów, czasem partii koalicyjnych[28].

Rząd nadal jest wielkim producentem dokumentów, w którym nie istnieje żaden ośrodek ogarniający całość tej wytwórczości. Realizacja programów rządowych jest tylko niewielką częścią działalności rządu, natomiast cała reszta to inicjatywy ministerstw niemieszczące się w programach rządowych, ale domagające się reakcji ministrów i premiera. Przy materiałach na posiedzenie RM liczących kilka tysięcy stron z pewnością nawet sekretarz RM, który proponuje porządek obrad, nie jest w stanie ustalić, czego dotyczą przyjmowane rozstrzygnięcia, a tylko stwierdza formalne uzgodnienie decyzji.

W tym miejscu formalno-instytucjonalny wymiar słabości centrum rządu łączy się z kadrowym. Polityczne zarządzanie, czyli istota działalności centrum rządu, polega na sprawieniu, że decyzje będą zarazem technicznie wykonalne i politycznie akceptowalne (dla partii, koalicji, elektoratu itd.). W utrwalonych demokracjach dzieje się to na dwa sposoby: albo politycy pracują z bliskimi sobie, politycznie wyczulonymi urzędnikami (niemieccy politische Beamten, francuscy urzędnicy zatrudnieni w gabinetach politycznych), albo politycy i ich doradcy pilnują, by apolityczna służba cywilna wcielała w życie ich projekty (Wielka Brytania)[29]. Polscy urzędnicy, nawet pracujący w centrum rządu, jak ognia unikają politycznego doradztwa, z jednej strony najpewniej nie rozumiejąc jego istoty, z drugiej – mając doświadczenie przykrych konsekwencji zbytniego zbliżenia się do polityków gdy kadencja się kończy. Urzędnicy mogą więc co najwyżej zaproponować wiedzę ekspercką (np. prawniczą), lub są reprezentantami branżowych interesów.

Tę konstatację można chyba uogólnić. Jedną z najistotniejszych przeszkód w powstaniu centrum władzy wykonawczej wewnątrz rządu i przyczyn słabości władzy wykonawczej jako całości, był brak kadry administracyjnej, która byłaby w stanie pełnić funkcję doradcy i przewodnika polityków przy wyborze politycznych alternatyw i kompetentnie wcielać w życie ich decyzje.

Po 1989 r., a szczególnie w trakcie procesu przystępowania do Unii Europejskiej, dość powszechnie oczekiwano, że administracje krajów Europy Środkowo-Wschodniej upodobnią się do zachodnich modeli administracyjnych[30]. W tym kierunku szły wymagania przedakcesyjnych programów pomocowych i organów UE oceniających gotowość państw aspirujących do członkostwa. W dużej mierze na użytek negocjacji akcesyjnych stworzono model Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej, który miał być punktem odniesienia dla reformujących się krajów postkomunistycznych. Opierał się on na założeniu, że co prawda administracje krajów UE różnią się, ale zasady ich działania są wspólne dzięki jurysprudencji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i ciągłym codziennym interakcjom urzędników krajów członkowskich. Te wspólne podstawowe zasady Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej, to: oparcie administracji na zasadzie rządów prawa (legalizm, przewidywalność, odpowiedzialność), przejrzystość (konkurencyjny nabór, jasne zasady awansu oparte na kryteriach merytokratycznych) oraz wydajność i efektywność. Ta ostatnia zasada zakładała m.in., że tylko politycznie neutralna, profesjonalna kadra, mająca szczególne warunki zatrudnienia (stabilność, kształcenie ustawiczne, jasna ścieżka kariery) jest w stanie porzucić podstawowe nawyki administracji komunistycznej: dyskrecjonalność, decydowanie w oparciu o nieformalne reguły, upolitycznienie.

Komunistyczna biurokracja była jednak nie tylko zbyt upolityczniona, ale i zbyt apolityczna. Upolitycznienie rozumiane jako wierność partii komunistycznej do końca jej dni, nie przeszkadzało urzędnikom w dobrej współpracy z nowymi, niekomunistycznymi ministrami, ale nakładało nieprzekraczalne ograniczenia. Wynikały one z faktu, że komunistyczna administracja rządowa, jako poślednia i gorzej opłacana, nie była najbardziej pożądaną ścieżką kariery wśród członków komunistycznej nomenklatury, przyciągając raczej rentierów lub prowincjonalnych aparatczyków. Bardziej ambitni z nich szybko opuścili szeregi biurokracji po 1989 r., by szukać lepszego zarobku w sektorze prywatnym, pozostali raczej ci, którzy nie mogli liczyć na korzystniejszą posadę.

Apolityczność komunistycznej biurokracji rządowej odziedziczona przez rządy III Rzeczypospolitej zasadzała się na niechęci do podejmowania wiążących rozstrzygnięć, które przecież wcześniej były domeną aparatu partyjnego. Stąd urzędnikom rządowym brakowało umiejętności analizowania konsekwencji podejmowanych decyzji, zdolności do całościowego spojrzenia na problem, twórczego podejścia do prawa. Trzymanie się wąsko rozumianej legalności działań było najlepszą gwarancją rozwoju kariery urzędniczej, co z jednej strony zapewniło rządom po 1989 r. umiarkowaną lojalność dawnych urzędników, ale z drugiej pozbawiło polityków fachowego wsparcia w podejmowaniu decyzji z zakresu polityk szczegółowych.

Jako że polityczne decyzje ktoś musiał przygotowywać, a politycy nie mogli liczyć na urzędników, dość szybko wyższe stanowiska urzędnicze zaczęły być obsadzane ludźmi politycznie powiązanymi z rządzącą koalicją a wywodzącymi się spoza biurokracji. Przy dużej niestabilności rządów oznaczało to bardzo częstą wymianę na stanowiskach od wicedyrektora departamentu wzwyż, powodując również frustrację u niższych urzędników, którzy awans mieli utrudniony[31]. Często zresztą najambitniejsi stronili od awansu wiedząc, że jest najprostszą drogą do utraty pracy po wyborach lub traktowali go jako odskocznię do kariery w sektorze prywatnym.

Ten zaklęty krąg niestabilności i braku zaufania miało przerwać uchwalenie ustawy o służbie cywilnej w 1996 r. Wprowadzała ona system korespondujący z zasadami Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej, oparty przy tym na skonstytucjonalizowanych nawet w nowej ustawie zasadniczej zasadach „zawodowego [profesjonalnego – przyp. AW], rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej”[32]. Stanowiska w administracji podzielono na polityczne (ministrowie, wiceministrowie i ich doradcy, wojewodowie i wicewojewodowie) oraz urzędnicze. Te drugie miały być obsadzane w drodze jawnej i konkurencyjnej procedury. Co więcej, wysokie stanowiska urzędnicze mogli zajmować tylko urzędnicy służby cywilnej, czyli osoby, które zdały specjalny egzamin, legitymowały się stażem i znajomością języków. Nad funkcjonowaniem całego systemu (rekrutacja do służby cywilnej, przeprowadzanie konkursów) miał czuwać relatywnie niezależny od rządu Szef Służby Cywilnej.

W praktyce okazało się, że już na wstępie wymóg długiego stażu na wyższe stanowiska dyskryminuje urzędników, którzy rozpoczęli karierę po 1989 r.[33] Mimo nawet takiego ograniczenia konkurencji na korzyść kadr postkomunistycznych rząd Włodzimierza Cimoszewicza przeprowadził pierwszą rekrutację do służby cywilnej w 1997 r. z naruszeniem wielu reguł nowego prawa. Prowadzono ją w ekspresowym tempie, niepozwalającym na rzetelne przygotowanie i zdobycie wymaganych dokumentów osobom, które nie wiedziały wcześniej, kiedy rekrutacja się rozpocznie. Dopuszczono, by znajomość języka obcego poświadczał wątpliwej jakości moskiewski certyfikat dziwnie popularny wśród kandydatów itp. W rezultacie pierwszymi urzędnikami służby cywilnej zostało około stu osób pełniących już wysokie stanowiska w administracji, w większości członków i sympatyków PSL i SLD. Wielu z nich, już na mocy nowej ustawy, otrzymało najwyższe stanowiska w służbie cywilnej – dyrektorów generalnych ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, a zatem miało nadzorować wprowadzanie systemu na własnym podwórku[34].

Rząd Jerzego Buzka unieważnił przeprowadzony przez Cimoszewicza nabór i doprowadził do uchwalenia w grudniu 1998 r. nowej ustawy o służbie cywilnej. Utrzymywała ona ogólne zasady poprzedniej regulacji: podział na stanowiska polityczne i urzędnicze, apolityczność i profesjonalizm urzędników, które gwarantowane miały być przez konkurencyjny nabór do służby cywilnej, stałe doskonalenie zawodowe i okresową ocenę pracowników. Wreszcie urzędnicy służby cywilnej mieli mieć wyłączne prawo ubiegania się w drodze konkursu o prawie 1700 wyższych stanowisk w administracji.

Realizacja ustawy szła jednak jak po grudzie. Jej twórcy szacowali, że dla sprawnego działania systemu potrzeba minimum 15 tysięcy mianowanych urzędników i przewidywali pięć lat na dojście do tej liczby mianowań. W okresie przejściowym w konkursach na wyższe stanowiska mogli uczestniczyć również pracownicy administracji niebędący mianowanymi urzędnikami. Niestety, przez pierwsze pięć lat działania ustawy mianowano nieco ponad 1600 urzędników (w sumie w administracji rządowej zatrudnionych było około 116 tysięcy osób), mimo iż corocznie w budżecie rezerwowano środki na wyższe pensje dla nowomianowanych i na różne sposoby zachęcano do przystępowania do egzaminu.

Niechęć do poddania się tej merytorycznej weryfikacji wynikała z kilku czynników. Po pierwsze, potwierdziło się przekonanie polityków o niskim poziomie profesjonalizmu urzędników. Z badań ankietowych, a i z praktyki działania urzędów, nawet tych najważniejszych, wiadomo, że bariera znajomości języka obcego była nie do przeskoczenia dla niemal wszystkich, którym w ogóle wpadł do głowy pomysł podchodzenia do egzaminu. Nie było ich zresztą wielu, a i ci, którzy się zdecydowali, myśleli przede wszystkim o wyższych wynagrodzeniach a nie o rozwoju kariery i sprawowaniu funkcji kierowniczych. Drugą bowiem przyczyną niechęci do „ucywilnienia się” była powszechna wśród urzędników nieufność, że wysiłek, poza stosunkowo niewielkim dodatkiem do pensji, nic nie da, bo nic się nie zmieni: i tak będą awansować tylko „swoi”. W ten sposób dotychczasowa praktyka wzajemnej nieufności pokonała dobre rozwiązania instytucjonalne.

Obsadzanie bez konkursu osób spoza służby cywilnej nawet na stanowiskach dyrektorów generalnych i inne przejawy łamania ustawy o służbie cywilnej, które zdarzały się rządowi Buzka, stały się normą w czasach Leszka Millera. Rozpoczął on urzędowanie od czystki obejmującej również urzędników służby cywilnej, którzy wygrali konkursy na stanowiska kierownicze, a zatem byli właściwie nieusuwalni. Wykorzystywano przepis mówiący o możliwości przeniesienia urzędnika „ze względu na ważny interes służby cywilnej”, ale na stanowisko równorzędne. Tyle, że okazywało się, że równorzędnego stanowiska nie ma. Dokonywano również fikcyjnych reorganizacji, których jedynym celem była likwidacja stanowisk zajmowanych przez urzędników, do których nowa ekipa nie miała zaufania. W rezultacie pierwszy rok rządów koalicji SLD-PSL przetrwało – dla przykładu – zaledwie trzech dyrektorów generalnych mianowanych przez poprzedni rząd.

Ubytki uzupełniane były sprawdzonymi partyjnymi kadrami. W grudniu 2001 r. uchwalono poprawkę do ustawy o służbie cywilnej pozwalającą na powierzanie do końca 2002 r. obowiązków na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej osobom spoza administracji i bez przeprowadzania konkursu. Uzasadniano to licznymi wakatami i brakiem kandydatów spełniających wyśrubowane kryteria naboru. Chociaż Trybunał Konstytucyjny uznał znowelizowany art. 144a za sprzeczny z konstytucją, to w jego trybie powołano 16 dyrektorów generalnych i 70 dyrektorów departamentów. Co więcej, nawet po wyroku Trybunału i po utracie ważności przez zakwestionowany przepis, ludzie ci w większości nadal zajmowali swoje stanowiska. P.o. dyrektor stał się właściwie standardem w czasach rządów Millera: pod koniec rządów Buzka było 260 urzędników pełniących obowiązki na wyższych stanowiskach, w rok później było to już 710 osób. Tuż przed wyborami 2005 r. na ponad 1700 wyższych stanowisk 567 było obsadzonych przez p.o., a w ministerstwach ich udział był jeszcze większy i wynosił prawie 44 procent. Spadek liczby p.o. niekoniecznie zresztą musi dowodzić przywiązania rządu Marka Belki do idei służby cywilnej. W 2005 r. mianowano bowiem 1440 nowych urzędników służby cywilnej, czyli prawie tyle samo, co przez wcześniejsze pięć lat. Wskazuje to na fakt, iż partyjni nominaci SLD „ucywilnili się” i mogli odtąd zajmować swoje stanowiska bez wstydliwego p.o. przed nazwiskiem[35].

Służba cywilna faktycznie więc nie istniała, gdy nowy rząd Jarosława Kaczyńskiego postanowił ją zlikwidować. Nowa ustawa o służbie cywilnej i ustawa o państwowym zasobie kadrowym z sierpnia 2006 r. ograniczały bowiem apolityczną biurokrację do stanowisk niekierowniczych (poniżej dyrektora departamentu) uznając, że „kadra kierownicza wyższego szczebla nie jest decydująca dla realizacji zadań służby cywilnej”, jak głosiło uzasadnienie projektu ustawy[36]. W tej wizji między biurokracją, która powinna być apolityczna, bo tylko wykonuje prawo i realizuje politykę rządu, a politycznym kierownictwem pojawia się poziom pośredni (państwowy zasób kadrowy) – wysocy urzędnicy zatrudniani przez polityków bez charakterystycznych dla służby cywilnej gwarancji stabilności i relatywnej niezależności. Chodziło więc o ucywilizowanie dotychczasowej praktyki zatrudniania na wysokich stanowiskach osób spełniających przede wszystkim kryterium politycznego zaufania (rząd nie musiał już omijać ustawy, wprowadzono również wymóg egzaminu do państwowego zasobu kadrowego). Ta instytucjonalizacja dotychczas żywiołowej nieufności między politykami i urzędnikami spotkała się z ostrą krytyką opozycji i po przedterminowych wyborach 2007 r. została zarzucona. Nowa ustawa o służbie cywilnej, w dużej części powtarzająca rozwiązania sprzed dziesięciu lat, weszła w życie w marcu 2009 r. (niektóre przepisy wejdą w życie dopiero w 2010 r.), więc trudno oceniać, czy zmieni dotychczasową praktykę nieufności i niestabilności.

Polska dwadzieścia lat po upadku komunizmu nie ma zatem stabilnej, profesjonalnej biurokracji, która realizuje decyzje polityków, lecz pozbawione koordynacji grupy urzędników. Nie istnieje żaden system centralnego zarządzania służbą cywilną, a konstytucyjne zwierzchnictwo premiera ma w praktyce formalny charakter, choć już rząd Suchockiej, a potem Buzka, próbował to zmienić[37]. Urzędnicy, od których politycy niewiele oczekują, bo im nie ufają, puszczeni są trochę samopas: 35% polskich urzędników nigdy nie przechodziło oceny okresowej, a pozostali podlegają jej najczęściej raz na dwa lata, przy tym ma ona dość formalny charakter; polscy urzędnicy nie uczestniczą też w szkoleniach i są relatywnie słabo opłacani[38]. Nie dziwi więc ich frustracja, a może i demoralizacja. W badaniach programu OECD Sigma tylko 18% polskich urzędników uznało, że „Dobre wykonywanie obowiązków służbowych jest nagradzane wyższą płacą w moim ministerstwie”, w krajach przyjętych do UE w 2004 r. średnio uważało tak 32%, a przykładowo w Estonii aż 50%[39].

Trzeba więc zgodzić się z konkluzją autorów raportu Banku Światowego, że „spolaryzowany proces polityczny w połączeniu z bardzo dynamicznym rynkiem pracy sprawiły, iż statyczny model pracy w służbie cywilnej oparty na pewności zatrudnienia okazał się niepopularny zarówno wśród potencjalnych kandydatów do służby cywilnej, jak i polityków”[40]. Skupienie się, często pod presją UE, na zmianach legislacyjnych i tworzeniu formalnych instytucji służby cywilnej zawiodło, a zdaniem ekspertów Banku Światowego „uniemożliwiło rozwinięcie się strategicznego podejścia do rozwoju stabilnego i konkurencyjnego systemu zarządzania zasobami ludzkimi” w administracji[41].

We wszystkich trzech badanych tu wymiarach składających się na zdolność do podejmowania decyzji i wcielania ich w życie, dwudziestoletnia polska demokracja instytucjonalnie niedomaga. Choć dwadzieścia lat polskiej polityki konstytucyjnej można odczytywać jako walkę z regułą wzajemnego blokowania ośrodków władzy, nadal nie wykształciło się centrum podejmowania ostatecznych decyzji publicznych. Choć Senat przestał konkurować z Sejmem a parlament stał się dość powolnym narzędziem większości rządowej, nadal konflikt wewnątrz dwugłowej egzekutywy uniemożliwia tworzenie i realizowanie stabilnej strategii rozwoju kraju. Choć rządy urzędujące w Al. Ujazdowskich w nowym tysiącleciu mają nieporównywalnie więcej narzędzi do osiągania swoich celów niż rząd Mazowieckiego czy nawet Suchockiej, a premier Kaczyński czy Tusk na pewno nie byli pierwszymi wśród równych ministrów, to trudno kwestionować konkluzje raportu Banku Światowego na temat potencjału naszej administracji centralnej: „Polska nie ma dokumentu planującego ogólną strategię rządu ani dobrze umocowanego strategicznego forum, które mogłoby koordynować negocjacje w tym zakresie. Cierpi na słabą koordynację polityki, wysoki poziom formalizmu w prawnej i fiskalnej ocenie oddziaływania decyzji (…) oraz na brak zdolności do sterowania przez centrum rządu”[42]. Brak kompetentnych kadr administracyjnych, trzeci wymiar zdolności do podejmowania decyzji i wcielania ich w życie, jest tego zarazem przyczyną, jak i skutkiem w błędnym kole niestabilności i nieufności polityków do biurokratów i vice versa.

Nie dziwi więc niska pozycja Polski w rankingach porównujących sprawność rządów w krajach, które od niedawna budują demokrację. Zachowując naturalnie ograniczone zaufanie do silnie zagregowanych wskaźników, nie sposób nie wykazać zrozumienia dla miejsca Polski w WGI (Worldwide Governance Indicator – wskaźnik efektywności rządu) na samym końcu nowych demokracji (wynik 0,49 w skali -2,5 – 2,5) czy oceny 0,5 w skali 0-5 w raporcie Banku Światowego na temat sprawności administracji centralnej w nowych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Wskaźnik ten odnosi się do dwóch interesujących nas tu dziedzin planowania strategicznego i zarządzania w administracji centralnej. 0,5 oznacza połowę drogi między „przejawy nie występują lub mają charakter anegdotyczny” a „planuje się” i chyba trudno wyobrazić sobie bardziej dosadną recenzję dwudziestolecia w tym zakresie[43].

Zdolność pozyskiwania i strategicznej alokacji zasobów

Zdolność do kierowania zasobów tam, gdzie w największym stopniu przyczynią się one do realizacji przyjętej polityki państwa, jest zapewne jednym z mniej kontrowersyjnych potencjałów decydujących o sile lub słabości państwa. Oczywistość nie oznacza tu jednak łatwości w sformułowaniu wskaźników dla badania tej zdolności. Nawet jeżeli ograniczyć się tylko do zasobów finansowych, jak określić, czy są one rozdzielane zgodnie ze strategią rządu?

Jak ustaliliśmy wyżej, zarządzanie strategiczne, poprzez ustalanie celów i rezultatów dla każdej jednostki organizacyjnej państwa w powiązaniu z ogólną strategią rządu, jest raczej wyjątkiem w Polsce, ale i w całej Europie Środkowo-Wschodniej. Stąd również budżet zadaniowy, w którym ministrowie dostają środki nie na funkcjonowanie swojego działu administracji rządowej, ale na konkretne programy czy zadania, mające realizować konkretne priorytety rządu, jest również pieśnią przyszłości dla większości nowych członków UE. Niewątpliwie brak zarządzania strategicznego i budżetu zadaniowego osłabia potencjał państwa, ale i bez tych instrumentów przez kilkaset lat silne państwa nieźle radziły sobie z alokacją zasobów. Gdzie leży tajemnica tej siły? Jak odnaleźć wskaźniki strategicznej alokacji zasobów?

Brusis i Dimitrov twierdzą, że im bardziej zcentralizowany proces tworzenia budżetu, tym efektywniejsze budżetowanie, w znaczeniu niskiego deficytu i stabilnego budżetu (brak konieczności rządzenia w oparciu o prowizorium budżetowe i kolejnych nowelizacji budżetu). Proces tworzenia budżetu zostaje więc potraktowany jako wskaźnik bardziej ogólnego potencjału władzy wykonawczej do skoordynowania decyzji alokacyjnych rządu[44]. W takim badaniu Polska wypada całkiem dobrze. Od 1995 r. minister finansów przygotowuje makroekonomiczną prognozę rozwoju gospodar¬czego na kolejne trzy lata i w oparciu o nią wyznacza ministrom limity wydatków na dany rok (już od 1993 r.). Projekt budżetu nie jest więc wynikiem zwykłego przetargu między ministrem finansów i innymi ministrami, lecz raczej efektem koordynacyjnej działalności ministra finansów. Dodatkowo, nie ma on żadnej konkurencji na forum rządu od czasu zlikwidowania komunistycznego reliktu – Centralnego Urzędu Planowania (1997) i jego niewydolnego następcy – Rządowego Centrum Studiów Strategicznych (2006). Jeżeli minister finansów jest również wicepremierem, to wydaje się, że można mówić o mocno zcentralizowanym, skoordynowanym w centrum rządu, procesie budżetowym. Do takiej konstatacji dochodzą też Brusis i Dimitrov zauważając, że w związku z tym Polska systematycznie przez lata 90-te obniżała deficyt budżetowy i tylko raz nowelizowała swój budżet (1993)[45].

Daje do myślenia, że perspektywa byłego ministra finansów jest odmienna. Jerzy Osiatyński pisze: „Bez silnego wsparcia ministra finansów przez premiera oraz bez zrozumienia przez premiera i pozostałych członków rządu makroekonomicznych ograniczeń (…) nie może powstać spójny ani dobry budżet”[46]. Minister Finansów koordynuje bowiem proces budżetowy w Polsce w dużej mierze formalnie i sam bardzo często nie jest częścią centrum rządu, lecz raczej wynajętym fachowcem. Potrzebuje wsparcia premiera dla okiełznania apetytów ministrów, a potem posłów, bo budżet jest budżetem ministra finansów a nie premiera, skoro premier praktycznie nie uczestniczy w jego tworzeniu. Nie uczestniczy, bo w centrum rządu nie ma narzędzi nie tylko koordynacji działań ministra finansów i premiera, ale nawet prostej kontroli czy pozyskiwania informacji na temat polityki gospodarczej rządu. Stąd minister finansów może liczyć tylko na zrozumienie premiera, a ten musi mu wierzyć na słowo. Jeżeli ministrem finansów jest lider współrządzącej partii (jak w przypadku Leszka Blacerowicza), to koordynacja zachodzi na poziomie politycznym. Jeżeli jest traktowany przez premiera jako ekspert, to każda decyzja ministra może być de facto zmieniona przez premiera w przetargu, który z ministrem finansów wiodą inni ministrowie, ale już po przedstawieniu, a czasem i przyjęciu projektu budżetu (za pośrednictwem posłów).

Prawdziwy polski problem ze strategiczną alokacją zasobów polega jednak na tym, że wydatki budżetu państwa stanowią średnio mniej niż jedną czwartą wszystkich wydatków sektora finansów publicznych (co wspomniani autorzy zauważają, ale nie wyciągają z tego wniosków). Nawet jeżeli zignorować kolejne dwadzieścia kilka procent środków wydawanych przez samorządy terytorialne, to okaże się, że ponad połowa środków publicznych wydawanych przez władze centralne nie przechodzi przez budżet, a zatem nie tylko nie podlega rządowej koordynacji, ale i w dużej mierze żadnej demokratycznej kontroli.

Lwią część tych pieniędzy wydają państwowe fundusze celowe (powyżej 35% wszystkich środków publicznych) i agencje (kolejne 2% środków publicznych), które mają ustawowe zadania i ustawowo zagwarantowane dochody, zatem rząd ma małą możliwość zmieniania ich priorytetów. Można uznać za zaletę, że w ten sposób niezależnie od zmieniających się koalicji realizowana jest długofalowa strategia zaaprobowana przez parlament decyzją o utworzeniu funduszu. Ten argument jest trafny, o ile dotyczy priorytetów relatywnie niezależnych od politycznych programów i funduszy na tyle dużych, że zagrożonych chęcią podreperowania budżetu przez kolejne rządy (najlepszy przykład to Fundusz Ubezpieczeń Społecznych). W Polsce działa jednak prawie trzydzieści funduszy celowych, wydatki których, w większości przypadków, mogłyby być koordynowane przez budżet państwa bez żadnej szkody dla ich zadań. Przykładowo, funduszem celowym jest Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców (CEPiK), która mimo zagwarantowanych środków powstawała ponad dziesięć lat i ostatecznie funkcjonalnie stała się częścią MSWiA. Przykład CEPiK ujawnia zagrożenie związane z wyłączeniem ogromnych środków z procesu koordynacji przez rząd. Nawet jeżeli pieniądze te nie są wydawane przez ich dysponentów, nie da się ich przeznaczyć na inny cel. Również zmiana nieudolnego kierownictwa zarządcy funduszu czy agencji jest trudniejsza, nawet jeżeli nie jest powoływany na kadencję, gdyż kilka szczebli zarządzania dzielących prezesa agencji od ministra czy premiera daje dużą autonomię[47].

Potencjał strategicznego dystrybuowania zasobów wiąże się ze zdolnością, którą wielu autorów umieszcza w centrum definicji państwa – zdolnością do pozyskiwania od ludności środków koniecznych dla działań państwa[48]. Przywoływani tu Weaver i Rockman swoje kryterium sprawności państwa formułują nieco inaczej – jako zdolność do nakładania ciężarów na politycznie wpływowe grupy społeczne. Jako wskaźnik potencjału państwa wydaje się to dużo trafniejsze, można bowiem zakładać, że jeżeli państwo jest w stanie egzekwować daniny od grup politycznie wpływowych, tym bardziej uzyska je od ogółu ludności.

Tu znowu narzędzia badawcze, którymi dysponujemy, są bardzo niedoskonałe, gdyż ogólne statystyki ściągalności podatków dają tylko obraz makro relacji państwo-podatnicy. Pewną pomocą mogą być raporty Najwyższej Izby Kontroli, choć jak zawsze w przypadku tego źródła trzeba pamiętać o pewnym skrzywieniu perspektywy organu powołanego do śledzenia nieprawidłowości, a nie badania rzeczywistości[49].

Ciekawe dane przynosi raport NIK z kontroli poboru podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Zważywszy, że opodatkowaniu CIT podlegają najczęściej podmioty większe i bardziej zasobne, tudzież że przynosi on ponad 10% dochodów budżetu państwa przy relatywnie małej liczbie podatników, wydaje się, że jego pobór może być dobrym wskaźnikiem zdolności państwa do uzyskiwania finansowej daniny od politycznie wpływowych grup społecznych. Obraz, jaki wyłania się z raportu NIK, jest mocno niejednoznaczny. Z jednej strony podatnicy samodzielnie obliczyli i zapłacili 99,6% dochodów z podatku CIT w 2006 r. i 99,7% w 2007 r. Z drugiej strony, uchybienia w obliczaniu tego podatku odkryto w wyniku ponad 68% przeprowadzonych kontroli, przy tym skądinąd wiadomo, że skłonność do dobrowolnego poddania się obowiązkowi podatkowemu wśród Polaków raczej nie jest imponująca[50]. Urzędy Skarbowe w małym tylko stopniu starają się temu zaradzić przy pomocy kontroli. W badanym przez NIK okresie dwóch i pół lat tzw. „duże” urzędy skarbowe obsługujące podatników o przychodach rocznych powyżej 5 mln EUR skontrolowały 6,25% podatników, natomiast pozostałe urzędy 0,66%.

Egzekucja niezapłaconych podatków również udawała się w stopniu umiarkowanym. Kontrolowanym urzędom skarbowym udało się odzyskać kwotę równą mniej więcej połowie sumy decyzji o nakazie zapłaty podatku, ale stanowiło to zaledwie 0,3% uzyskanych wpływów z podatku CIT. NIK zwraca uwagę, że w co drugim urzędzie skarbowym podejmowano czynności egzekucyjne ze znaczną zwłoką, mało aktywnie poszukiwano majątku dłużników, nie interesowano się przebiegiem i terminem zakończenia postępowań upadłościowych. Nie dziwi więc, że niezapłacone zaległości z lat poprzednich stanowiły czterokrotność wyegzekwowanej kwoty, a zaległości mające powyżej pięciu lat prawie trzykrotność. Przedawniły się zobowiązania na kwotę nieco tylko mniejszą, niż wyegzekwowana.

Ocena zdolności pozyskiwania i alokacji zasobów materialnych przez III Rzeczpospolitą wypada niejednoznacznie. Proste wskaźniki podpowiadają, że państwo działa przyzwoicie. Podatki są zbierane, budżety sprawnie pisane przez ministra finansów i z rzadka tylko nowelizowane. Szersze spojrzenie ujawnia zasadnicze niedomagania polskich instytucji: ogrom środków publicznych wydawanych poza systemem budżetowej koordynacji oraz słabą kontrolę i egzekucję należności największych podatników.

Zdolność do kanalizowania konfliktów w społeczeństwie obywatelskim

Trzeci wymiar, stanowiący zdaniem Weavera i Rockmana o potencjale państwa, to taka relacja ze społeczeństwem obywatelskim, która zapewni społeczną, nie tylko polityczną czy instytucjonalną stabilność dla podjętych decyzji. Chodzi zatem o instytucje, które zapewnią reprezentację interesów grup słabo reprezentowanych czy rozproszonych, by w artykulacji swych interesów nie musiały odwoływać się do działań podważających porządek polityczny. Chodzi również o zdolność do zarządzania podziałami socjopolitycznymi (cleavages), trwałymi konfliktami społecznymi tak, by nie dopuścić do rozbicia wspólnoty politycznej i przemocy na szerszą skalę.

Te kryteria potencjału państwa niewątpliwie odchodzą od klasycznego pojmowania państwa jako oddzielonego od społeczeństwa obywatelskiego neutralnego aparatu podejmowania decyzji publicznych. Czerpią jednak z XX-wiecz¬nego doświadczenia, że relatywna niezależność instytucji państwa i ich personelu od działających sił społecznych nie wyklucza bliskich kontaktów ze społeczeństwem obywatelskim, a nawet wspólnego podejmowania decyzji przez biurokrację państwową i zorganizowane grupy interesu. Do połowy lat 70-tych różnego rodzaju instytucje neokorporacjonizmu polegającego na koordynacji autonomicznych działań państwa, organizacji przedsiębiorców i związków zawodowych w procesie negocjacji ich przedstawicieli na szczeblu ogólnokrajowym, stały się standardem w niemal wszystkich państwach zachodniej Europy[51]. Nawet odejście od keynesowskiej polityki gospodarczej i triumf neoliberalizmu w latach 80-tych nie pogrzebały instytucji dialogu społecznego. Następna fala paktów społecznych zawieranych przez państwo i grupy interesów dotyczyła bowiem reorganizacji państwa dobrobytu, zwłaszcza systemów emerytalnych i opieki zdrowotnej jako ściśle powiązanych z kosztami pracy[52].

Instytucje wiążące państwo i jego administrację ze zorganizowanymi grupami interesu okazały się trwałe, gdyż umożliwiały stabilizację strategicznych celów polityki państwa zapewniając im poparcie kluczowych grup społecznych bez względu na zmieniające się koalicje. Dawały one również biurokracji państwowej wiedzę na temat interesów i nastrojów społecznych trudną do zdobycia w inny sposób. Pozwalały też komunikować partnerom społecznym intencje rządu na bardzo wczesnym etapie ich kształtowania się i w ten sposób unikać potencjalnych konfliktów[53].

III Rzeczpospolita prowadziła dialog społeczny jeszcze w swoim okresie prenatalnym. Rozmowy Okrągłego Stołu były przecież formą uzgadniania polityki rządu i w istocie jedynych reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego: Kościoła i „Solidarności”. Może dlatego w pierwszym okresie polskiej transformacji nie odczuwano potrzeby instytucjonalizacji dialogu społecznego. Skoro „Solidarność” trzymała parasol nad reformami, jej liderzy podejmowali kluczowe decyzje w państwie, a zorganizowanych reprezentantów interesów przedsiębiorców nie było, to mniej lub bardziej sformalizowane negocjacje nie były potrzebne, a może i nie były możliwe. Dopiero konflikt między „Solidarnością” i rządem Suchockiej, który ostatecznie doprowadził do jego upadku (ale i podziału wśród czołowych działaczy związku), unaocznił koniec ery spontanicznej, nieformalnej współpracy związków zawodowych i rządu. Gabinet Suchockiej zaproponował więc wszystkim ogólnopolskim centralom związków zawodowych podpisanie paktu społecznego instytucjonalizującego wpływ związków na przekształcenia gospodarcze. Chociaż dla rządu pierwszoplanowe znaczenie miały cele krótkoterminowe – uzyskanie zgody na prywatyzację przedsiębiorstw państwowych – to w trakcie negocjacji pojawił się pomysł stworzenia trwałego forum negocjacji między rządem, związkami zawodowymi i pracodawcami. W rezultacie w 1994 r. powstała pierwsza zinstytucjonalizowana forma dialogu społecznego – komisja trójstronna, bardzo odległa jednak od korporacjonistycznych wzorów niemieckich czy austriackich[54].

Można powiedzieć, że od tego czasu dialog społeczny i jego instytucje stały się standardowym wyposażeniem polskiej demokracji, jeżeli oglądać ją z perspektywy instytucji prawnych. Dialog społeczny trafił do nowej konstytucji z 1997 r., a ustawy regulujące działanie administracji nakładają na nią obowiązek „współdziałania” ze związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców i innymi organizacjami społecznymi oraz przedstawicielami środowisk zawodowych i twórczych[55]. Proces legislacyjny przewiduje również konsultowanie zainteresowanych grup interesów, czasem zagwarantowane ustawowo, czasem na mocy Regulaminu Rady Ministrów czy Sejmu. Dagmir Długosz wylicza również 15 zinstytucjonalizowanych form konsultacji rządu z partnerami społecznymi, które istniały w 2003 r.: od Komisji Trójstronnej, przez kilka trójstronnych zespołów branżowych działających przy Ministrze Gospodarki i Pracy, po Krajową Radę Konsultacyjną ds. Osób Niepełnosprawnych i Radę Programową Krajowego Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich[56].

Mimo tego bogactwa form i instytucji dialogu społecznego, nie sposób jednak oprzeć się wrażeniu, że chociaż z pewnością nie grozi nam wojna domowa i rozbicie wspólnoty politycznej, to grupy interesu dość często odwołują się do działań podważających porządek polityczny, czy to w formie użycia przemocy, której państwo nie jest w stanie zapobiec (związki zawodowe), czy to w formie korupcji (przedsiębiorcy). Analiza działalności Komisji Trójstronnej, instytucji najbardziej widocznej i przez to najłatwiejszej do badania, ujawnia przyczyny nieefektywności polskiego dialogu: brak strategicznego podejścia i ściśle partyjne czy partykularne myślenie zarówno po stronie rządu, jak i partnerów społecznych[57].

Powołana w 1994 r. komisja trójstronna, choć z bardzo niewielkimi kompetencjami w porównaniu do podobnych ciał na Zachodzie Europy, w krótkim czasie stała się areną sporu między obozem postsolidarnościowym i postkomunistycznym[58]. Do 1997 r. stawiał on rząd i OPZZ po jednej stronie barykady a NSZZ „Solidarność” po drugiej. Natomiast od momentu powstania gabinetu Jerzego Buzka to „Solidarność” znalazła się w uprzywilejowanej pozycji, faktycznie współtworząc koalicję rządową. Rząd prowadził więc dialog ze „swoimi” związkami zawodowymi, a Komisja Trójstronna była tylko narzędziem uzyskiwania za niewygórowaną cenę dodatkowej legitymizacji dla działań rządu. Opozycyjne związki zawodowe uczestniczyły w niej więc niechętnie, przed wyborami nieformalnie („Solidarność”) lub formalnie (OPZZ w 1999 r.) wycofując się z jej prac. Od 1999 r. Komisja faktycznie przestała działać[59].

Posłowie OPZZ i „Solidarności” przygotowali wówczas projekty ustaw gruntownie zmieniających tę instytucję i chociaż projekty były konkurencyjne, to ostatecznie przyjęto tuż przed wyborami 2001 r. ustawę cieszącą się poparciem obu stron konfliktu politycznego. Nowy rząd SLD-PSL zadeklarował wsparcie dla Komisji, co wyraziło się w nowelizacjach ustawy wzmacniających tę instytucję oraz w osobistym zaangażowaniu ministra pracy a potem wicepremiera Jerzego Hausnera, już wcześniej uznanego znawcy (i wyznawcy) nowoczesnego korporatyzmu[60].

Co prawda ustawowo nowa Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych nadal była głównie ciałem konsultacyjnym, ale zobowiązano rząd do przedkładania jej wszystkich projektów ustaw dotyczących polityki podatkowej, finansów publicznych, ubezpieczeń społecznych, prywatyzacji, restrukturyzacji gospodarki oraz prognoz wskaźników makroekonomicznych. Komisja nadal miała działać na zasadzie porozumienia wszystkich stron, ale do jego zawarcia wystarczała zgoda rządu i jednego z przedstawicieli pracowników i pracodawców. Wprowadzono też możliwość zawierania porozumień dwustronnych, a każda ze stron mogła wnosić pod obrady dowolne zagadnienia z zakresu działania Komisji. Co więcej, rząd Millera dysponując komfortową większością w parlamencie i decydując się na politykę konfrontacji z opozycją, postanowił uczynić z Komisji Trójstronnej główne narzędzie dialogu społecznego, które ukazałoby bardziej koncyliacyjną twarz rządu. Wicepremier Hausner zaproponował na forum komisji zawarcie Paktu dla Pracy i Rozwoju, i z góry zobowiązał się do przyjęcia przez rząd rozwiązań zaakceptowanych przez Komisję. Dodatkowo, na poziomie regionalnym powołano Wojewódzkie Komisje Dialogu Społecznego działające pod przewodnictwem wojewodów oraz ponad sto innych komisji dialogowych, głównie o branżowym charakterze. Jeśli dodać do tego spore środki finansowe przeznaczone na dialog społeczny zarówno z budżetu państwa, jak i z programów pomocowych Unii Europejskiej i UNDP, to wydaje się, że trudno sobie wyobrazić warunki bardziej sprzyjające sukcesowi tej instytucji[61].

Komisja Trójstronna nie stała się jednak forum prawdziwego dialogu społecznego. Bardzo szybko odrodził się bowiem mechanizm konfrontacji: „Solidarność” kontra postkomuniści. W dodatku OPZZ, bogatsza o doświadczenie katastrofalnych skutków rządów AWS dla NSZZ „Solidarność”, często przyłączała się do krytyki rządu, a nawet była gotowa ją przelicytować, co oczywiście nie oznaczało gotowości do współpracy z „Solidarnością”. Właściwie wszystkie istotniejsze kwestie wnoszone przez rząd na forum Komisji kończyły się konfrontacją na linii „Solidarność” (lub związki zawodowe) – rząd. Latem 2002 r. związki oprotestowały niewielką nowelizację Kodeksu Pracy zmniejszającą nieco koszty pracy i zachęcającą do zatrudniania absolwentów, jesienią 2002 r. związki odrzuciły zmodyfikowaną metodę obliczania pensji minimalnej, zimą 2002 r. doszło do zasadniczego sporu „Solidarności” i rządu, który zaproponował zniesienie zasiłków przedemerytalnych[62].

Gdy wiosną 2003 r. pojawiła się idea Paktu dla Pracy i Rozwoju, „Solidarność” najpierw wyraziła umiarkowane zainteresowanie, by potem odrzucić pakt jako polityczną grę rządu Millera. Rozpoczęto jednak rozmowy dotyczące już nie paktu, ale Porozumienia Społecznego o skromniejszym i bardziej technicznym charakterze (zmiany prawa pracy, podatków itp.). Chociaż zespoły robocze Komisji Trójstronnej mogły pochwalić się całkiem sporymi sukcesami, do zawarcia Porozumienia Społecznego nie doszło. Mimo rozmów nie tylko bowiem nasilały się strajki, często organizowane przez „Solidarność”, ale rząd zniósł też przywileje podatkowe związków zawodowych, z których korzystała przede wszystkim „Solidarność”. Ta nowelizacja została czasowo zawieszona przez ministra finansów, ale napięcie między „Solidarnością” a rządem wzrastało. W październiku 2003 r. doszło do bardzo gwałtownej demonstracji górników w Warszawie, w wyniku której rany odniosło kilkadziesiąt osób. Wicepremier Hausner winą za te ofiary obarczył „Solidarność” i wkrótce ogłosił fiasko negocjacji nad Porozumieniem Społecznym. Ustalenia komisji roboczych skonsumowano jako porozumienie dwustronne OPZZ i pracodawców, które rząd poparł i wniósł jako własny projekt legislacyjny[63].

Upadek rządu Millera i rozkład obozu postkomunistycznego zadał ostateczny cios Komisji Trójstronnej. „Solidarność” drastycznie ograniczyła swoją aktywność na forum Komisji, a gdy Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych zawetowała ustalenia w sprawie wskaźnika wzrostu płac na 2004 r., OPZZ zorganizował demonstrację pod siedzibą PKPP (pierwszą demonstrację pod siedzibą związku pracodawców w historii III Rzeczypospolitej). Za to rząd Marka Belki wiceministrem pracy odpowiedzialnym za dialog społeczny mianował dotychczasowego negocjatora z ramienia PKPP, a sam Belka wkrótce poparł kandydaturę prezes PKPP w wyborach prezydenckich[64]. Komisja, która do grudnia 2003 r. przyjęła 23 uchwały, w dwóch ostatnich latach rządów SLD wypowiedziała się w dwóch sprawach. Sytuacja nie zmieniła się również po wyborach z jesieni 2005 r. Mimo podkreślania znaczenia solidarności społecznej przez liderów PiS i korporacjonistycznej frazeologii prezydenta Kaczyńskiego, Komisja Trójstronna z pewnością nie stała się ważną instytucją „negocjacyjnego ładu społecznego” i nie jest „mechanizmem uspołecznienia procesów podejmowania decyzji w ważnych sprawach publicznych”, jak chciałby ją widzieć jeden z komentatorów[65].

Wydaje się więc, że jednym z elementów słabości III Rzeczypospolitej jest nieumiejętność zarządzania trwałymi konfliktami społecznymi. Państwo zajmuje się nimi dopiero, gdy wkraczają w fazę eskalacji. Co więcej, jako pracodawca i właściciel sporej części gospodarki, państwo podejmuje sprzeczne decyzje, z jednej strony starając się zabezpieczyć interesy grup słabo reprezentowanych i rozproszonych (np. konsumenci usług państwowych i półpaństwowych monopolistów), z drugiej ulegając naciskom „swoich” pracowników i menadżerów[66]. Spisy trójstronnych zespołów branżowych i zawodów, których wykonywanie wyjęto spod praw rynku, wydają się wystarczającym dowodem uległości państwa wobec silnych grup społecznych[67].

Podsumowanie

III Rzeczpospolita jest państwem słabym. Jest to wynikiem słabości polskich elit, słabości polskich partii politycznych, słabości społeczeństwa obywatelskiego, słabości wątków demokratycznych w naszej nowoczesnej kulturze politycznej. Niedomagania te, jak w soczewce, skupiają się w wymiarze instytucjonalnym III Rzeczypospolitej, bowiem to dzięki instytucjom – zwłaszcza instytucji państwa – jednostki i narody mogą realizować swoje cele. Choć Polacy zwinnie wywikłali się z systemu opartego na zależności od Związku Sowieckiego i dominacji jednej opcji politycznej, to nie stworzyli państwa, które potrafiłoby przekładać społeczne preferencje na decyzje polityczne.

Dość paradoksalnie, słabość państwa ujawniła się w pełni dopiero w momencie największego sukcesu III Rzeczypospolitej – po przyjęciu do Unii Europejskiej. Było ono bowiem ostatecznym zakończeniem zimnej wojny i procesu odzyskiwania przez Polskę zdolności do przyjmowania i wypełniania międzynarodowych zobowiązań obronnych i handlowych, które mogą zapewnić stabilny rozwój i bezpieczeństwo kraju[68]. Gdy zabrakło tego integrującego celu, który oddziaływał na elity polityczne, biurokrację i społeczeństwo obywatelskie w dużej mierze bez pośrednictwa instytucji, jako psychologiczny czy kulturowy imperatyw działania – słabość państwa ujawniła się niemal natychmiast[69]. Gdy polityka przestała być głównie (od)budową demokratycznego, suwerennego państwa a stała się zwykłym realizowaniem celów wyborców, okazało się, że państwo polskie nie potrafi tych celów rozpoznać i zamienić w strategie polityczne.

Część tej słabości jest niewątpliwie dziedzictwem komunizmu i obranej w 1989 r. ścieżki wychodzenia z niego. Choć bowiem zbudowano instytucje rządu i premiera prawnokonstytucyjnie mogące się równać z najsilniejszymi egzekutywami w Europie, to pozostałość Okrągłego Stołu – instytucja blokującego prezydenta – nie pozwoliła na wytworzenie się prawdziwego centrum władzy wykonawczej. Choć dzisiejsza Rada Ministrów i jej Prezes są bez porównania silniejsi od PRL-owskiej rady administracyjnej dla niepoznaki nazywanej rządem, to nadal nie mają do swojej dyspozycji narzędzi przygotowania i wdrażania politycznych strategii.

Za brak profesjonalnej biurokracji można naturalnie winić również komunizm i politykę pierwszych rządów III Rzeczypospolitej. Jednak szansa na zbudowanie zawodowego korpusu urzędniczego, która pojawiła się w 1997 r., została natychmiast pogrzebana przez rząd Cimoszewicza. Działał on przecież nie tylko jako obrońca interesów dawnej komunistycznej elity biurokratycznej, ale jako lider demokratycznej partii, próbujący zapewnić jej wpływ na władzę nawet po przegranych wyborach. W tym przypadku osłabienie potencjału państwa miało służyć budowaniu przewagi konkurencyjnej SLD na politycznym rynku, niewiele więc miało wspólnego z dziedzictwem komunizmu i procesem wychodzenia z niego. Ta strategia budowania pozycji partii kosztem potencjału państwa została przejęta przez kolejne ekipy sprawujące władzę, trwale obniżając jakość polskiej biurokracji.

Powoli, lecz stale obniżająca się pozycja Polski w rankingu sprawności rządów Banku Światowego nie może więc dziwić[70]. Im dalej od przełomu lat 1989-1991, patosu od(bu¬dowy) demokracji i suwerenności, tym słabiej działają pozainstytucjonalne czynniki stymulujące polityków, biurokratów i wyborców do działań strategicznych, dopuszczających odłożenie w czasie własnych korzyści. Im bardziej polityka jest „normalna”, pozbawiona wymiaru przełomowości, tym bardziej potrzebne są instytucje przekładające interesowne działania jednostek i grup na decyzje sprzyjające dobru publicznemu. Tym dobitniej ujawnia się słabość takich instytucji w III Rzeczypospolitej.

Tekst ukazał się na stronie internetowej Ośrodka Myśli Politycznej, pochodzi z pracy zbiorowej „Rzeczpospolita 1989–2009. Zwykłe państwo Polaków?”, OMP, Kraków 2009, red. Jacek Kloczkowski

Tekst ukazał się na stronie internetowej Ośrodka Myśli Politycznej w 2010 r., pochodzi z pracy zbiorowej „Rzeczpospolita 1989–2009. Zwykłe państwo Polaków?”, OMP, Kraków 2009, red. Jacek Kloczkowski

________________________________________

[1]     Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”, Projekt zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (z dnia 2 kwietnia 1997 r.), Warszawa 2009, s. 6. Naturalnie są to zdaniem Autorów DiP raczej „mankamenty (…) zasadniczo trafnych” rozwiązań z 1997 r. Stanowisko tych samych Autorów z 2007 r. por. Spotkanie dyskusyjne w redakcji „Przeglądu Sejmowego” na temat X-lecia Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa, 17 maja 2007 r., „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4 (81), s. 311-359.

[2]     R. Matyja, Państwo, czyli kłopot, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2009, s. 133-141; 174-189.

[3]     Por. przykładowo J. Hausner, M. Marody, Instytucjonalizacja nie-odpowiedzialności, [w:] Jakość rządzenia. Polska bliżej Unii Europejskiej? EU-monitoring IV, Akademia Ekonomiczna, Kraków 2000, s. 119-121.

[4]     W. Sadurski, Porządek konstytucyjny, [w:] Demokracja w Polsce 2005-2007, red. L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s. 68; por. też W. Sadurski, Kwestie konstytucyjne, [w:] Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, red. L. Kolarska-Bobińska, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008, s. 18-19.

[5]     F. Fukuyama, Budowanie państwa: władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Rebis, Poznań 2005, s. 21-22. Popularna książka Fuku¬yamy, opublikowana w 2004 r., jest przejawem rosnącego zainteresowania problemem sprawności państwa w obliczu zagrożenia ładu międzynarodowego przez „państwa upadłe”; por. A. M. Kjær, O. H. Hansen, J. P. Frølund Thomsen, Conceptualizing State Capacity, DEM¬STAR Research Report No. 6, Department of Political Science, University of Aarhus, April 2002. W ciągu ostatnich kilku lat zagadnienie siły państwa wydaje się przenikać do głównego nurtu analizowania polityki zarówno praktycznego (np. D. Brautigam, State Capacity and Effective Governance, [w:] Agenda for Africa’s Economic Renewal, red. B. Ndulu, N. van de Walle, Overseas Development Council, Washington, DC 1996, s. 81-108) jak i teoretycznego (np. C. Tilly, Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, s. 15-24).

[6]     T. Skocpol, Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research, [w:] Bringing the State Back In, red. P. B. Evans, D. Rueschemeyer, T. Skocpol, Cambridge University Press, Cambridge 1985, s. 3-43; V. Fritz, State-Building: a Comparative Study of Ukraine, Lithuania, Belarus, and Russia, CEU Press, Budapest 2007, s. 31-33.

[7]     R. K. Weaver, B. A. Rockman, Assessing the Effects of the Institutions, [w:] Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad, red. R. K. Weaver, B. A. Rockman, Brookings Institution, Washington 1993, s. 28.

[8]     V. Fritz, dz. cyt., s. 36-41.

[9]     Na tym polega specyficznie nowożytna władza infrastrukturalna państwa; por. M. Mann, The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms and Results, [w:] The State. Critical Concepts, red. J. A. Hall, Routledge, London 1994, s. 334.

[10]    R. K. Weaver, B. A. Rockman, dz. cyt., s. 28.

[11]    Por. P. Sarnecki, Senat RP i jego relacje z Sejmem (lata 1989-1993), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 55.

[12]    Na temat uchwał zob. L. Garlicki, Parlament a rząd: powoływanie-kontrola-odpowiedzialność, [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 239; szerzej na ten temat piszę w A. Wołek, Demokracja nieformalna. Konstytucjonalizm i rzeczywiste reguły polityki w Europie Środkowej po 1989 r., Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 2004, s. 151-157; 161-164.

[13]    A. Przeworski, Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America, Cambridge University Press, Cambridge 1991, s. 11; 53; 81-88; por. G. Alexander, Institutions, Path Dependence and Democratic Consolidation, „Journal of Theoretical Politics” 2001, nr 3, s. 249-270.

[14]    Zob. przykładowo wytłumaczenie dla planowanego wysokiego deficytu budżetowego na rok 2010: A. Nowakowska, Budżet 2010 ze znacznie większym deficytem, „Gazeta Wyborcza”, 3.09.2009.

[15]    R. Mojak, Pozycja ustrojowa i struktura władzy wykonawczej, [w:] Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. W. Skrzydło, Warszawa 1997, s. 265.

[16]    Na początku kadencji rządu AWS-UW spór dotyczył decyzji ministra spraw zagranicznych o odwołaniu ambasadora z Mińska, później co najmniej dwukrotnie wybuchał konflikt o nominowanych przez MSZ ambasadorów. W przypadku odwołania prezydent ugiął się, w przypadku nominacji weto Kwaśniewskiego było stanowcze. Por. A. Kublik, C. Goliński, Kompromis bałkański. Kwaśniewski z Geremkiem uzgodnili: ambasador Spychalska wróci do kraju, „Gazeta Wyborcza”, 16.12.1997; E. Krzemień, Kto rządzi za granicą?, „Gazeta Wyborcza”, 9.12.1997; T. Stylińska, Ministerstwo odmawia komentarza. Czy jest spór o nominacje w Moskwie i Wilnie, „Rzeczpospolita”, 9.09.2000; na temat sporów w okresie rządów prezydenta Kaczyńskiego por. P. Wroński, Prezydent Krawczyka nie podpisze i już, „Gazeta Wyborcza”, 2.05.2008.

[17]    Zob. m.d.z., Kandydaci resortu obrony bez nominacji, „Rzeczpospolita”, 16.08.2000; Z. Lentowicz, Mniej generałów, mniej armat, „Rzeczpospolita”, 16.08.2001; na temat sporów w okresie rządów prezydenta Kaczyńskiego por. Prezydent i szef MON: nie ma konfliktu, www.newsweek.pl, 30.04.2008; mt, rik, Spór prezydenta z MON o nominacje generalskie, „Gazeta Wyborcza”, 28.04.2008; pw, Rozejm MON z prezydentem w wojnie o generałów, „Gazeta Wyborcza”, 2.05.2008; ika, reg, „Drugie dno” nominacji generalskich, „Rzeczpospolita”, 30.04.2008; Szef BBN Władysław Stasiak o nominacjach generalskich, www.polskieradio.pl, 29.04.2008.

[18]    P. Dunleavy, R. A. W. Rhodes, Core Executive Studies in Britain, „Public Administration” 1990, nr 68, s. 4; także P. Dunleavy, R. A. W. Rhodes, Prime Minister, Cabinet, and Core Executive, Martin’s Press 1995, s. 12.

[19]    V. Dimitrov, K. H. Goetz, H. Wollmann, Governing after Communism: Institutions and Policymaking, Rowman&Littlefield, Lanham, MD 2006, s. 27-45.

[20]    Por. K. H. Goetz, H. Wollmann, Governmentalizing Central Executives in Post-communist Europe: a Four-country Comparison, „Journal of European Public Policy” 2001, nr 6; R. Zubek, Poland: A Core Ascendant?, [w:] V. Dimitrov, K. H. Goetz, H. Wollmann, dz. cyt., s. 90-91; także H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 1998, s. 81-90.

[21]    K. H. Goetz, H. Z. Margetts, The Solitary Center: the Core Executive in Central and Eastern Europe, „Governance” 1999, nr 4, s. 436-441.

[22]    R. Zubek, dz. cyt., s. 100-104; K. H. Goetz, H. Wollmann, dz. cyt., s. 871-873.

[23]    Tamże, s. 92.

[24]    Tamże, s. 118.

[25]    R. Zubek, A Core in Check: the Transformation of the Polish Core Executive, „Journal of European Public Policy” 2001, nr 6, s. 925.

[26]    K. H. Goetz, Dlaczego warto wzmocnić urząd premiera, „Rzeczpospolita”, 14.05.2007.

[27]    Głęboka przebudowa państwa. Projekt programu dla Platformy Obywatelskiej, Warszawa 2007, s. 55.

[28]    K. H. Goetz, H. Z. Margetts, dz. cyt., s. 441-443.

[29]    R. Zubek, A Core…, dz. cyt., s. 925.

[30]    J. H. Meyer-Sahling, Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years after EU Accession, Sigma Paper No. 44,OECD Sigma Programme, Paris 2009, s. 10.

[31]    Ocenia się, że zmiana rządu skutkuje wymianą około 30% kadry administracyjnej szczebla centralnego. Por. J. H. Meyer-Sahling, dz. cyt., s. 41.

[32]    Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r., art. 153.

[33]    Na temat budowania służby cywilnej pisałem szerzej w: A. Wo¬łek, Śmierć pięknej nieznajomej, „Nowe Państwo” 2006, nr 3, s. 28-32.

[34]    O pierwszych próbach budowania służby cywilnej w Polsce pisze K. Burnetko, Służba Cywilna w III RP: punkty krytyczne, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2003, s. 21-31.

[35]    Por. J. Czaputowicz, Służba cywilna w Polsce – między polityzacją a profesjonalizacją, „Służba Cywilna” 2004/2005, nr. 9, s. 27-46; K. Burnetko, dz. cyt., s. 35-39.

[36]    Poselski projekt ustawy o służbie cywilnej. Uzasadnienie, Sejm RP, V kadencja, druk nr 552, s. 2.

[37]    Nowa ustawa o służbie cywilnej wprowadza instytucję Szefa Służby Cywilnej podlegającego premierowi, który ma pełnić funkcję centrum zarządzania kadrami rządu, choć warto nadmienić, że ustawowo silniej umocowany Szef Służby Cywilnej z ustawy z 1998 r. nie spełnił takich oczekiwań.

[38]    J. Meyer-Sahling, dz. cyt., s. 44.

[39]    Zob. J. Meyer-Sahling, dz. cyt., s. 53. 57% urzędników nie widzi nic złego w dorabianiu w sektorze prywatnym i jest to najwyższy odsetek wśród krajów Europy Środkowej (średnio 46%, w Estonii 27%); tamże, s. 63.

[40]    T. Verheijen, Administrative Capacity in the New EU Member States: The Limits of Innovation?, World Bank Working Papers, World Bank, Washington 2007, s. 33.

[41]    Tamże, s. 11.

[42]    Tamże, s. 25.

[43]    D. Kaufmann, A. Kraay, M. Mastruzzi, Governance Matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996–2006, World Bank Policy Research Working Paper 4280, The World Bank 2007, s. 82-84. W indeksie WGI Polska mieści się w grupie 30% najbardziej efektywnych rządów, ale jej pozycja dość systematycznie się obniża (badanie prowadzone jest od 1996 r.). Dużo lepsze wyniki w WGI uzyskały Estonia 1,17, Czechy 1,01, Słowenia 1,11, Słowacja 0,91, Litwa 0,82. Gorzej wypadły Rumunia, Bułgaria, Chorwacja. W badaniu Banku Światowego Polska wypadła najgorzej z nowych krajów członkowskich. Najlepiej wypadły Litwa i Łotwa z notą 3 tj. „Działanie zostało zaplanowane, wdrożone i ocenione”. Tamże, s. vii, 19, 24.

[44]    M. Brusis, V. Dimitrov, Executive Configuration and Fiscal Performance in Post-communist Central and Eastern Europe, „Journal of European Public Policy” 2001, nr 6, s. 888; por. także V. Dimitrov, K. H. Goetz, H. Wollmann, dz. cyt., 233-248.

[45]    M. Brusis, V. Dimitrov, dz. cyt., s. 895, 900-902.

[46]    J. Osiatyński, Finanse publiczne. Ekonomia i polityka, WN PWN, Warszawa 2006, s. 144.

[47]    Por. J. Osiatyński, dz. cyt., s. 26-27.

[48]    Najbardziej wyraźne jest to u Charlesa Tilly’ego; por. C. Tilly, dz. cyt., s. 142; tegoż Coercion, Capital, and European states, AD 990-1992, Blackwell, Oxford 1992, s. 15-27, 97-98; Contention and Democracy in Europe, 1650-2000, Cambridge University Press, Cambridge 2004; również M. Mann, The Sources of Social Power, Vol. I: A History of Power from the Beginning to AD 1760, Cambridge University Press, Cambridge 1987, s. 24-25.

[49]    Poniższe wnioski są oparte na następujących raportach z kontroli NIK: Informacja o wynikach kontroli poboru podatku dochodowego od osób prawnych, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, maj 2009; Rozliczanie się podmiotów gospodarczych ze zobowiązań z podatku dochodowego od osób prawnych w latach 2000–2002 (I półrocze), Najwyższa Izba Kontroli Delegatura we Wrocławiu, Wrocław 2003; Informacja o wynikach kontroli efektywności egzekucji administracyjnej podatków i opłat, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest organ gminy, Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Kielcach, Kielce 2009.

[50]    Podobne wyniki przyniosła na przykład kontrola podatników podatku dochodowego od osób fizycznych rozliczających się w formie ryczałtu ewidencjonowanego, najczęściej drobnych rzemieślników.

[51]    Na temat korporacjonizmu zob. J. Sroka, Europejskie stosunki przemysłowe w perspektywie porównawczej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2000.

[52]    Zob. L. Baccaro, M. Simoni, Policy Concertation in Europe. Understanding Government Choice, „Comparative Political Studies” 2008, nr 10, s. 1323-1348.

[53]    D. Długosz, Władza wykonawcza a grupy interesów. Podstawowe kwestie teoretyczne i praktyka polskiej administracji, [w:] Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 224-225.

[54]    O pierwszym wcieleniu komisji trójstronnej zob. K. Frieske, L. Machol-Zajda, Instytucjonalne ramy dialogu społecznego w Polsce: szanse i ograniczenia, [w:] Dialog społeczny, red. K. Frieske i in., IPiSS, Warszawa 1999.

[55]    Por. Ustawa o Radzie Ministrów z dnia 8 sierpnia 1996 r., Dziennik Ustaw z 2003 r., nr 24, poz. 199; Ustawa o działach administracji rządowej z dnia 4 września 1997 r., Dziennik Ustaw z 1999 r., nr 82, poz. 928; Zasady dialogu społecznego. Dokument programowy rządu przyjęty przez Radę Ministrów w dn. 22 października 2002 r.; D. Długosz, dz. cyt., s. 229-230.

[56]    D. Długosz, dz. cyt., s. 232-235.

[57]    Szerzej na temat Komisji Trójstronnej piszę w: A. Wołek, Modernizacja instytucji, [w:] Drogi do nowoczesności. Idea modernizacji w polskiej myśli politycznej, red. J. Kloczkowski, M. Szułdrzyński, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2006, s. 213-221.

[58]    J. Sroka, Stosunki przemysłowe i partnerstwo społeczne w Polsce, [w:] Demokratyzacja w III Rzeczypospolitej, red. A. Antoszewski, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002, s. 157-179.

[59]    Zob. B. Gonciarz, W. Pańków, Dialog społeczny po polsku – fikcja czy szansa?, ISP, Warszawa 2001.

[60]    Zob. J. Hausner, The State Enterprise Pact and the Potential for Tripartism in Poland, [w:] Tripartism on Trial: Tripartite Consultations and Negotiations in Central and Eastern Europe, red. R. Kyloh, International Labour Office, Geneva 1995; Polski talk show: dialog społeczny a integracja europejska: EU-monitoring V, red. J. Hausner, M. Marody, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej – Fundacja im. Friedricha Eberta, Kraków-Warszawa 2001.

[61]    J. Gardawski, Powstanie i przekształcenia Komisji Trójstronnej na poziomie centralnym (październik 2002 r.), [w:] Polskie Centrum Monitorowania Stosunków Przemysłowych, ISP, Warszawa 2005, s. 116-120.

[62]    R. Towalski, Przebudzenie Komisji Trójstronnej (lipiec 2003 r.), [w:] Polskie Centrum Monitorowania…, s. 249-251.

[63]    J. Gardawski, Wstrzymanie negocjacji wokół porozumienia społecznego (wrzesień 2003 r.); J. Gardawski, Zakończenie pracy Komisji Trójstronnej nad Porozumieniem Społecznym (grudzień 2003 r.), [w:] Polskie Centrum Monitorowania…, s. 169-172.

[64]    J. Sroka, Wzrasta upolitycznienie dialogu społecznego w Polsce (lipiec 2005 r.), [w:] Polskie Centrum Monitorowania …, s. 391-393.

[65]    J. Gardawski, Powstanie i przekształcenia Komisji Trójstronnej… dz. cyt., s. 119-120.

[66]    J. Hausner wspomina o symptomatycznym wydarzeniu z lutego 2005 r., gdy wiceminister infrastruktury podpisał bez upoważnienia, w ramach trójstronnego zespołu branżowego ds. kolejnictwa, porozumienie zwiększające środki przekazywane na rzecz kolejnictwa, a pochodzące z akcyzy; zob. J. Hausner, Pętle rozwoju. O polityce gospodarczej lat 2001-2005, WN Scholar, Warszawa 2007, s. 64.

[67]    Trójstronne zespoły branżowe stworzono dla górników, hutników, energetyków, kolejarzy, przemysłu obronnego, przemysłu lekkiego. Państwo przekazało korporacjom zarządzanie wykonywaniem 14 zawodów, m.in. lekarzy, aptekarzy, weterynarzy, zawodów prawniczych, ale i diagnostów laboratoryjnych. Hausner wspomina o lobbingu na rzecz powołania samorządu zawodowego florystów; por. J. Hausner, dz. cyt., s. 74.

[68]    To jeden z podstawowych wymiarów państwa jako instytucji wymienianych również przez Rockmana i Weavera. Por. R. K. Weaver, B. A. Rockman, dz. cyt., s. 28.

[69]    Przełomowy charakter członkostwa w UE daje się zaobserwować i w badaniach nad administracją (por. J. H. Meyer-Sahling, dz. cyt., s. 9-11; T. Verheijen, dz. cyt., s. iv-v), i w drobnych, choć doniosłych faktach z codziennej polityki, jak choćby tłumaczenie Adama Michnika, dlaczego aferę Rywina ujawnił tak późno (nie chciał zaszkodzić Leszkowi Millerowi negocjującemu w Brukseli).

[70]    D. Kaufmann, A. Kraay, M. Mastruzzi, dz. cyt.