Nie masz czasu na zapoznanie się z całością artykułu? Wystarczy, że klikniesz ikonę „oznacz artykuł do przeczytania później”. Wszystkie zapisane publikacje znajdziesz w profilu czytelnika

Kontrola najwyższej kontroli

Niebawem wybrany zostanie nowy prezes Najwyższej Izby Kontroli. Czy ta obchodząca w tym roku stulecie istnienia instytucja realizuje cele, do których została powołana?

Do przestrzeni medialnej dostają się kolejne informacje o nieprawidłowościach wykrytych przez kontrolerów NIK. Dla przykładu, po każdej powodzi okazuje się, że kontrolerzy wskazywali w swoich raportach o problemach w systemie wałów przeciwpowodziowych – tak było po słynnej powodzi z 2010 r. Następnie, po kilku latach i paru lokalnych podtopieniach, wydano w 2017 r. kolejny raport o systemie przeciwpowodziowym na Odrze i realizacji programu ochrony przeciwpowodziowej. Jeżeli w przyszłym roku dojdzie niestety do jakichkolwiek poważniejszych podtopień, a ochrona przed nimi będzie nadal nieprzygotowana, to znów wszyscy będą wskazywać, że przecież już NIK ostrzegał przed tymi zagrożeniami.

Czy jednak może to wyglądać inaczej? Warto się nad tym zastanowić jeszcze zanim wybrany zostanie nowy prezes Izby. 27 sierpnia kończy się kadencja Krzysztofa Kwiatkowskiego, który już kilka dni wcześniej ogłosił swoją rezygnację. Najwyższa Izba Kontroli z krótką przerwą istnieje już ponad 100 lat. Powołana dekretem marszałka Józefa Piłsudskiego (wówczas nazywała się Najwyższą Izbą Kontroli Państwa), wraz z uchwaleniem Konstytucji Marcowej i nowej ustawy o kontroli państwowej, nabrała kształtu, który znamy do dzisiaj. Niezależna od rządu, kolegialna izba miała sprawować kontrole nad wykonaniem budżetu państwa. Po wojnie, reaktywowana w Polsce Ludowej, posiadała szczątkowy walor niezależności od władzy wykonawczej. W III RP zachowała swój kształt, a Konstytucja z 1997 r. nadała jej status organu konstytucyjnego. Sama Naczelna Izba Kontroli ma za zadanie kontrolę działalności „organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności”. Kompetencje NIK-u ograniczają się więc do sprawdzania działalności organów – wdrożeniem ich zaleceń lub ściganiem przypadków łamania prawa zajmują się już inne organy, np. policja lub prokuratura.

Oczywiście, powyższe liczby to tylko statystyka wynikająca z kilku tysięcy przeprowadzonych kontroli. Nie można z nich wyciągać pochopnego wniosku, że NIK działa źle, jednak nie można z tego samego powodu twierdzić, że polska administracja działa tak dobrze, że prawie nie marnotrawi pieniędzy

Tysiące kontroli

Tyle wiemy z teorii, warto pochylić się i sprawdzić, jak wygląda to w praktyce.

W tym celuwarto odnieść się do statystyk przygotowanych przez samą Najwyższą Izbę Kontroli. Według sprawozdania z działalności NIK, w 2018 r. zrealizowano 111 kontroli planowanych i 91 doraźnych. Przeprowadzono również 2325 kontroli jednostkowych w 1828 podmiotach. Liczby te robią wrażenie i nie różnią się od tych prezentowanych w latach poprzedzających. Warto skupić się jednak na efektach tych kontroli. Pod tym względem rok 2018 był wyjątkowy, gdyż, jak wskazuje NIK, zabezpieczono kwotę 1,38 mld na poczet zwrotu Skarbowi Państwa rekompensaty nadmiernie wypłaconej koncesjonariuszowi. W tym przypadku chodzi oczywiście o sprawę Autostrady Wielkopolskiej S.A., w której to efektem kontroli NIK była decyzja Komisji Europejskiej nakazująca zwrot nadmiernych korzyści. Jednak wyłączając ten wyjątkowy przypadek, to rezultaty kontroli wydają się mizerne – w 2018 r. korzyści finansowe dla sektora finansów publicznych wyniosły 43,9 mln zł, w porównaniu do 106,5 mln zł w 2017 r. oraz do 74 mln w roku 2016. Liczby te, choć wydają się duże, są zaledwie promilem w całym budżecie państwa. Dla porównania, w 2016 r. budżet miasta Mikołów, liczącego ok. 40 tys. mieszkańców wynosi 168 mln złotych, a więc ponaddwukrotnie więcej niż wynosiły oszczędności wynikające z działalności NIK.

Oczywiście powyższe liczby to tylko statystyka, wynikająca z kilku tysięcy przeprowadzonych kontroli. Nie można z nich wyciągać pochopnego wniosku, że NIK działa źle, jednak nie można z tego samego powodu twierdzić, że polska administracja działa tak dobrze, że prawie nie marnotrawi pieniędzy. Trzeba zwrócić uwagę, że NIK, korzystając ze swojej niezależności, wielokrotnie piętnował działania rządu, wskazując m.in. na negatywne skutki reformy oświaty, nieprawidłowości w Polskiej Akademii Nauk, utraconej szansy na komercjalizację grafenu itp. Przykłady można mnożyć, gdyż NIK rocznie wydaje kilkaset raportów. Dlatego bardziej niż nad reformą NIK należy zastanawiać się nad realnym wprowadzaniem proponowanych przez nią reform w życie.

Ile efektów?

Niestety administracja rządowa może z rozmysłem ignorować raporty Najwyższej Izby Kontroli, nie wprowadzając zaleceń w nich zawartych. Jak wynika ze sprawozdania z działalności NIK, zrealizowanych w 2017 r. zostało 52,7% wniosków pokontrolnych, jednak raporty w wielu kluczowych sprawach zostały zignorowane. Oczywistym więc postulatem byłby wprowadzenie pewnego rodzaju obligatoryjności we wdrożeniu poszczególnych rezultatów kontroli. Niestety, w praktyce nie było by to możliwe, bo kłóciło by się to z ideą NIK – jej kontrola musi ze swojej natury być tylko doradcza, gdyż obligatoryjność stosowania jej rezultatów zamieniłaby ją w nadzór. Powstałby wówczas kolejny, niezależny od rządu lub władzy ustawodawczej ośrodek władzy, który realizowałby swój rodzaj polityki. Wydaje się jednak, że istnieje instrument, który mógłby dać Najwyższej Izbie Kontroli potężny instrument walki z nieprawidłowościami.

Należało by się więc poważnie zastanowić, czy nie nadać Najwyżej Izbie Kontroli, instytucji z zasady od władzy wykonawczej niezależnej uprawnień oskarżyciela w procesie karnym oraz uprawnień rzeczników dyscypliny finansów publicznych

W aktualnym stanie prawnym, kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa mogą albo złożyć zawiadomienie do prokuratury, albo poinformować o naruszeniu rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Jak wynika z raportów o działalności NIK, w 2018 r. skierowano 96 zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia oraz skierowano 58 zawiadomień do rzeczników dyscypliny finansów publicznych. Obie te procedury mają jednak swoje wady.

Wzmocnijmy NIK

W przypadku skierowania zawiadomień do organów ścigania, w 2018 r. wydano 24 decyzje o odmowie wszczęcia postępowania oraz 34 decyzje o umorzeniu postępowania. Tylko w jednym przypadku doszło do wydania wyroku skazującego – i to w sprawie skierowanej przed 2018 r. Nieco lepiej sytuacja wygląda w przypadku spraw kierowanych do rzeczników dyscypliny finansów publicznych – w 2018 r. skierowano łącznie 34 wnioski o ukaranie wobec 18 spraw, w których wydano decyzje o odmowie wszczęcia śledztwa i 13 spraw, w których do postępowanie umorzono. Z tej statystyki można wyprowadzić dwa wnioski. Albo Najwyższa Izba Kontroli kieruje zawiadomienia bezpodstawnie, w sprawach, w których czyny nie wypełniają znamion przestępstwa, lub też sprawy te w prokuraturach traktowane są po macoszemu (w końcu dotyczą często wyspecjalizowanych przestępstw z zakresu ochrony danych osobowych, prawa budowlanego czy prawa finansowego). W przypadku drugiej procedury – postępowania przed Główną Komisją Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych – dochodzi problem niejasnych przepisów o postępowaniu i rozmycia odpowiedzialności. Trzeba dodać, że paradoksalnie to ta druga droga – administracyjna – jest aktualnie bardziej niezależna od władzy wykonawczej, gdyż członkowie komisji i rzecznicy nie są podporządkowani nadzorowi władzy wykonawczej, tak jak jest to w przypadku podległej ministrowi sprawiedliwości prokuratury.

Należało by się więc poważnie zastanowić, czy nie nadać Najwyżej Izbie Kontroli, instytucji z zasady od władzy wykonawczej niezależnej, uprawnień oskarżyciela w procesie karnym, oraz uprawnień rzeczników dyscypliny finansów publicznych. Wówczas nikt nie będzie miał wpływu na to, jakie akty oskarżenia kierowane są do sądów, a niezawiśli sędziowie będą się mogli nad wszystkimi tymi sprawami pochylić. Takie uprawnienia w Najwyższej Izbie Kontroli pozwolą na uniknięcie sytuacji, w której to politycznie sterowana prokuratura będzie odmawiać wszczęcia śledztwa bądź tak długo je przedłużać, że akt oskarżenia w tej sprawie nigdy do sądu nie trafi.

Największą aferę III RP – nieprawidłowości w Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego, zwaną potocznie aferą FOZZ, wykrył Michał Falzmann, który po opisaniu sprawy w prasie został oddelegowany do NIK-u celem wyjaśnienia tej afery. Niestety wówczas przez naciski polityczne i brak odpowiednich narzędzi afera nie została należycie zbadana, a sam Falzmann zginął w niewyjaśnionych okolicznościach. Nadanie Najwyższej Izbie Kontroli dodatkowych uprawnień i zabezpieczenie jej przed naciskami ze strony władzy pozwoli na skuteczniejszą kontrolę działalności aparatu państwa.

 

Stały współpracownik NK. Ekspert Centrum Analiz KoLibra. Naukowo zainteresowany prawem gospodarczym oraz tematyką związaną z ekonomiczną analizą prawa.

Komentarze

Jedna odpowiedź do “Kontrola najwyższej kontroli”

  1. sgasik pisze:

    O słabej – niekiedy używam słowa “kompromitującej” – jakości kontroli NIK, w szczególności w obszarze rozwoju państwa (zarządzanie strategiczne, projektowe podejście do zarządzania) napisałem kilka artykułów (dostępnych tutaj: https://gpm3.eu/polish/nik/ ). W Stanach Zjednoczonych tamtejsza federalna izba audytowa, czyli Government Accountability Office praktycznie wyznacza standardy w zakresie zarządzania projektami. Wytyczne GAO w zakresie szacowania i zarządzania kosztami w projektach są w praktyce standardem podejścia do zarządzania kosztami w projektach w federalnej administracji USA. Natomiast polska NIK sprawia wrażenie, że nie wie, że istnieją sprawdzone metody zarządzania projektami.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz