Prawicowe pożegnanie z systemem prezydenckim

Wprowadzenie systemu prezydenckiego miałoby zwiększyć sterowność władzy wykonawczej. W praktyce skutki byłyby odwrotne. Dlatego lepiej dobrze skonstruować system parlamentarny

Polska prawica i centroprawica wciąż nie mogą wyrosnąć z systemu prezydenckiego. Okopując się na anachronicznych pozycjach, z powodu fascynacji monarchią (skrajna prawica) lub modelem demokracji amerykańskiej (centroprawica) skazujemy się na system, który w swej istocie jest wysoce niefunkcjonalny. Za przejaw owej fascynacji można uznać chociażby propozycję nowej konstytucji napisanej pod kierunkiem prof. Roberta Gwiazdowskiego, w której proponuje się właśnie system prezydencki na modłę USA (choć z większym zakresem dysfunkcjonalności, gdyż Sejm mógłby bezwzględną większością głosów odwoływać ministrów). Propozycje prof. Gwiazdowskiego w zamyśle mają zwiększyć sterowność władzy wykonawczej poprzez stworzenie jej jednolitego ośrodka i tym samym poprawić sterowność całego państwa. W praktyce jednak skutki byłyby zgoła odwrotne.

Amerykański model demokracji był wielokrotnie kopiowany, w szczególności znajdujące się w geopolitycznej strefie wpływów Stanów Zjednoczonych kraje Ameryki Łacińskiej próbowały przeszczepić konstytucję USA na swój lokalny grunt. Problem w tym, że nigdzie nie przyniosło to pożądanych rezultatów

Niemiecko-amerykańska kserodemokracja

Od początku zimnej wojny nastawiona antykomunistycznie część społeczeństwa polskiego patrzyła z nadzieją na Stany Zjednoczone jako na lidera wolnego świata, który pomoże zrzucić jarzmo narzuconego nam siłą ustroju totalitarnego. Sympatie te nasiliły się jeszcze bardziej po wprowadzeniu 13 grudnia 1981 roku przez reżim PRL-u stanu wojennego, a twarda antykomunistyczna postawa prezydenta Ronalda Reagana, która przyczyniła się do ostatecznego triumfu Zachodu, utrwaliła fascynację Stanami Zjednoczonymi w naszym kraju. Komunizm upadał, jego wzorców ustrojowych i gospodarczych nikt już nie traktował poważnie, a istniało zapotrzebowanie na nowe rozwiązania. Model zachodni, tj. ustrój demokratyczny oraz gospodarka rynkowa, był oczywistością. Pozostał jedynie wybór na poziomie szczegółowym: szkoła chicagowska czy socjalna gospodarka rynkowa, demokracja w modelu prezydenckim czy parlamentarno-gabinetowym?

Z racji bliskości geograficznej Niemiec, najsilniejszego państwa zachodniej Europy, któremu zależało na „eksporcie” demokracji i zrzuceniu z siebie ciężaru bycia państwem frontowym, rozwiązania z Berlina promieniowały szczególnie mocno. Niemniej oddziaływanie Stanów Zjednoczonych, lidera wolnego świata, było również niezwykle silne. Przecież to najstarsza nowożytna demokracja, a ponadto jedyne istniejące supermocarstwo. Wizja demokracji, na czele której stoi wybrany w wyborach bezpośrednich prezydent, w osobie którego personalizuje się powaga i siła państwa, była niezwykle kusząca, zwłaszcza gdy wzięło się pod uwagę nasze uwarunkowania. Na czele „Solidarności” stał władczy i pewny siebie Lech Wałęsa, który chciał skupić jak najwięcej władzy w swoich rękach. Model prezydencki wielbiła także polska prawica, zwłaszcza ta o proweniencji konserwatywno-liberalnej, postrzegająca USA jako wzorzec cywilizacyjny. Ostatecznie III RP stanowi hybrydę tych dwóch modeli.

Budowanie prezydenta w USA

Amerykański model demokracji ukształtował się w konkretnych warunkach społeczno-historycznych. Na Starym Kontynencie królowały monarchie, a idee oświecenia, zakorzenione wśród elit intelektualnych, dopiero zdobywały wpływ na ustroje państw europejskich. Wśród przeciwników absolutyzmu dominowała koncepcja trójpodziału władzy, za pomocą której chciano ograniczyć totalną władzę dziedzicznych monarchów. Przeciwwagą dla wykonawczej władzy królów miała być ustawodawcza władza parlamentów, uzupełniona o spinającą wszystko judykaturę, co oznaczało, że król podlegać miał prawu stanowionemu. Mimo iż John Locke, prekursor nowożytnej koncepcji trójpodziału władzy, twierdził, że lud jest suwerenem, w praktyce rzeczonego modelu mamy dwa źródła władzy: dziedziczne, niejako boskie prawo, po stronie władzy wykonawczej, oraz głos ludu, wyrażany w różnych formach i z wielorakimi obostrzeniami, po stronie władzy ustawodawczej. Wszystko sprowadza się więc do swoistego „dodania” czynnika ludowego do „boskiej” władzy królów, co skutkowało powstaniem modelu mieszanego, w którym różne były nie tylko podmioty sprawujące władze, ale również faktyczne źródła tej władzy.

Argumenty za modelem prezydenckim, odnoszące się do monteskiuszowskiego trójpodziału i równowagi władzy, są anachronizmem w sytuacji, gdy źródło tych władz jest to samo

W Stanach Zjednoczonych po części skopiowano tę koncepcję, jednak zamiast na dziedziczną monarchię po stronie władzy wykonawczej zdecydowano się na wybieranego (pośrednio) przez lud prezydenta. Zachowując funkcjonalne rozdzielenie i równowagę władzy ustawodawczej i wykonawczej ich podstawy sprowadzono do jednego źródła – woli ludu. W XIX i XX wieku w Europie stopniowo, na skutek różnych okoliczności, odchodzono od dziedzicznej władzy wykonawczej na rzecz powoływania jej przez parlament. Ostatecznie przerodziło się to w konstrukcję lud -> władza ustawodawcza -> władza wykonawcza. W USA z kolei pozostano przy modelu lud -> władza ustawodawcza oraz lud -> władza wykonawcza: dwa oddzielne ośrodki władzy przy jednym ich źródle. O ile historycznie taka koncepcja mogła wydawać się innowacyjna, dziś stanowi już funkcjonalny, rodzący niepotrzebne i kosztowne napięcia anachronizm.

Czy to działa?

Amerykański model demokracji był wielokrotnie kopiowany, w szczególności znajdujące się w geopolitycznej strefie wpływów Stanów Zjednoczonych kraje Ameryki Łacińskiej próbowały przeszczepić konstytucję USA na swój lokalny grunt. Problem w tym, że nigdzie nie przyniosło to pożądanych rezultatów. Ustrój żadnego z tych krajów nie stał się nawet namiastką tego, co funkcjonuje w kraju Waszyngtona. Wręcz przeciwnie, system prezydencki na modłę amerykańską prowadził tam raczej do wykształcenia się quasi-dyktatur wokół ośrodka jednoosobowego, czyli wokół charyzmatycznego, na ogół, prezydenta, który z pozycji autorytetu, podpartego wolą ludu, stopniowo dławił i podporządkowywał sobie pozostałe instytucje państwa.

W tym miejscu czytelnik mógłby postawić pytanie, dlaczego w takim razie system prezydencki działa w USA w niemal niezmienionej formie od przeszło dwóch stuleci, a kraj ten przeszedł drogę od niewielkiej kolonii na obrzeżach świata do pozycji supermocarstwa? Odpowiedź brzmi: przyczyną jest kultura prawno-polityczna. Ową kulturę liberalno-oświeceniową przeniesiono z Wysp Brytyjskich, a polegała ona na ogólnym poszanowaniu rządów prawa, ochronie prawa własności, sprzeciwie wobec absolutyzmu, a jej podwaliną była klasa średnia. To właśnie wyłonienie się klasy ludzi, którzy nie należeli do uprzywilejowanej z urodzenia arystokracji, a którzy swoją przedsiębiorczością i pracą zaczęli akumulować olbrzymie kapitały, doprowadziło do stopniowych przekształceń politycznych. Należy zwrócić uwagę na fakt, że model ustrojowy funkcjonujący w Wielkiej Brytanii, tj. supremacja parlamentu, jest (pozostając w ramach ustroju demokratycznego) funkcjonalnie biegunowo odmienny od rozwiązań amerykańskich, a mimo to funkcjonuje tak samo dobrze. Śmiało można postawić i obronić tezę, że model prezydencki à la USA jest bardziej zbieżny z parlamentaryzmem brytyjskim, jeśli idzie o funkcjonalność, niż ze swoimi kopiami w krajach Ameryki Łacińskiej. To kultura prawno-polityczna jest głównym czynnikiem determinującym sprawność ustrojową danego państwa.

Istota niefunkcjonalności modelu demokracji prezydenckiej w dzisiejszych czasach polega na tym, że generuje on dwa, teoretycznie równie silne, ośrodki władzy. Jeden skupiony wokół prezydenta i jego rządu oraz drugi, ogniskujący się w centralach partii politycznych, które posiadają polityczną reprezentację w parlamencie. Sytuacja taka niemal z definicji prowadzi do konfliktu, gdyż każda władza wykazuje naturalną tendencję do poszerzania swojego imperium. W polskich warunkach, tj. z relatywnie słabym prezydentem, wybieranym jednak w wyborach bezpośrednich, a więc posiadającym pewien autorytet, mieliśmy do czynienia ze słynną „wojną o krzesło”, jak między Lechem Kaczyńskim a Donaldem Tuskiem podczas jednego ze szczytów unijnych. To jednak tylko komiczny przykład strukturalnego konfliktu wbudowanego w dychotomię prezydent kontra kierownictwo partii politycznych.

Najpoważniejszy problem stanowią jak zwykle pieniądze. Jeśli władza wykonawcza, na czele której stoi prezydent, ma realnie rządzić, to potrzebuje w tym celu zasobów finansowych. O tych jednak decyduje parlament. W sytuacji, gdy wybrany bezpośrednio przez wyborców prezydent nie ma oparcia w większości w ciele ustawodawczym konflikt jest nieunikniony. Tzw. zamknięcia rządu (government shutdown) doświadczał Barack Obama, gdy Izba Reprezentantów, kontrolowana przez Republikanów nie zgadzała się z jego polityką w dziedzinie opieki zdrowotnej. Niedawno z zamknięciem zmagał się Donald Trump, który w takim stanie funkcjonował przez 35 dni (najdłuższy shutdown w historii Stanów Zjednoczonych), gdy Demokraci nie chcieli sfinansować jego sztandarowego projektu wyborczego – budowy muru na granicy z Meksykiem. Legislatywa może „wrogiemu” sobie prezydentowi obniżać lub podnosić podatki, czy ciąć lub zwiększać wydatki, tym samym wywracając do góry nogami agendę polityczną ośrodka władzy wykonawczej. W praktyce więc to władza ustawodawcza decyduje o warunkach, w jakich funkcjonuje władza wykonawcza, zarówno od strony materialnej, jak i otoczenia prawnego.

Zalety systemu parlamentarnego

Z drugiej strony, z perspektywy obywateli to prezydent personalizuje władzę. Jego wybór ma charakter mniej lub bardziej bezpośredni (głosujemy de facto na kandydata), i to na nim spoczywają największe oczekiwania, pomimo, że w praktyce bez przychylnej większości w legislatywie niewiele może zmienić w otaczającej go rzeczywistości. Ponadto wybory personalne cechują się większą zerojedynkowością, gdy wybieramy tylko spośród dwóch kandydatów (realnie posiadających szanse na elekcję lub tych, którzy przejdą do drugiej tury) mamy do czynienia z plebiscytem, podczas gdy w dobrze skonstruowanym systemie parlamentarnym rzadko zdarza się, aby jedna partia posiadała większość. Co – ceteris paribus rzecz jasna – powinno przełożyć się na niższe napięcia polityczne.

Dobrze skonstruowany model parlamentarny może zapewnić zarówno większe ograniczenie władzy wykonawczej, jak i silnego przywódcę, który posiada mandat i narzędzia niezbędne do rządzenia państwem

Argumenty za modelem prezydenckim, odnoszące się do monteskiuszowskiego trójpodziału i równowagi władzy, są anachronizmem w sytuacji, gdy źródło tych władz jest to samo. Ponadto dająca się odczuć na prawicy tęsknota do modelu jak najbardziej zbliżonego do monarchii z silnym prezydentem, rządzącym już nie z woli Boga, a z woli narodu sprawia, że jeśli chodzi o pożądany model państwa, kieruje się ona w stronę czegoś, co dziś jest już niepraktyczne. Nie trzeba wcale mocno puszczać wodzy fantazji, aby wyobrazić sobie, czym by się to u nas skończyło. Pomyślmy tylko o prezydencie Jarosławie Kaczyńskim, który musiałby co roku negocjować z liderem Platformy Obywatelskiej budżet, ba, każdy wydatek i każdą złotówkę, którą chciałby pozyskać z jakiegokolwiek nowego bądź zmienionego podatku. Z drugiej strony PO, która miałaby większość w Sejmie, mogłaby próbować zmieniać ustawy „na złość” rezydentowi, zmieniać kompetencje poszczególnych resortów, wywracać politykę międzynarodową ustawami à la IPN. Skrajna dysfunkcjonalność systemu, połączona z permanentną wojną domową. Dwa ośrodki władzy nie zajmowałby się już niczym innym, jak tylko totalną wojną.

Dobrze skonstruowany model parlamentarny może zapewnić zarówno większe ograniczenie władzy wykonawczej, jak i silnego przywódcę, który posiada mandat i narzędzia niezbędne do rządzenia państwem. Wystarczyłoby, aby system źródeł prawa uzupełnić o ustawy organiczne (między konstytucją a zwykłymi ustawami), które regulowałyby szczególnie ważne obszary życia społecznego, a których uchwalenie bądź zmiana wymagałyby specjalnej większości. Również urząd premiera mógłby zostać zaopatrzony we wszystkie atrybuty przysługujące prezydentowi w modelu amerykańskim. Skutkowałoby to władzą, która jest nie tylko bardziej stabilna (bo nienarażona na permanentne konflikty na linii legislatywa-egzekutywa); nie tylko silna (bo posiada moc wprowadzania w życie swoich postanowień), ale również ograniczona, bo nie mogłaby bez specjalnej większości wywrócić porządku prawnego do góry nogami.

 

Absolwent administracji na Uniwersytecie Wrocławskim, finansów i rachunkowości na Uniwersytecie Ekonomicznym we Wrocławiu oraz studiów podyplomowych z zakresu podatków na Szkole Głównej Handlowej. Od grudnia 2012 do stycznia 2015 Przewodniczący Centrum Analiz Stowarzyszenia KoLiber. Aktualnie prezes Instytutu Przedsiębiorczości i Rozwoju współpracujący z posłem Jakubem Kuleszą. Obszary zainteresowań: ekonomia, finanse publiczne, bankowość centralna, teoria cykli koniunkturalnych oraz szeroko pojęta historia i polityka.

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz