Jak konstruktywnie wzmocnić parlamenty

Wzmocnienie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej jest jednym ze sztandarowych postulatów obecnego obozu władzy w Polsce w odniesieniu do zmiany w strukturze politycznej Unii Europejskiej, przy czym jest jedynym postulatem o charakterze pozytywnym. Pozostałe dwa mają charakter negatywny (dotyczą tego, żeby czegoś nie robić): zachować strukturalną jedność Unii i nie dopuścić do zmarginalizowania państw i gospodarek z Europy Środkowo-Wschodniej przez najsilniejszych graczy „starej” Unii z Europy Zachodniej.  Te trzy postulaty znalazły się z inicjatywy Polski we wspólnym oświadczeniu przed rocznicowym szczytem UE w Rzymie i zostały – łącznie z kwestią wzmocnienia roli parlamentów narodowych – uwzględnione w Deklaracji Rzymskiej.

Problem polega na tym, że postulaty negatywne (żeby było tak, jak było) mają jasno określoną treść i krytyka pod adresem obecnego obozu władzy nie polega na wytykaniu im, że je formułują, ale na tym, że polskie zabiegi o ich realizację z różnych powodów przynoszą rezultaty mniej niż mizerne. Jeśli natomiast chodzi o wzmocnienie roli parlamentów narodowych, to trudno dociec, co autor ma naprawdę na myśli, a jeżeli coś myśli, to czy myśli na poważnie.

Konferencja odnotowała fakt zgłoszenia deklaracji w konkluzjach prezydencji, ale również brak jakiegokolwiek poparcia dla niej, oraz szerokie poparcie dla deklaracji przewodniczących parlamentów Francji, Włoch, Niemiec i Luksemburga, która wzywała do „większej europejskiej integracji”, i wobec której polskie przedłożenie miało charakter polemiczno-blokujący

Można wskazać na dwa elementy podnoszone przez PiS w odniesieniu do roli parlamentów narodowych. Jeden to postulat wprowadzenia pokazywanej przez nie „czerwonej kartki”, czyli ich uprawnienia do zablokowania propozycji legislacyjnych Komisji Europejskiej, z którym od czasu do czasu na różnych konferencjach występują parlamentarzyści PiS. W obecnym stanie traktatowym odpowiednia liczba parlamentów narodowych dysponuje tzw. „żółtą kartką”, po której pokazaniu Komisja musi przemyśleć swoje propozycje i odpowiedzieć parlamentom, czy je podtrzymuje, czy z nich rezygnuje. W jedynych dotąd trzech przypadkach Komisja swoje stanowisko podtrzymała.

Czcze polemiki

Dla wprowadzenia procedury „czerwonej kartki” uchyliło się na chwilę okno możliwości, po czym się trwale zatrzasnęło. Z postulatem tym wystąpił w 2015 roku rząd Zjednoczonego Królestwa. Został on z licznymi zmianami zaakceptowany w konkluzjach Rady Europejskiej z lutego 2016 roku. Ponieważ jednak Zjednoczone Królestwo opuściło Unię, to jedyna podstawa prawna (wspomniane konkluzje Rady Europejskiej), do której można by się odwołać, zniknęła, a wobec braku większego poparcia idea „czerwonej kartki” podnoszona jest i łączona z wzmocnieniem roli parlamentów narodowych właściwie tylko przez parlamentarzystów i europarlamentarzystów PiS (oraz niekiedy zachodnioeuropejskie partie antyunijne), budząc uprzejme lekceważenie.

Po drugie, postulat wzmocnienia roli parlamentów narodowych w Unii podnoszony jest przez eksponentów obecnego obozu władzy jako narzędzie symboliczno-politycznej kontestacji obecnego i spodziewanego kształtu integracji europejskiej. Domniemanemu „federalizmowi” i brukselskiemu „superpaństwu” przeciwstawiana jest „Europa Ojczyzn” lub – w ostatniej wersji – „Europa solidarnych narodów”. Takie zabiegi prowadzą do prestiżowych porażek. Np. na Konferencji Przewodniczących Parlamentów (maj 2016) marszałek polskiego Sejmu przedstawił projekt wspólnej deklaracji sprzeciwiającej się federalizacji Unii i w ramach debaty o przyszłości Europy zaproponował „w miejsce postulatu «większej, pogłębionej integracji» (…) rozważanie koncepcji Europy solidarnych państw układających swe stosunki w obrębie UE wedle zasady: «wolni z wolnymi, równi z równymi»”. Konferencja fakt zgłoszenia deklaracji w konkluzjach prezydencji odnotowała, ale odnotowała również brak jakiegokolwiek poparcia dla niej, oraz szerokie poparcie dla deklaracji przewodniczących parlamentów Francji, Włoch, Niemiec i Luksemburga, która wzywała do „większej europejskiej integracji”, i wobec której polskie przedłożenie miało charakter polemiczno-blokujący.

Żelazny wilk „federalizmu”

Tego rodzaju demonstracje odbierane są w Unii jak okrzyki zagrzewające do walki z żelaznym wilkiem „federalizmu”. Rzecz polega bowiem na tym, że wszyscy wiedzą, że tzw. „federalizm” ma w Unii status nieszkodliwego zombie, zajmującego się działalnością hobbystyczną, którą podejmuje dychawiczna „grupa Spinelli” oraz parę rozgłośnych, choć bezsilnych think tanków.

Narzucająca się hipoteza, że spadek legitymacji demokratycznej, mierzonej frekwencją w wyborach bezpośrednich do PE, jest pochodną spadku legitymacji efektywnościowej związanej z kryzysem strefy euro, nie wytrzymuje konfrontacji z danymi empirycznymi

O uwiądzie europejskiego federalizmu, z którym obecnie walczy PiS przesądziło parę czynników:

• uzasadnienia do wyroków Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec w sprawie konstytucyjności Traktatu z Maastricht i Traktatu z Lizbony, które sformułowały wiążące dla niemieckiego rządu i parlamentu „antyfederalistyczne” warunki brzegowe;
• przegrane referenda we Francji i Holandii w sprawie ratyfikacji „Konstytucji dla Europy”, co doprowadziło do likwidacji całego polityczno-symbolicznego sztafażu, który mógłby sugerować, ze UE jest czymś więcej niż związkiem państw;
• uznanie w Traktacie z Lizbony, że tożsamość konstytucyjna i polityczna narodów europejskich jest integralnym elementem ich tożsamości narodowej (w Traktacie z Maastricht ten element nie występował);
• ogólnoeuropejski zwrot ku państwom narodowym obejmujący zarówno szeroką opinie publiczną, jak i elity (dokumentujące to zjawisko raporty Chatham House były już w NK omawiane).

Coraz słabszy europarlament

Powyższe nie oznacza, że nie mamy obecnie do czynienia z dobrą koniunktura dla postulatu wzmocnienia w strukturze politycznej Unii roli parlamentów narodowych. Koniunktura jest wręcz znakomita, a to, że rządzący Polską PiS nie potrafi jej wykorzystać z racji swoich ograniczeń mentalnych i ociężałości umysłowej, to zupełnie inna sprawa.

Koniunkturę tworzą realne kłopoty legitymizacyjne Unii Europejskiej. Kryzys finansowo-gospodarczy z 2008 roku oraz kryzys migracyjny lat 2014-2016 osłabiły legitymacje efektywnościową Unii, co nałożyło się na deficyty legitymacji demokratycznej, której najlepszym wskaźnikiem jest frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Od pierwszych bezpośrednich wyborów do PE w 1979 roku frekwencja wyborcza spadła o prawie 20 p.p. (z 61,99 proc. do 42,61 proc.). I choć za tak duży spadek „odpowiedzialne” jest też rozszerzenie Unii, gdyż frekwencja wyborcza wśród „nowicjuszy” z Europy Środkowo-Wschodniej jest, z pewnymi wyjątkami, dużo niższa niż w krajach „starej” Unii, to nawet w państwach założycielskich Wspólnot Europejskich stanowiących po dziś dzień motor integracji europejskiej (Francja i Niemcy) frekwencja wyborcza w wyborach do PE ma tendencję zniżkową (Francja z 60,71 proc. do 42,43 proc.; Niemcy z 65,73 proc. do 48,10 proc.).

Rzuca się w oczy to, że w miarę postępów integracji europejskiej demokratyczna legitymacja dla Unii Europejskiej i traktatowego celu jakim jest „ever closer Union” wyrażana poprzez wybory bezpośrednie do PE wyraźnie słabnie. Narzucająca się hipoteza, że spadek legitymacji demokratycznej mierzonej frekwencją w wyborach bezpośrednich do PE jest pochodną spadku legitymacji efektywnościowej związanej z kryzysem strefy euro, nie wytrzymuje konfrontacji z danymi empirycznymi. W większości krajów należących do strefy euro, w których wybory nie są przymusowe z mocy prawa (jak np. w Belgii), różnica między pierwszymi bezpośrednimi wyborami do PE a ostatnimi wyborami przed kryzysem (2004 rok) jest dużo większa niż między wyborami w 2004 roku a wyborami w 2014 roku. W całej Unii spadek frekwencji między 1979 rokiem a 2004 wynosił 16,52 p.p., a między 2004 a 2014 – 2,86 p.p.; w Niemczech – odpowiednio 22,73 p.p. i +5.1 (wystąpił więc wyraźny wzrost, nie rekompensujący jednak wcześniejszego spadku); we Francji pierwsza różnica wynosi 17,95 p.p., a druga – 0,33 p.p. W krajach Południa najbardziej dotkniętych kryzysem eurozony pewnym wyjątkiem są Włochy, w których spadek frekwencji między 2004 a 2014 jest większy niż między 1979 a 2004 – odpowiednio 14,5 p.p. i 13,93 p.p. Jednakże inne kraje Południa stosują się do „ogólnoeuropejskiego” wzorca: Grecja – różnica między pierwszymi wyborami bezpośrednimi do PE a wyborami w 2004 roku – 18.22 p.p., a między wyborami w 2004 a 2014 – 3.25 p.p.; Hiszpania – odpowiednio 23.38 p.p. i 1,96 p.p.; Portugalia – 33,8 p.p. i 4,93 p.p.

Traktat z Lizbony ustanowił antagonistyczny typ relacji między parlamentami narodowymi a Komisją Europejską, w której Komisja jest stroną bezwzględnie silniejszą

Zatem hipoteza, że tak znaczący spadek frekwencji w wyborach do PE jest konsekwencją spadku demokratycznej partycypacji w państwach narodowych (także mierzonej wskaźnikiem frekwencji w wyborach do parlamentów narodowych) nie znajduje pełnego potwierdzenia w świetle danych empirycznych. Prawdą jest, że w skali Unii frekwencja w wyborach do parlamentów narodowych spadła z 77,7 proc. w 1990 do 68 proc. w 2014, czyli o prawie 10 p.p. Jednakże spadek ten miał o wiele mniejszą dynamikę: minus 10 p.p. w wyborach do parlamentów narodowych w porównaniu do prawie minus 16 p.p. w wyborach do PE, a ponadto istotna jest różnica poziomów: PE w 2014 roku był legitymizowany przez mniejszość uprawnionych do głosowania; w przypadku parlamentów narodowych średnia dla Unii wciąż wynosi grubo ponad połowę – 68 proc.

Przywołanie powyższych wskaźników pozwala na sformułowanie twierdzenia, że legitymizacja demokratyczna integracji europejskiej (w tym Parlamentu Europejskiego) stanowi polityczny problem sui generis, w ogóle niepowiązany lub też bardzo luźno powiązany z legitymizacją efektywnościową Unii lub osłabieniem legitymizacji demokratycznej w państwach narodowych.

Dlaczego legitymizacja „wycieka”?

Wzmocnienie roli parlamentów narodowych w strukturze politycznej Unii może być zatem odpowiedzią na realny problem polityczny. Odpowiedź na pytania, na czym miałoby polegać to wzmocnienie i jak tego dokonać, wymaga precyzyjnego określenia już nie samego deficytu legitymizacyjnego, lecz luk w strukturze polityczno-instytucjonalnej, które sprawiają, że legitymizacja z UE „wycieka”.

Parlamenty narodowe legitymizują Unię na poziomie narodowym, gdyż to one (ewentualnie razem z referendami) decydowały o przystąpieniu do Unii i zmianach traktatowych oraz legitymizują politycznie Radę Europejską i Radę UE, w której zasiadają członkowie powołanych przez nie lub zatwierdzanych rządów. W wymierzę całej Unii legitymizuje ją Parlament Europejski wybierany w wyborach bezpośrednich. Sama Komisja Europejska nie ma żadnego udziału w demokratycznej legitymizacji Unii – jest ona z racji trybu powoływania legitymizowana poprzez Parlament Europejski i Radę Europejską, która jest ciałem międzyrządowym. Natomiast na mocy traktatu z Lizbony najsilniejszy zasób legitymizacyjny istniejący w Unii, czyli parlamenty narodowe, został powiązany poprzez procedurę „żółtej” i „pomarańczowej” kartki właśnie z elementem legitymizacyjnie całkowicie biernym – czyli Komisją, i to w taki sposób, że parlamentom narodowym została traktatowo wyznaczona rola gderliwego i naprzykrzającego się petenta, którego należy uprzejmie zbywać.

Co więcej, traktat z Lizbony ustanowił antagonistyczny typ relacji między parlamentami narodowymi a Komisją Europejską, w której Komisja jest stroną bezwzględnie silniejszą. Zważyć bowiem należy, że (art.12): „Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii: (…) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”. Ale „czuwa” również Komisja, która (art. 17) „wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie”. Po Traktacie z Lizbony zasada pomocniczości (oraz inne zasady: legalności, proporcjonalności, powierzenia, solidarności) jest nie tylko zasadą prawa unijnego, ale też zasadą ustrojową Unii. A zatem parlamenty narodowe, które „czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości”, zgłaszają uzasadnione zastrzeżenia wobec propozycji Komisji, podważają tym samym jej kompetencje do „czuwania nad stosowaniem Traktatów”. Ponieważ zaś w ramach mechanizmu wczesnego ostrzegania ostateczną instancją jest Komisja, to uwzględniając zastrzeżenia „czuwających” parlamentów narodowych musiałaby przyznać, że sama niedostatecznie „czuwała”, czyli źle wypełniała swoje zasadnicze, wyznaczone jej przez Traktaty zadania. Jest oczywiste, że Komisja tego zrobić nie może, bo zdezawuowałaby samą siebie.

W ramach mechanizmów traktatowych nie ma możliwości wyjścia z tej politycznej pułapki, która osłabia Unię i blokuje zmiany procesu integracji europejskiej.

Można jednak sobie wyobrazić stworzenie innego mechanizmu politycznego, który połączyłby dwa zasoby legitymizacyjne Unii – parlamenty narodowe i Parlament Europejski – dzięki porozumieniu politycznemu, które umożliwiałoby odpowiedniej liczbie parlamentów narodowych zgłaszanie na wczesnym etapie prac legislacyjnych zastrzeżeń do projektów aktów legislacyjnych Komisji nie tylko pod względem zasady pomocniczości, ale też proporcjonalności, solidarności i powierzenia

Czas na konstruktywne propozycje

Skoro tak, to można i należy sięgnąć do politycznych rozwiązań pozatraktatowych. Funkcjonują one w Unii i wiążą one parlamenty narodowe z Komisją Europejską dzięki „Dialogowi Politycznemu”, zainicjowanemu w 2006 roku przez przewodniczącego Komisji, José Manuela Barroso. Rok po porażce Traktatu konstytucyjnego, Komisja wystąpiła z polityczną inicjatywą, której celem była polityzacja procesu decyzyjnego w Unii poprzez włączenie do niego parlamentów narodowych i ograniczenie luki między polityką europejską a politykami krajowymi. Komisja zwróciła się do parlamentów krajowych, by kierowały do niej opinie, komentarze i zastrzeżenia w kwestii jej inicjatyw prawodawczych już na wczesnym etapie ich powstawania (zielone i białe księgi) i zobowiązała się do odpowiedzi na nie, jak również do przesyłania bezpośrednio parlamentom wszystkich swoich dokumentów związanych z propozycjami prawodawczymi (późniejszy Traktat z Lizbony uczynił z tego traktatowy obowiązek Komisji). Inicjatywa Komisji oznaczała stworzenie parlamentom możliwości bezpośredniego, bez zapośredniczenia przez ich rządy, uczestnictwa w unijnym procesie decyzyjnym, a rządy straciły monopol na reprezentację i obronę interesów narodowych w procesie formułowania polityk unijnych. Niewątpliwie inicjatywa ta doprowadziła do większego zaangażowania parlamentów w sprawy formułowania polityk unijnych i do lepszego poinformowania parlamentów w tych kwestiach. Pomiędzy 2006 a 2016 rokiem, parlamenty w jej ramach skierowały do Komisji ponad 4000 opinii. Z drugiej strony w literaturze tematu nie sposób znaleźć dowodów na to, że ta imponująca aktywność parlamentów wywarła na Komisję jakikolwiek wpływ, ani też, że nie wywarła żadnego wpływu. Jak ocenia to studium służb Parlamentu Europejskiego: „Po ponad dziesięciu latach można sformułować pozytywną ocenę inicjatywy Komisji; szczególnie pozytywnie należy ocenić to, że wciąż ona funkcjonuje”. Jest to podsumowanie raczej skromne.

Takie porozumienie polityczne nie mogłoby być przez nikogo oktrojowane – jak oktrojowany został dialog polityczny między KE a parlamentami narodowymi – lecz politycznie wynegocjowane między parlamentem europejskim a parlamentami krajowymi

Można jednak sobie wyobrazić stworzenie innego mechanizmu politycznego, który połączyłby dwa zasoby legitymizacyjne Unii – parlamenty narodowe i Parlament Europejski – dzięki porozumieniu politycznemu, które umożliwiałoby odpowiedniej liczbie parlamentów narodowych zgłaszanie na wczesnym etapie prac legislacyjnych zastrzeżeń do projektów aktów legislacyjnych Komisji nie tylko pod względem zasady pomocniczości, ale też proporcjonalności, solidarności i powierzenia. W przypadku zgłoszenia takich zastrzeżeń w PE, musiałaby się odbyć na ich temat debata. Parlamenty narodowe, które byłyby w stanie porozumieć się co do wskazania swego rzecznika, brałyby w niej udział, a efektem byłaby rezolucja PE, która do tych zastrzeżeń by się odnosiła. Takie porozumienie polityczne nie mogłoby być przez nikogo oktrojowane – jak oktrojowany został „Dialog Polityczny” między KE a parlamentami narodowymi – lecz politycznie wynegocjowane między parlamentem europejskim a parlamentami krajowymi.

Gdyby z taka inicjatywą wystąpił polski parlament, musiałaby zostać ona poważnie potraktowana, gdyż wyszłaby poza uprawioną dotychczas przez pisowski obóz władzy jałową kontestację.

Powyższy artykuł jest publicystycznym streszczeniem opinii sporządzonej na zamówienie europosła Kazimierza M. Ujazdowskiego, która zostanie opublikowana w „NK”.