Nie masz czasu na zapoznanie się z całością artykułu? Wystarczy, że klikniesz ikonę „oznacz artykuł do przeczytania później”. Wszystkie zapisane publikacje znajdziesz w profilu czytelnika

Równi i równiejsi na unijnym rynku

Po rozszerzeniu Unii w 2004 r. Komisja Europejska powinna była skupić się na dwóch celach: otwarciu rynków nowych państw na zachodnią konkurencję i pomocy firmom z państw nowej Unii w poradzeniu sobie na zachodnich rynkach. Skupiła się głównie na pierwszym celu

W drugiej połowie 2012 r. Barack Obama, odnalazłszy gdzieś swój pierwotny wigor, debatował z nadmiernie poukładanym Mittem Romneyem. Oglądałem te debaty w nowojorskich pubach, po całych dniach zajęć z prawa i polityki antymonopolowej na Uniwersytecie Nowojorskim. Jedno seminarium, dotyczące międzynarodowej i porównawczej polityki antymonopolowej, zapadło mi szczególnie w pamięć. Omawialiśmy na nim przede wszystkim różnice między amerykańskimi a unijnymi organami ochrony konkurencji (od czasu do czasu próbując rozszyfrować zdawkowe artykułu chińskich naukowców na temat systemu antymonopolowego Państwa Środka). Konkluzje – podzielane zresztą przez międzynarodowe środowisko ekonomistów i prawników zajmujących się polityką antymonopolową – były jednoznaczne: przez ostatnie kilkadziesiąt lat amerykańskie organy konkurencji (głównie Federalna Komisja Handlu) skupiają się przede wszystkim na ochronie dobrobytu konsumenta (consumer welfare), natomiast cele unijnej polityki antymonopolowej realizowanej przez Komisję Europejską są zdecydowanie szersze.

Jednego aspektu unijnej polityki konkurencji Amerykanie nie rozumieli, bądź był dla nich zbyt błahy, żeby zaprzątać sobie nią głowę. Zaangażowanie Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji w budowę wspólnego rynku i otwieranie rynków krajowych nie musi być wcale równomierne względem poszczególnych państw

Jakie więc są to cele? Większość autorów akademickich za największą różnicę między amerykańskim a unijnym podejściem uznaje okoliczność, że unijna polityka antymonopolowa oraz polityka pomocy publicznej (ta druga polityka też jest częścią polityki konkurencji sensu largo) na równi z ochroną dobrobytu konsumentów zajmuje się także integracją rynków państw członkowskich. To nawet logiczne: USA mają ponad 250-letni „handicap” w integracji poszczególnych stanów, z kolei „wspólny rynek” europejski ma dopiero niespełna ponad 50 lat. Dlatego tradycyjnym celem unijnego prawa konkurencji oraz prawa pomocy publicznej była nie tyle ochrona konsumentów, co otwarcie narodowych rynków na produkty i usługi przedsię­biorców z innych państw członkowskich. Wzajemna integracja rynków państw unijnych była więc priorytetem Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Komisji Europejskiej (to organ Komisji, który zajmuje się unijną polityką konkurencji: antymonopolową i pomocy publicznej). Sytuacja ta powoli zmienia się od kilkunastu lat, od kiedy to Komisja – coraz częściej – podkreśla, że również jej podstawowym zadaniem jest ochrona unijnych konsumentów.

 

Integracja rynków przed dobrem konsumentów

Jedna z pierwszych głośnych spraw antymonopolowych wszczęta przez Komisję Europejską na początku lat 60. (studiowaliśmy ją zresztą gorliwie na nowojorskich seminariach) dotyczyła otwarcia francuskiego rynku na nie­mieckie produkty elektroniczne (radia, telewi­zory, dyktafony). W 1964 r. Komisja Wspólnot Europejskich za sprzeczne z prawem konkurencji uznała porozumie­nie między Grundigiem, niemieckim producen­tem elektroniki, i jego wyłącznym francuskim dystrybutorem – Constenem. Obie firmy chciały uniemożliwić francuskiemu przedsiębiorcy, UNEF-owi, zakup produktów w niemieckich magazynach Grundiga i sprzedawanie ich we Francji po cenach niższych niż te oferowane przez Consten. W 1966 r. Trybunał w Luksemburgu zgodził się z interpretacją Komisji. Sprawa Constena była symptomatyczna, przynajmniej dla moich amerykańskich profesorów: za decyzją Komisji oraz Trybunału stała nie tyle chęć zapewnienia francuskim konsumentom tańszych produktów (wspomniany dobrobyt konsumenta), co potrzeba otwarcia dla francuskich dystrybutorów niemieckiego hurtowego ryn­ku elektroniki. Amerykańskie organy antymonopolowe raczej by takiej decyzji nie podjęły, gdyż z okoliczności faktycznych sprawy w żaden sposób nie wynikało, że porozumienie producenta i dystrybutora pogarszało pozycję konsumentów (wręcz przeciwnie: dzięki systemowi wyłącznej dystrybucji mogli oni mieć dostęp do lepszej jakości produktów).

W latach 60. XX wieku najważniejsza dla Komisji Europejskiej i jej Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji była jednak nie tyle ochrona dobrobytu konsumentów, co integracja francuskiego i niemieckiego rynku: francuskie firmy powinny bez skrępowania znajdować kontrahentów w Niemczech, a niemieckie firmy – we Francji. Takie same cele – mówili moi amerykańscy wykładowcy – ma unijna polityka pomocy publicznej: Unia zakazując rządom udzielania subsydiów (czyli właśnie pomocy publicznej) rodzimym firmom chce otworzyć rynki, na których działają te firmy na zagraniczną konkurencję (co przyczyni się do integracji unijnych gospodarek i budowy prawdziwie wspólnego rynku).

Przedsiębiorstwa z nowej Unii nie mogą być przecież nadmiernie subsydiowane, skoro na ich rynki mają wkroczyć firmy z zachodniej Europy

Zmiana podejścia po rozszerzeniu

Jednego aspektu unijnej polityki konkurencji Amerykanie nie rozumieli, bądź była dla nich zbyt błaha, żeby zaprzątać sobie nią głowę. Zaangażowanie Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji w budowę wspólnego rynku i otwieranie rynków krajowych nie musi być wcale równomierne względem poszczególnych państw. O ile przez większość drugiej połowy XX wieku gospodarki krajów Wspólnoty były porównywalne, jeśli chodzi o stopień rozwoju (być może za wyjątkiem Grecji, Hiszpanii i Portugalii), rozszerzenie Unii z 2004 r. wprowadziło do Wspólnoty państwa (w większości środkowoeuropejskie) zdecydowanie biedniejsze, których przedsiębiorstwa nie miały praktycznie żadnego doświadczenia w radzeniu sobie na międzynarodowych rynkach (a tym samym – również na unijnym, wspólnym rynku).

O ile więc w latach 60. pozycja francuskich i niemieckich przedsiębiorców oraz ich zdolność do międzynarodowej ekspansji były porównywalne, o tyle po 2004 r. Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji musiała zadbać o konkurencyjność wspólnego rynku podzielonego na dwa diametralnie różne grupy gospodarek. Państwa z rozwiniętymi rodzimymi koncernami, szukającymi nowych terytoriów do swojej ekspansji (a także do przenoszenia tańszej produkcji), oraz kraje dopiero co otwierające się na zagraniczną konkurencję z rodzimymi przedsiębiorstwami (zarówno państwowymi jak i prywatnymi), nieśmiało myślącymi o eksporcie swoich towarów i usług do bogatszych, zachodnich sąsiadów.

Teoretycznie, Komisja (i jej Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji) po rozszerzeniu Unii w 2004 r., mając przed sobą powyższy krajobraz, powinna była skupić się na dwóch celach: otwarciu rynków nowych państw za „zachodnią” konkurencję, oraz pomocy firmom z państw „nowej” Unii w radzeniu sobie na wysokomarżowych zachodnich rynkach.

 

„Nowa” Unia pod lupą

Analiza danych ilościowych dotyczących spraw antymonopolowych i pomocy publicznej podejmowanych przez Dyrekcję Generalną ds. Konkurencji Komisji Europejskiej pokazuje jednak, że Komisja skupiła się w zasadzie przede wszystkim na pierwszym celu, czyli otwieraniu gospodarek nowej Europy na firmy i kapitał ze starej Unii. Powyższą analizą miałem okazję się zająć przy pracy nad raportem o protekcjonizmie w Unii dla Polskiego Instytutu Ekonomicznego.

Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji Komisji być może zastosowała następujące rozumowanie: skoro transfery finansowe kierujemy przede wszystkim do nowych państw członkowskich, to niejako w zamian skupimy się w ramach budowy wspólnego rynku na otwarciu tych państw dla kapitału z zachodniej Europy (coś muszą przecież one zyskać za swoje podatki transferowane do biedniejszych regionów Unii). Dopiero w dalszej kolejności pomyślimy o tym, czy i jak firmom z nowej Europy umożliwić ekspansję na rynku zachodnioeuropejskie.

Prym w otwieraniu rynków nowych państw członkowskich wiodła właśnie Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji Komisji Europejskiej, która ma przeciwdziałać zarówno pomocy publicznej, jak i mającym wpływ na wewnątrzunijny handel praktykom monopolistycznym przedsiębiorstw. Mimo że od momentu „dużego” rozszerzenia Unii (od 2004 r.) państwa „starej wspólnoty” przyznają około dziewięciokrotnie więcej pomocy publicznej (średnio 65 mld euro rocznie) niż kraje „nowej wspólnoty” (7 mld euro), Dyrekcja ds. Konkurencji kwestionuje pomoc przyznaną przez państwa starej Unii proporcjonalnie o wiele rzadziej niż w przypadku krajów nowo przyjętych (jeżeli weźmie się pod uwagę proporcję skutecznie zakwestionowanej pomocy do udzielonych subsydiów). Szczególnie uprzywilejowane są duże kraje: Niemcy i Francja. Przedsiębiorstwa z nowej Unii nie mogą być przecież nadmiernie subsydiowane, skoro na ich rynki mają wkroczyć firmy z Europy Zachodniej.

Również w sprawach dotyczących nadużyć pozycji dominującej (bardzo ważny aspekt unijnej polityki antymonopolowej), jeżeli Komisja decyduje się już na podejmowanie takich spraw, wydaje się ona być nieznacznie bardziej pobłażliwa wobec firm ze „starej” Unii (zarówno, jeśli chodzi o skłonność do ugodowego załatwiania ich spraw, jak i o wysokość nakładanych kar). Przykładowo, w sprawach dotyczących nadużycia pozycji dominującej Komisja może odstąpić od stwierdzenia, że dominująca firma naruszyła unijne przepisy antymonopolowe i nałożyć na taką firmę zobowiązania (Komisja ma prawo do wydania decyzji zobowiązującej, jeżeli „zainteresowane przedsiębiorstwa zaproponują zobowiązania uwzględniające zastrzeżenia wyrażone przez Komisję we wstępnej fazie rozpatrywania sprawy”). Firmy dominujące zwykle wolą być adresatami decyzji zobowiązujących niż decyzji nakładających na nie kary finansowe.

Powyższe dysproporcje w polityce konkurencji Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Unii Europejskiej warto mieć na uwadze w debacie przed zbliżającymi się wyborami w do Parlamentu Europejskiego

Gdy przeanalizuje się dane ilościowe, okazuje się, że od momentu rozszerzenia Unii o 10 nowych państw członkowskich Komisja proporcjonalnie częściej stosuje decyzje zobowiązujące wobec firm dominujących z państw „starej” Unii. Komisja wydaje się też częściej wydawać wobec firm z państw „nowej” Unii decyzje nakładające karę finansową. Szczególnie, biorąc pod uwagę rozmiar gospodarek starej i nowej Unii, wysokość kar na firmy z nowej Unii oraz liczba decyzji Komisji nakładających te kary wydaje się nieproporcjonalnie wyższa (196 mln euro w latach 2005-2018) niż kary dla przedsiębiorstw ze „starej” Unii (odpowiednio 158 mln euro), przy czym PKB państw nowej Unii stanowi jedynie niecałe 8% łącznego PKB państw UE. Znowu nic dziwnego: to przecież przedsiębiorstwa z „nowej Europy” były tymi odziedziczonymi po komunie państwowymi monopolistami, których trzeba było nauczyć zasad konkurencyjnego unijnego rynku. Nie twierdzę oczywiście, że sprawy wszczynane przez Komisję Europejską przeciwko infrastrukturalnym monopolistom z Europy Środkowo-Wschodniej były niezasadne, ale że ich liczba była nieproporcjonalna wobec pozostałych aktywności antymonopolowych Komsiji (ostatecznie ocena każdego rodzaju działalności regulacyjnej sprowadza się do pytania o alokację administracyjnych zasobów).

Powyższe dysproporcje w polityce konkurencji Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Unii Europejskiej warto mieć na uwadze w debacie przed zbliżającymi się wyborami w do Parlamentu Europejskiego. Szczególnie, gdy wkraczamy powoli do świata, gdzie status płatnika netto coraz bardziej boli przeciętnego wyborcę z Pikardii czy Saksonii, pamiętajmy o tym, że nieuchronne zmniejszenie transferów w ramach unijnego budżetu powinno iść w parze ze zmianą paradygmatu wspólnego rynku, przyjętego dotychczas za pewnik w korytarzach Dyrekcji Generalnej.

Jest odpowiedzialny za prawo ochrony konkurencji w kancelarii Maruta Wachta. Wcześniej kierował działem prawnym w centrum analitycznym Polityka Insight oraz pracował w wiodących międzynarodowych kancelariach w Warszawie oraz w Dyrekcji ds. Konkurencji w Brukseli. Specjalizuje się w prawie antymonopolowym oraz publicznym prawie gospodarczym. Obronił doktorat z prawa konkurencji na Uniwersytecie Jagiellońskim oraz ukończył studia LLM na Uniwersytecie Nowojorskim. Adwokat stanu Nowy Jork.

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz