Czy WTO istnieje tylko teoretycznie?

Obecny kryzys wokół Światowej Organizacji Handlu to sygnał do reform na płaszczyźnie instytucjonalnej, ale też wezwanie do głębszej refleksji nad skutkami liberalizacji wymiany handlowej

WTO (World Trade Organization, pol. Światowa Organizacja Handlu) razem ze swoją poprzedniczką GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, pol. Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu) miały po II wojnie światowej znaczący wkład w liberalizację handlu na świecie. Przez ponad 70 lat miało miejsce osiem tzw. rund, czyli multilateralnych spotkań, podczas których negocjowano znoszenie barier w handlu międzynarodowym. Dzięki tym działaniom globalny poziom cen na wyroby przemysłowe spadł poniżej średniej wartości 4 proc. Liczba członków WTO wzrosła w tym czasie z 23 do 161. Proces ten zatrzymał się na początku XXI wieku. Wtedy to niepowodzeniem zakończyła się runda w Dosze, głównie ze względu konflikt na linii kraje rozwijające się – kraje uprzemysłowione. Te pierwsze żądały szerszego dostępu do rynków spożywczych tych drugich. Kraje bogatsze, chcąc chronić swój sektor rolniczy, stawiały temu zdecydowany opór.

Państwa rozwijające nierzadko starały się na różne, pozataryfowe sposoby zachować hermetyczność swoich rynków i wykorzystać współpracę z firmami zagranicznymi do budowy krajowego potencjału wytwórczego

Wstrzymanie liberalizacji handlu na płaszczyźnie multilateralnej sprawiło, że poszczególne państwa zaczęły porozumiewać się w kwestii dalszego znoszenia barier celnych poza systemem rund, podpisując ze sobą tzw. PTA (preferential trade agreement, pol. preferencyjne umowy handlowe). Skalę wzrostu znaczenia PTA dobrze widać na liczbach: o ile w 1990 r. istniało około 100 PTA, to obecnie jest ich prawie 400. W związku z tym trendem, już kilkanaście lat temu było słychać głosy, że formula WTO, która miała się opierać głównie na umowach dotyczących wszystkich państw członkowskich, wyczerpała się, i że dalszy postęp liberalizacji handlu będzie postępował poza systemem rund. Prawdziwy kryzys, który stawia funkcjonowanie i rolę WTO w światowym handlu pod znakiem zapytania, rozpoczął się jednak w ostatnich latach.

Kryzys made in USA

Architekturą światowego układu handlowego zaczęły trząść Stany Zjednoczone. Wbrew dotychczasowej logice liberalizacji przepływów handlowych, USA wprowadziły cła na wybrane towary (od 1 czerwca 2018 r. obowiązuje 25-procentowa stawka celna na wyroby stalowe i 10-procentowa – na wyroby aluminiowe). Co jednak ważniejsze, Stany Zjednoczone doprowadziły do blokady powoływania nowych członków Organu Apelacyjnego (ang. Appellate Body – AB) WTO. To właśnie ten organ jest swoistym sądem, który rozstrzyga spory między krajami członkowskim. Już obecnie z siedmiu miejsc w AB trzy są nieobsadzone, co znacząco osłabia tempo prac organu. Pod koniec 2019 roku wygasną jednak mandaty dwóch następnych członków. Tym samy ich liczba spadnie poniżej wymaganego progu i doprowadzi do zupełnego paraliżu AB.

Co kierowało USA, aby postawić tak sprawę na ostrzu noża? Przyczyn tego należy szukać jeszcze w latach 80-tych XX wieku. Wtedy to kraje przemysłowe, ze Stanami Zjednoczonymi na czele, dokonały znaczących obniżek ceł wwozowych, tak aby w ogóle zachęcić kraje słabiej rozwinięte do ustępstw w tym obszarze i przystąpienia do ukladu. To było ponad 30 lat temu. Od tego czasu zaszły gigantyczne zmiany. Do WTO zaczęły przystępować kolejne kraje, które dokonały zwrotu w kierunku gospodarki rynkowej. W 2001 roku dołączyły też Chiny. Państwa te przystępowały do układu, można powiedzieć, na preferencyjnych warunkach.

Dla USA dynamiczna obniżka ceł w latach 80-tych, w połączeniu z globalizacją światowych łańcuchów wartości dodanej, oznaczała postępującą migrację produkcji poza granice. Od początku lat 90-tych deficyt w handlu zagranicznym w relacji do PKB Stanów Zjednoczonych wynosi średnio 3 proc. O ile na płaszczyźnie międzynarodowej taki układ, w przypadku USA, mógłby trwać jeszcze przez dłuższy okres (Stany Zjednoczone są emitentem waluty międzynarodowej, mogą zatem kupować dobra i usługi za granicą, oferując w zamian wyłącznie pieniądz, na który jest popyt na całym świecie), to z perspektywy gospodarki narodowej zaczęło to rodzić problemy. Sytuacja uderzyła szczególnie w amerykańską klasę robotniczą. Miejsca pracy zaczęły wypływać za granicę (co przez pewien czas częściowo zostało zakryte przez bańki spekulacyjne napędzane tanim kredytem, najpierw na rynku IT, a później na rynku nieruchomości). „Made in USA” coraz bardziej traciło na znaczeniu. Nastąpiła stagnacja realnych płac wielu obszarach.

Innym ważnym aspektem, jaki powinno się uwzględnić, dokonując reform WTO, są nierównowagi w bilansach handlowych

Druga strona medalu była taka, że państwa rozwijające nierzadko starały się na różne, pozataryfowe sposoby zachować hermetyczność swoich rynków i wykorzystać współpracę z firmami zagranicznymi do budowy krajowego potencjału wytwórczego. Cierniem w oku dla krajów uprzemysłowionych, z USA na czele, była od dłuższego czasu konieczność ustanowienia spółki joint-venture z chińskim podmiotem (głównie w przypadku produkcji zaawansowanej technologicznie), jako warunku dostępu do ponadmiliardowego chińskiego rynku. Stany Zjednoczone uznały, że sposób funkcjonowania handlu światowego na bazie reguł wytworzonych w ramach WTO jest dla nich dalece niekorzystny. Stąd tak ostra reakcja USA i obecny kryzys w Światowej Organizacji Handlu.

Odpowiedź świata na politykę USA była różnoraka. Część krajów, z Chinami na czele, obrało kurs konfliktowy. Z jednej strony wniosły oficjalne skargi na działania Stanów Zjednoczonych w WTO (choć, ze względów opisanych powyżej, ich skuteczność jest raczej wątpliwa). Z drugiej strony same wprowadziły nowe cła uderzające w amerykańską gospodarkę. Inne państwa szukały możliwości porozumienia się z USA na płaszczyźnie bilateralnej. I tak na przykład Korea Południowa, w zamian za wyjęcie spod obowiązywania nowych taryf celnych, zgodziła się na ograniczenie dotychczasowego eksportu wyrobów stalowych o 30 proc. i większe otwarcie swojego rynku dla samochodów wytwarzanych w Stanach Zjednoczonych.

Co dalej?

Kryzys spowodowany działaniami amerykańskiej administracji wywołał również dyskusję o tym, jak reformować WTO, aby była w dalszym ciągu platformą do rozmów o dalszej liberalizacji handlu. Pojawiające się oficjalne propozycje skupiają się dotychczas głównie na odblokowaniu klinczu wokół Organu Apelacyjnego. Usprawnienie mechanizmu rozstrzygania sporów to bardzo ważny aspekt. Ustalenie nawet najlepszych reguł nic nie wnosi, gdy brak jest skutecznego sposobu ich egzekwowania.

W kontekście ewentualnych reform WTO konieczna jest jednak głębsza refleksja nad samą naturą wolnego handlu. O ile w teorii przynosi on wzrost dobrobytu dla zaangażowanych stron, o tyle w praktyce proces redukcji barier handlowych nierzadko niesie ze sobą silne przetasowania i często poszczególne grupy społeczne, a nawet niektóre kraje, ponoszą straty zamiast korzyści. Potrzeba zatem refleksji nad tym, jak redukcja barier w handlu wpływa na poszczególne państwa, w zależności od stopnia ich rozwoju. W przypadku krajów rozwijających się – w jakim stopniu sama redukcja barier rzeczywiście wpływa długodystansowo na poprawę ich dobrobytu? Czy istnieją inne czynniki, które ograniczają szansę tych państw na głębszą integrację w ramach globalnych łańcuchów wartości? W przypadku krajów uprzemysłowionych – jak znoszenie barier handlowych wpływa na poszczególne grupy społeczne? Czy administracje państwowe mają pomysł na „zagospodarowanie” tych pracowników, których miejsca pracy przenoszone są do krajów będących na dorobku?

Innym ważnym aspektem, jaki powinno się uwzględnić, dokonując reform WTO, są nierównowagi w bilansach handlowych. To właśnie głębokie różnice w zdolnościach eksportowych poszczególnych krajów są często tłem gigantycznych napięć na arenie międzynarodowej (np. w strefie euro, na linii USA-Chiny). Należałoby rozważyć, czy nie stworzyć odpowiednich narzędzi w ramach WTO, umożliwiających reakcję tej instytucji w momencie, gdy dany kraj wykazuje bardzo wysokie, systematyczne nadwyżki w bilansie handlowym. Być może zezwolenie na przejściowe wprowadzenie ograniczeń w handlu, w przypadku głębokich nierównowag, przyczyniłoby się do większej stabilizacji światowej architektury handlowej, a jednocześnie do redukcji napięć na płaszczyźnie geopolitycznej.

WTO musiałoby zwrócić większą uwagę na bariery pozataryfowe w handlu

Poza tym WTO musiałoby zwrócić większą uwagę na bariery pozataryfowe w handlu. Na obszarach, na których obciążenia celne są albo bardzo niskie, albo w ogóle ich nie ma, poszczególne kraje próbują chronić lokalne firmy poprzez działania administracyjne lub nadmierne regulacje, utrudniające prowadzenie biznesu zagranicznym przedsiębiorstwom. Według szacunków Polskiego Instytutu Ekonomicznego, w samej tylko Unii Europejskiej straty spowodowane pozataryfowymi ograniczeniami w handlu to prawie 200 mld EUR, czyli równowartość 1,2 proc. PKB całej wspólnoty.

Kierownik Zespołu Strategii w Polskim Instytucie Ekonomicznym. Ukończył studia makroekonomiczne na Technische Universitat w Berlinie i finalizuje obecnie rozprawę doktorską na Uniwersytecie w Poczdamie. Posiada szerokie doświadczenie pracy w ośrodkach analitycznych i firmach konsultingowych (w Polsce i Niemczech) oraz w administracji publicznej. Autor licznych publikacji dotyczących zagadnień ekonomicznych i regulacyjnych. 

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz