Skąd się wzięły kłopoty Unii?

Valéry Giscard d’Estaing słusznie zauważył, że podstawowym problemem UE jest to, że nie ma ona silnego rządu. Dodać można, że Unia nie ma także rządu demokratycznego. W wyniku kryzysów decydenci polityczni starali się wzmocnić egzekucję przyjętych decyzji, ale odbywało się to niejednokrotnie kosztem demokratycznych standardów praktykowanych dotąd w Europie. Wprawdzie kryzysy nie zostały w pełni przezwyciężone, ani nie wprowadzono solidnych reform mających uchronić Europę przed kolejnymi problemami w przyszłości, niemniej Europa podlegała w ostatnich latach poważnym zmianom. Nie były to zmiany w kierunku demokratycznej federacji. Parlament Europejski nie stał się wiodącą instytucją decyzyjną w zakresie polityki fiskalnej ani w żadnej innej polityce unijnej. W części kontynuowano centralizację władzy na poziomie unijnym, w tym zwiększając kompetencje Komisji Europejskiej. Miało to przede wszystkim zapewnić skuteczniejszą implementację prawa europejskiego i decyzji politycznych podejmowanych w instytucjach międzyrządowych. Nie miało więc ani budować w Europie demokratycznego rządu, wybieranego i rozliczanego przez wyborców, ani zwiększać autonomii technokracji unijnej względem wszystkich, w tym również tych najbardziej wpływowych państw członkowskich. W wyniku kolejnych kryzysów Europa zmierzała w kierunku „asymetrycznej konfederacji”, w ramach której dominującą rolę decyzyjną miały największe państwa, a jednocześnie widoczna była asymetria władzy w łonie instytucji międzyrządowych między państwami najpotężniejszymi a tymi mniejszymi lub pogrążonymi w problemach gospodarczych bądź politycznych. Skutkiem opisywanego modelu ustrojowego była nierówna suwerenność państw członkowskich – większa wśród państw największych i mniejsza w tych słabszych ekonomicznie. Asymetrycznie kształtowała się też demokracja na poziomie narodowym. Państwa silniejsze zachowywały standardy demokracji, przede wszystkim podmiotowość krajowych „instytucji większościowych” (tj. pochodzących z wyborów). Z kolei państwa objęte kryzysem miały nie tylko dużo bardziej niestabilną sytuację polityczną, ale również dużo mniejsze możliwości, aby respektować wolę wyborców i standardy demokracji wyborczej.

W wyniku kolejnych kryzysów Europa zmierzała w kierunku „asymetrycznej konfederacji”, w ramach której dominującą rolę decyzyjną miały największe państwa, a jednocześnie widoczna była asymetria władzy w łonie instytucji międzyrządowych między państwami najpotężniejszymi a tymi mniejszymi lub pogrążonymi w problemach gospodarczych bądź politycznych

Jednocześnie w każdym państwie członkowskim rosły w siłę partie eurosceptyczne, nieliberalne lub antyestablishmentowe. I choć partie głównego nurtu przejmowały wiele postulatów ugrupowań skrajnych, to coraz silniej widoczny w całej Europie był polityczny podział na partie tradycyjnie wspierające dalszy rozwój integracji i te sprzeciwiające się takiej polityce, oczekujące większej autonomii i podmiotowości dla wspólnot narodowych, jak również Unii zarządzanej w sposób bardziej zdecentralizowany. Kryzysy doprowadziły do destabilizacji politycznej, w ramach której zagrożeniem dla UE stawały się coraz częściej demokracje narodowe, a dokładnie antysystemowy bunt wyborców przeciwko dotychczasowym kierunkom integracji europejskiej. Wyborcy kwestionowali sposób funkcjonowania dwupoziomowego systemu politycznego w Europie, który uprzywilejowywał elity gospodarcze i polityczne, niekiedy również niektóre państwa członkowskie.

Kryzysy nie spowodowały zrównoważenia tego systemu między „wygranymi” a „przegranymi” warstwami społecznymi lub bardziej lub mniej uprzywilejowanymi krajami. Zamiast tego asymetria w Unii jeszcze bardziej się pogłębiła, co było wynikiem dążenia do usprawnienia zarządzania. Z tego samego powodu nie rozwiązano problemu deficytu demokratycznego, a zwiększająca się presja na implementację polityk antykryzysowych raczej powodowała, że demokracja na szczeblu narodowym była coraz bardziej ograniczana, przynajmniej w niektórych państwach. W rezultacie problem braku wystarczającej legitymacji politycznej dla UE, jak również deficytu demokracji w integrującej się Europie, stawał się jeszcze bardziej nabrzmiały.

Być może tak zdiagnozowane kierunki integracji zostaną odwrócone w wyniku poprawy koniunktury gospodarczej, zmiany rządów w poszczególnych państwach, jak również rewizji programu politycznego w łonie elit europejskich, w tym w Komisji, Parlamencie, a zwłaszcza w Niemczech i we Francji

Strategia wyjścia z kryzysów

Działania antykryzysowe nie zmierzały w kierunku rozwiązania głównych przyczyn zaistniałych problemów. Zajmowano się niekiedy kwestiami drugorzędnymi, dodatkowo w sposób mało skuteczny i przy dużych kosztach ubocznych, co było czasami szkodliwe dla klimatu wzajemnego zaufania i wiary w integrację europejską. Nie zawsze przyjmowano trafną diagnozę sytuacji kryzysowej lub popełniano błędy w polityce antykryzysowej. Widoczna też była „asymetria racjonalności” działań antykryzysowych, polegająca na tym, że troszczono się bardziej o interesy własnych wyborców i podatników aniżeli o dobro całej UE lub UGW. Decydentów politycznych cechowały tendencja do minimalizowania kosztów dla własnych społeczeństw i w miarę możliwości przerzucanie ich na inne państwa. I choć taka tendencja wydaje się uniwersalna w stosunkach międzynarodowych, to najbardziej skuteczne w jej realizacji okazywały się państwa największe, a tym samym najbardziej wpływowe politycznie. Kryzysy zmniejszyły skłonność do poświęceń na rzecz innych nacji, a także gotowość do solidarności z potrzebującymi. Obudziły natomiast tendencje protekcjonistyczne i chęć zwiększania korzyści własnych kosztem innych państw. Jednocześnie tego typu cele starano się zrealizować za pomocą regulacji europejskich, w tym m.in. dążąc do regulowania warunków konkurencyjności poszczególnych państw na rynku wewnętrznym. Dobrym przykładem tej tendencji była proeuropejska ofensywa prezydenta Francji Emmanuela Macrona, który wkrótce po objęciu urzędu (2017) zintensyfikował działania protekcjonistyczne na rynku europejskim. Odejście od zasad liberalnych było widoczne zarówno w stosunku do czterech swobód na wspólnym rynku, jak również w odniesieniu do polityki migracyjnej w wielu państwach europejskich. Ponadto odwrót od liberalnych wartości cechował nie tylko polityków uznawanych za populistycznych, ale również wielu przedstawicieli proeuropejskiego głównego nurtu, którzy dostosowywali się w ten sposób do zradykalizowanych nastrojów swoich wyborców.

Strategia antykryzysowa nie polegała więc na tym, aby skutecznie przezwyciężyć najbardziej dotkliwe kryzysy, w tym również naprawić te błędy konstrukcyjne UE lub UGW, które zaowocowały niechęcią społeczeństw europejskich wobec integracji

Strategia antykryzysowa nie polegała więc na tym, aby skutecznie przezwyciężyć najbardziej dotkliwe kryzysy, w tym również naprawić te błędy konstrukcyjne UE lub UGW, które zaowocowały niechęcią społeczeństw europejskich wobec integracji. Trudno było uzgodnić optymalną strategię między sprzecznymi interesami narodowymi, a z kolei wymuszanie wdrażania polityki antykryzysowej przez państwa najsilniejsze lub instytucje unijne napotykało opory. W dalszym ciągu lekceważono deficyt demokracji w UE, jak również słabe podstawy legitymizacyjne Unii. Wspomniane dysfunkcje nie pozwalały dokonać innych ważnych reform, np. centralizujących politykę fiskalną w unii walutowej. Dlatego fundamentalne problemy ustrojowe UE i UGW nie zostały rozwiązane. Liderzy integracji, zwłaszcza politycy niemieccy, nie byli w stanie wypracować odważnej strategii reform ze względu na sprzeczne interesy między poszczególnymi krajami, ale również dlatego, że w polityce europejskiej sami kierowali się interesami własnych wyborców, coraz mniej gotowych do europejskiej solidarności i coraz bardziej niezadowolonych z polityki własnego rządu. Dlatego Niemcy poszukiwali możliwości popchnięcia integracji do przodu w kierunkach nie zawsze związanych z kryzysami, gdyż wydawały się one nieco mniej kontrowersyjne (przykład polityki bezpieczeństwa i obrony). Zwiększono centralizację zarządzania i skuteczność implementacji prawa UE. Starano się zintensyfikować presję retoryczną na wszystkich zbuntowanych lub choćby tylko inaczej myślących o integracji europejskiej. Wreszcie celem strategii antykryzysowej Berlina było zwiększenie współzależności między państwami członkowskimi i utrudnienie powtórki z brexitu w wydaniu innego kraju UE.

Prognozowanie przyszłości

Przyjąłem dwie metody prognozowania dalszych losów UE. Pierwsza dotyczy koncepcji historiozoficznej Arnolda Toynbeego i miała na celu wskazanie na długofalowe trendy w Europie. Moja analiza przyniosła kilka spostrzeżeń o możliwych tendencjach dezintegracyjnych w Unii Europejskiej. Zgodnie z koncepcją brytyjskiego historyka dla zmierzchu cywilizacji podstawowe znaczenie mają właśnie długotrwałe procesy. Nadmierna alienacja elit w połączeniu z pauperyzacją miejscowego proletariatu (tzw. wewnętrznego) i napływających imigrantów (tj. proletariatu zewnętrznego) niesie ryzyko nieodwracalnych pęknięć struktury społecznej i politycznej. Innym problemem jest słabość podstaw kulturowo-ideologicznych danej cywilizacji, które mogą dalej erodować pod wpływem utraty poczucia wspólnej tożsamości politycznej, jak również nadmiernych podziałów na tle kulturowym i religijnym. Inne zagrożenia systemowe to niewystarczająca kreatywność elit oraz nadmierny ekspansjonizm państwa uniwersalnego, który wyraźnie przekracza jego możliwości organizacyjne i potencjał finansowy. Wiele spośród spostrzeżeń Toynbeego dotyczących państwa uniwersalnego zaobserwowałem w odniesieniu do Unii Europejskiej, co powoduje, że długofalowa przyszłość tego projektu integracyjnego stoi pod znakiem zapytania. Powinno to mobilizować intelektualistów i decydentów politycznych do pogłębionej refleksji na temat kierunków reform w UE.

Nowa Konfederacja istnieje dzięki naszym Darczyńcom. Zostań jednym z nich!

Wsparcie co miesiąc (PayPal)

Nadal aktualna wydaje się deklaracja Roberta Schumana, który zwracał uwagę na trzy w moim przekonaniu zasadnicze wyzwania. Strategia sanacyjna w Europie powinna być skrojona na miarę grożących jej niebezpieczeństw. Nie może więc być ani kunktatorska, ani minimalistyczna, lecz odważna i kreatywna. Ponadto powinna przejawiać się w konkretnych projektach, a więc wymiernych przedsięwzięciach przynoszących poprawę losu obywateli UE. Oznacza to potrzebę koncentracji decydentów przede wszystkim na przyczynach niedawnych kryzysów, a nie na otwieraniu nowych frontów politycznych, w ramach których zamierza się pogłębić integrację. Powinna wreszcie odbudowywać zaufanie i solidarność między narodami europejskimi. Hierarchiczne zarządzanie, systematyczne przegłosowywanie mniejszych państw i wreszcie presja polityczna mająca zwiększyć implementację przyjętych w ten sposób decyzji nie zastąpią takiej solidarności, a wręcz przeciwnie – mogą zniechęcić niektóre narody do dalszej integracji.

Drugim narzędziem prognostycznym było odniesienie się do wybranych teorii i badań empirycznych w studiach europejskich. Moim celem była próba prognozy losów UE w kilkuletniej perspektywie. Wnioski wypływające z tego badania dotyczą wzrastającej roli największych państw członkowskich, centralizacji zarządzania w UE, zwiększonej presji na implementację prawa europejskiego, presji retorycznej mającej być dodatkowym instrumentem ułatwiającym wdrażanie polityk unijnych, wreszcie dalszego ograniczenia demokracji w Europie. To wszystko pokazuje, że Europa wyraźnie zmierza w kierunku większej skuteczności zarządzania, ale będzie się to zapewne odbywało kosztem zmniejszenia podmiotowości mniejszych krajów, osłabienia deliberacji demokratycznej w UE, a także ograniczenia demokracji wyborczej przede wszystkim w krajach mniejszych lub pogrążonych w trudnościach gospodarczych. Jednocześnie tendencje dezintegracyjne są powstrzymywane przez zwiększenie współzależności, hierarchię zarządzania i presję na skuteczne egzekwowanie przyjętej w UE polityki, a mniej poprzez deliberację, demokratyzację lub koncyliacyjny sposób uzgadniania decyzji. Widoczny w postkryzysowej Europie podział polityczny na zwolenników i przeciwników dotychczasowej integracji ulegał pogłębieniu z wyborów na wybory niemal w każdym państwie członkowskim, co w części miało wymiar antyliberalny, a w części antysystemowy. Może to zwiastować kolejne zmiany polityczne w Europie w nadchodzących latach.

Moja analiza przyniosła kilka spostrzeżeń o możliwych tendencjach dezintegracyjnych w Unii Europejskiej

Być może tak zdiagnozowane kierunki integracji zostaną odwrócone w wyniku poprawy koniunktury gospodarczej, zmiany rządów w poszczególnych państwach, jak również rewizji programu politycznego w łonie elit europejskich, w tym w Komisji, Parlamencie, a zwłaszcza w Niemczech i we Francji. Zamiast forsowania własnych wizji integracyjnych lub narzucania całej Unii polityki wynikającej z własnych interesów narodowych, przywódcy największych państw powinni okazać większą elastyczność wobec racji mniejszych krajów i koncentrować się na źródłach problemów.

Tomasz Grzegorz Grosse, Pokryzysowa Europa, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2018.

Tytuł, lid i skróty pochodzą od redakcji