Cena Brexitu. Co Polska zyska, a co straci na potencjalnym opuszczeniu Unii Europejskiej przez Wielką Brytanię?

Zbliżające się opuszczenie Unii Europejskiej przez Wielką Brytanię budzi spore kontrowersje i obawy. Tym większe, że właściwie nie wiemy, na jakich warunkach, a nawet czy w ogóle nastąpi

Póki co mieliśmy do czynienia z referendum, które… nie jest prawomocne; suwerenem w Wielkiej Brytanii jest bowiem nie naród, a „król(owa) w parlamencie”, co faktycznie oznacza parlament, gdyż monarsze nie zdarzyło się nie zatwierdzić uchwalonej ustawy od 1708 roku. Jednak trudno sobie wyobrazić, by brytyjscy politycy nagle uznali, że potraktują głosowanie jako sondaż – politycznie kosztowałoby ich to zbyt wiele. Wielką Brytanię i Unię Europejską czeka więc długa droga, którą jeszcze do tej pory nie szło żadne państwo członkowskie. Droga do rozwodu.

Długa droga do rozejścia

Drogę tę rysuje przed nami Art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej. W jego myśl, każde państwo członkowskie ma prawo podjąć decyzję o wyjściu z UE, a żeby to zrobić, „notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej”[1]. Jednak warunki rozwodu trzeba wspólnie ustalić, w związku z czym przed Brexitem odbędą się przewidziane przez TUE negocjacje umowy, która określi jego warunki i ramy przyszłych stosunków między Unią a Zjednoczonym Królestwem. Na uzgodnienie tych warunków UE i UK mają dwa lata od notyfikacji. Obie strony mogą jednak (właściwie w nieskończoność) przedłużać ten proces. Gdy już dojdą do porozumienia, zawarta umowa będzie określać ich wzajemne relacje.

Tyle w teorii – w praktyce Brexit może przeciągać się jeszcze bardzo długo. Mimo że od przeprowadzonego 24 czerwca 2016 roku referendum minął już kwartał, Wielka Brytania jeszcze nawet nie „notyfikowała swojego zamiaru Radzie” i nie wiadomo nawet, kiedy to się stanie, choć można się domyślać, że nie prędko. Podczas kampanii wyborczej na lidera Partii Konserwatywnej, która miała miejsce po rezygnacji ze stanowiska Davida Camerona, obecna premier Theresa May zapowiadała, że zanim uruchomi się cały proces, należy wpierw uzgodnić stanowisko negocjacyjne[2]. Co prawda zdaniem Donalda Tuska może to nastąpić w styczniu lub lutym 2017 roku, jednak te informacje nie zostały potwierdzone przez Downing Street[3]. Można założyć, że May, która namawiała do głosowania za pozostaniem Wielkiej Brytanii w UE, będzie podchodziła do negocjacji w sposób ostrożny i odwlekać to, co rzekomo nieuniknione. Jednak zakładając, że proces już de facto ruszył, realnie wyjście Wielkiej Brytanii nastąpi najwcześniej w 2019 roku.

Koniec czterech swobód?

Warto pamiętać, że to nie referendum, a właśnie negocjacje dotyczące Brexitu stanowią sedno sprawy. Obecnie jesteśmy bowiem z Wielką Brytanią w unii gospodarczej i naszych obywateli obejmują „cztery swobody”. W praktyce oznacza to, że nie płacimy cła za towary sprzedawane do UK czy sprowadzane do Polski, a jednocześnie posiadamy wspólne taryfy jeśli chodzi o import towarów spoza UE. Możemy swobodnie pracować na Wyspach bez szczególnych pozwoleń, a także – jeśli już ma to miejsce – pobierać świadczenia socjalne na terenie Wielkiej Brytanii na takich samych zasadach, co autochtoni (choć, co ważne, w lutym zawarto porozumienie, w myśl którego ogranicza się nowo przybyłym do tego kraju pracownikom dostęp do tego typu świadczeń). Nasze firmy mogą także swobodnie funkcjonować na brytyjskim rynku będąc zarejestrowanym na Wyspach – co więcej, mogą się także rejestrować tam, by korzystając z tamtejszych udogodnień, prowadzić swoją działalność w Polsce (obecnie na Wyspach zarejestrowanych jest ok. 40 tys. polskich firm). Nie ma także żadnych ograniczeń, jeśli chodzi o zagraniczne inwestycje.

Po wyjściu Wielkiej Brytanii z UE to wszystko najprawdopodobniej się zmieni. Renegocjacji poddane zostaną liczne umowy dotyczących bardzo różnych, szczegółowych dziedzin: handlu międzynarodowego, inwestycji zagranicznych, w ich ramach konieczne będzie także ustalenie wspólnych norm dotyczących produktów i usług (od których – wbrew temu, co twierdzą niektórzy eurosceptycy – Wielka Brytania nie ucieknie, chyba że będzie chciała całkowicie zerwać relacje gospodarcze z UE). W jaki sposób, tego nie wiadomo.

Wiele możemy jednak powiedzieć na temat tego, w jakim stopniu już obecnie Wielka Brytania korzysta na członkostwie – a także w jakim stopniu na wspólnocie z UK korzystamy my sami. Nie chodzi tu o bilans zysków i strat, ale o pokazanie, że wzajemne relacje są naprawdę silne. W ubiegłym roku 44 proc. całego eksportu Wielkiej Brytanii szło do innych państw UE – od których Brytyjczycy kupowali 53 proc. swojego importu[4]. Spośród dziesięciu państw, z którymi UK utrzymuje najbardziej intratne relacje biznesowe, 8 należy do Unii (pozostałe to Stany Zjednoczone Ameryki i Chińska Republika Ludowa).

UK: Umiarkowanie bliski partner

Także polskie relacje gospodarcze z Wielką Brytanią od czasów wstąpienia do UE mocno się zacieśniły. Pierwsze, co nam się z tym kojarzy, to zapewne masowa emigracja Polaków na Wyspy. Pod koniec 2015 roku mieszkało tam ok. 916 tys. Polaków[5], którzy rocznie przesyłają do Polski równowartość ok. 4-6 mld złotych, co stanowi obecnie 0,25 proc. PKB[6]. Kwoty te jednak spadają, ponieważ krótkookresowa migracja zmienia się w długookresową, a ta z kolei przekłada się na ściąganie do nowego kraju pobytu rodzin i coraz częstsze podejmowanie decyzji o pozostaniu na stałe[7]. W 2014 roku odsetek osób, które deklarują, że chciałyby zostać trwale mieszkańcami Wysp, wynosił 54 proc.[8] Te osoby, nie pracując w kraju, mimo wciąż wysokich transferów nie wnoszą wiele do krajowego wzrostu gospodarczego – sytuacja nie jest więc dla polskiej gospodarki jednoznaczna, choć z pewnością dla osób wyjeżdżających relatywnie korzystna (inaczej by nie wyjeżdżały).

Jednak relacje gospodarcze na tym przecież się nie kończą. Wielka Brytania jest drugim odbiorcą naszych towarów za granicą (największym są Niemcy). W ubiegłym roku nasz eksport na Wyspy był rekordowy, a jego wartość wyniosła 50,6 mld złotych (6,7 proc. całego eksportu)[9]. Według najświeższych danych od stycznia do maja 2016 roku sprzedaliśmy do Wielkiej Brytanii towary o wartości 20,6 mld złotych. Największym zainteresowaniem Brytyjczyków cieszy się sprzęt RTV i AGD, montowane i produkowane u nas samochody, a także przetwory spożywcze[10]. My brytyjskimi produktami jesteśmy zainteresowani mniej – wartość importu wyniosła w całym ubiegłym roku 20,1 mld złotych (2,7 proc. całego importu, UK zajmuje 8. pozycję), kupujemy głównie chemię i leki, a także samochody i części oraz znów – sprzęt RTV/AGD. Korzystamy także z inwestycji zagranicznych napływających do nas z Wielkiej Brytanii – choć UK zdecydowanie nie znajduje się w czołówce państw, z których pochodzą firmy inwestujące w Polsce. W 2014 roku wartość zobowiązań z tytułu inwestycji z UK w Polsce wyniosła ok. 25 mld zł[11]. W porównaniu z tym mało inwestujemy na Wyspach – wartość należności z tytułu polskich inwestycji w UK wyniosła w 2014 roku ok. 3,4 mld złotych[12].

Najwięcej stracą Brytyjczycy

Czy to wszystko możemy stracić? Wszystko na pewno nie, ale wiele – owszem. Wprowadzenie ceł zwiększy koszty handlu międzynarodowego, podobnie też zróżnicowanie norm spowoduje zwiększenie kosztów pozataryfowych. To z kolei prawdopodobnie wpłynie na to, że wymiana między polskimi a brytyjskimi firmami się zmniejszy, gdyż przedsiębiorcy będą szukali dla siebie bardziej korzystnych finansowo rynków zbytu. Można założyć, że na tym „rozwodzie” Wielka Brytania wyjdzie gorzej niż Polska, ponieważ nasze firmy będą miały większe pole manewru, gdyż łatwiej będzie im znaleźć zastępstwo dla odbiorców własnych towarów w innych państwach członkowskich UE, które np. nadal nie będą stosowały ceł. Dla części przedsiębiorców może być to nawet korzystne, gdyż Polska może być w pewnym (choć niewielkim) zakresie konkurencyjna wobec Wielkiej Brytanii, zarówno jako rynek zbytu, jak i kraj pochodzenia towarów i usług, które można sprowadzać. Jednak z różnych badań, jakie do tej pory przeprowadzano, wynika, że bilans będzie raczej ujemny. Niestety trudno w tym miejscu powoływać się na polskie źródła, gdyż te są bardzo skąpe. Rada Polityki Pieniężnej w swoim cytowanym już wcześniej „Raporcie o inflacji”[13] z lipca 2016 podchodzi do tematu bardzo zachowawczo (i słusznie) i stwierdza, że wpływ Brexitu na polską gospodarkę będzie „ograniczony”. Skala wymiany handlowej jest już dziś stosunkowo mała, nie uderzy w nas też zbytnio mniejsza wymiana UK z innymi gospodarkami UE, gdyż „wartość dodana wytwarzana w Polsce ma relatywnie niewielkie znaczenie w eksporcie innych krajów do Wielkiej Brytanii”. Nieco większe – choć też niezbyt znaczące – skutki dla polskiej gospodarki będzie miał Brexit w kontekście migracji Polaków do UK i związanych z tym transferów pieniężnych. Rada zwraca uwagę na to, że, po pierwsze, strumień transferów i tak zacząłby wysychać (z uwagi na zjawisko przechodzenia krótkookresowej migracji w długookresową), zaś po drugie coraz mniej osób decydowałoby się na emigrację na Wyspy z powodu zgody UE na ograniczenie przez Wielką Brytanię dostępu do świadczeń społecznych dla imigrantów. Ogólnie rzecz biorąc na wzajemne relacje wpływ może mieć niepewność związana z unikatową sytuacją Brexitu, ale i tak szybko przyzwyczaimy się do nowej sytuacji. Znaczenie może mieć zaprzestanie płacenia przez UK składki do wspólnego unijnego budżetu, co może wpłynąć na zwiększenie składki, jaką my będziemy musieli płacić (lub też na ograniczenie unijnego budżetu). Jednak RPP – jak i w innych przypadkach – nie chce podawać konkretnych prognoz dla decyzji o Brexicie, gdyż „oszacowanie jej skutków jest jednak obarczone dużą niepewnością wynikającą z bezprecedensowego charakteru tego wydarzenia”[14].

Jeśli chodzi o źródła zagraniczne, swoje obliczenia przeprowadziła przykładowo niemiecka Fundacja Bertelsmanna, która w raporcie „Costs and benefits of a United Kingdom exit from the European Union” (znajdziemy w nim także informacje nt. Polski) kreśli trzy scenariusze dotyczące Brexitu. Pierwszy to łagodne wyjście, polegające na pozostaniu Wielkiej Brytanii w orbicie UE i otrzymaniu statusu podobnego do tego, jakim cieszy się Szwajcaria lub Norwegia, które mają dostęp do wspólnego rynku, jednak nie uczestniczą w podejmowaniu decyzji politycznych. Miałoby to znaczenie marginalne dla naszej gospodarki, skończyłoby się spadkiem PKB o 0,07 proc. Droższe byłoby „ostre cięcie”, polegające na wprowadzeniu ceł i pojawieniu się licznych kosztów pozataryfowych (tu za punkt odniesienia FB wzięła aktualny poziom ceł w relacjach z USA) – kosztowałoby ono nas pomiędzy 0,16 a 0,26 proc. PKB. Co ciekawe, o tyle samo spadłoby nasze PKB, gdyby Wielka Brytania stała się „samotną wyspą”, wyizolowaną od Unii Europejskiej i niemającą z nią żadnych relacji handlowych. Można z tego wysnuć wniosek, że samo wprowadzenie ceł skutecznie zniechęciłoby naszych przedsiębiorców (a także brytyjskich) do polsko-brytyjskich relacji biznesowych, przez co mogłyby spaść do poziomu niższego niż ten sprzed akcesji do UE. Żeby nie było niejasności: Fundacja Bertelsmanna jest otwartym zwolennikiem wolnego handlu międzynarodowego, przez co może zbyt pesymistycznie podchodzić do ewentualnych skutków Brexitu i uprawiać czarnowidztwo, jednak z pewnością nie stosuje zasady „wszystko, albo nic”, gdyż wskazuje ona na negatywne skutki wybrania scenariusza nr 3 zamiast nr 2 dla Wielkiej Brytanii – przy czym niektóre państwa UE (np. Irlandia) na izolacji UK nawet by zyskały[15].

Co się zmieni?

Biorąc pod uwagę bliskie wzajemne zależności można przyjąć niemal za pewnik, że nie dojdzie do izolacji Wielkiej Brytanii. Z drugiej strony trudno wyobrazić sobie, by wszystko pozostało po staremu (poza tym, że obywatele UK nie wybieraliby już europosłów, a premier nie brałby udziału w obradach Rady Europejskiej). Przede wszystkim nie chcą tego sami Brytyjczycy. Jednym z głównych argumentów na rzecz Brexitu była konieczność podporządkowywania się sławetnym normom dyktowanym przez Brukselę. Jest to z pewnością argument na rzecz deregulacji w UE, jednocześnie bez występowania jakichkolwiek wspólnych norm (choćby w zakresie ochrony konsumentów) trudno sobie wyobrazić jednolity rynek. Brytyjczycy będą więc chcieli najprawdopodobniej zachować swoją suwerenność odnośnie ustalania własnych norm, jakie będą obowiązywały także przedsiębiorców spoza UK chcących operować na Wyspach – i jednocześnie brytyjskie firmy funkcjonujące w UE będą musiały dostosowywać swoją ofertę do prawa obowiązującego w państwach członkowskich. Trudno też sobie wyobrazić, by kompletnie nic się nie zmieniło w swobodnym przepływie osób, skoro innym ważnym argumentem zwolenników Brexitu był rzekomy negatywny wpływ licznej imigracji z nowych państw członkowskich na tamtejszy rynek pracy. Z drugiej strony nie chce tego też sama Unia Europejska. Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker nie raz wskazywał na to, że nie będzie uczestnictwa Wielkiej Brytanii w jednolitym rynku „à la carte”[16], zaś przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk podkreśla, że dla europejskich przywódców kwestią priorytetową jest uznanie równych praw dla obywateli UE pracujących na Wyspach[17]. W tej sprawie ma nie być kompromisów.

W dyplomacji nie ma jednak praw, które nie podlegają negocjacjom. Stąd warto też się zastanowić, co dla Polski jest priorytetem. Nie jesteśmy bowiem w tych rozmowach bezwolni. Zgodnie z Art. 50 Unia prowadzi negocjacje „w świetle wytycznych Rady Europejskiej”, w skład w której wchodzą głowy państw i szefowie rządów – w tych polski Prezes Rady Ministrów (obecnie Beata Szydło). Z kolei Art. 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mówi, że Rada Unii Europejskiej „upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisywania i zawiera umowy” (p. 2) i „może kierować wytyczne do negocjatora Unii oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania” (p. 4). To Rada, za zgodą Parlamentu Europejskiego, podejmuje decyzję o zawarciu umowy – a w skład Rady wchodzi także przedstawiciel Polski. Nasi reprezentanci mogą więc podczas obrad tych licznych gremiów przedstawiać także polski punkt widzenia, który może być brany pod uwagę w rozmowach z Brytyjczykami.

Priorytety dla Polski

Co do zasady najlepiej by było, gdyby w relacjach z nimi wszystko pozostało po staremu i nienaruszone pozostały wszystkie dotychczasowe swobody. Jednak gdyby okazało się, że nie jest to możliwe i gdyby Rząd Jej Królewskiej Mości stawiał mocno swoje żądania, trzeba będzie zhierarchizować własne priorytety. Nie muszą one wcale zostać ogłoszone w trakcie konferencji prasowej: wręcz przeciwnie, warto mieć nadzieję, że także słowa Donalda Tuska na temat „niepodlegających negocjacji” swobód przemieszczania się pracowników są w pewnym sensie blefem. Bo, biorąc pod uwagę to, co na tej umowie można stracić, to właśnie swobodny przepływ pracowników do i z Wielkiej Brytanii jest dla państwa polskiego rozumianego jako wspólnota polityczna relatywnie najmniej korzystny (co nie znaczy, że wcale nie korzystny). Zdając sobie sprawę z możliwych perturbacji związanych z poważnym utrudnieniem warunków funkcjonowania na Wyspach polskich pracowników – takich jak choćby czasowy wzrost bezrobocia w kraju po ich powrocie czy spadek płac[18] – warto mieć na uwadze to, że im dłużej ci ludzie pozostają na emigracji, tym w coraz większym stopniu tracą więzi z ojczyzną. Ich powrót może być korzystny dla Polski nie tylko z powodu często podnoszonych przyczyn demograficznych, ale także dzięki temu, że w trakcie pobytu na Wyspach nierzadko „nasiąkli” oni inną kulturą korporacyjną, zdobyli nowe umiejętności, a w końcu dysponują także często kapitałem, który mogą z powodzeniem zainwestować nad Wisłą. Znacznie większe szkody mogą przynieść dla naszej gospodarki dodatkowe utrudnienia związane z przepływem kapitału (spadek bezpośrednich inwestycji zagranicznych), towarów i usług, zwłaszcza w zakresie eksportu do UK.

Brexit był z politycznego punktu widzenia efektem wieloletniego rozjeżdżania się brytyjskiej i zachodnioeuropejskiej (niemiecko-francuskiej) wizji integracji europejskiej. Poza efektami politycznymi przyniesie on ze sobą bardzo wymierne skutki ekonomiczne – także dla Polski. Będą miały one negatywny wpływ na naszą gospodarkę, nie należy jednak tych skutków przeceniać. Warto jednocześnie starać się o to, by je zminimalizować. Pamiętajmy, że władze rządzącej Wielką Brytanią Partii Konserwatywnej zdały sobie chyba sprawę z tego, że wyrażając zgodę na przeprowadzenie referendum przelicytowały – i teraz będą starały się minimalizować straty. Mogą mieć też świadomość tego, że wiele argumentów, które padały przed referendum (np. dotyczących rzekomo negatywnego wpływu imigracji na brytyjski rynek pracy) było przesadzonych[19], w związku z czym mogą też, w toku negocjacji, spuścić z tonu. Szanse na pozytywny wynik rozmów istnieją, ale nasi politycy muszą wiedzieć, co jest dla nas najistotniejsze – a nie co jest np. najbardziej medialne.

***

Tekst powstał w ramach projektu „Regionalny Ośrodek Debaty Międzynarodowej w Krakowie, 2016-2018”. Projekt współfinansowany przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Publikacja wyraża jedynie poglądy autora i nie może być utożsamiana z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.

Tekst jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 3.0 Polska. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Ośrodka Myśli Politycznej. Utwór powstał w ramach konkursu Regionalny Ośrodek Debaty Międzynarodowej 2016-2018. Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, o posiadaczach praw oraz o konkursie Regionalny Ośrodek Debaty Międzynarodowej 2016-2018.