Kup prenumeratę i czytaj NK
Nie masz czasu na zapoznanie się z całością artykułu? Wystarczy, że klikniesz ikonę „oznacz artykuł do przeczytania później”. Wszystkie zapisane publikacje znajdziesz w profilu czytelnika

Więcej usług, mniej świadczeń

Najwyższy czas solidnie przyłożyć się do wzrostu jakości usługowej działalności państwa. Nawet wtedy, jeśli będzie musiało się to odbyć kosztem ograniczenia najmniej uzasadnionych świadczeń pieniężnych

Najwyższy czas solidnie przyłożyć się do wzrostu jakości usługowej działalności państwa. Nawet wtedy, jeśli będzie musiało się to odbyć kosztem ograniczenia najmniej uzasadnionych świadczeń pieniężnych

W polskiej debacie publicznej spór o rolę państwa rozgrywa się głównie między zwolennikami państwa opiekuńczego i jego zagorzałymi przeciwnikami. Ci drudzy niestrudzenie więc argumentują, że pomysły stawiane przez tych pierwszych niechybnie doprowadzą do społecznej apatii, spadku aktywności zawodowej i marnotrawstwa publicznego grosza, którego przecież nie mamy zbyt wiele. Ci pierwsi odpowiadają na to historiami z życia ubogich Polaków, pokazując „gdzie naprawdę jest Polska” i pytając, jak można takim potrzebującym nie pomóc. Abstrahuję od tego, że w ten sposób obie narracje się mijają, a więc obie strony nie dyskutują między sobą, ale raczej same ze sobą.

Z tej sytuacji przede wszystkim wynika fakt, że nacisk w dyskusji zostaje przeniesiony niemal w całości na rolę transferową państwa, a zbyt często zapomina się o jego roli usługowej. Najbardziej burzliwe debaty toczą się więc o emeryturach lub od niedawna o „500+”, tymczasem o przedszkolach lub przewozach kolejowych gorąco debatują raczej grupki zapaleńców. Ze sfery usługowej państwa lub samorządu w zasadzie jedynie służba zdrowia może sprowokować gwałtowne reakcje opinii publicznej. To zastanawiające z dwóch powodów. Po pierwsze, na sferę usługową również wydajemy wielkie pieniądze, choć najczęściej nie idą one bezpośrednio z budżetu państwa, lecz raczej z budżetów poszczególnych agencji rządowych lub spółek należących do sektora publicznego. Może nie trafia więc to tak do wyobraźni, jak miliardy wpisywane po stronie „winien” w kalkulacjach budżetowych. Po drugie, to właśnie sfera usługowa państwa może być przełomowym impulsem modernizacyjnym. Transfery socjalne mają dużo niższy potencjał budowania wzrostu gospodarczego od sprawnej sieci usług publicznych.

Usługi przed transferami

Świadczenia pieniężne mogą zwiększyć poczucie stabilizacji w społeczeństwie, co także ma znaczenie dla wzrostu, przede wszystkim w zakresie zwiększenia chęci do podejmowania ryzyka. Człowiek mający poduszkę bezpieczeństwa, w postaci transferowego zabezpieczenia społecznego, z większą ochotą podejmie nieszablonowe, ryzykowne i kreatywne działania, które w swej masie mogą wytworzyć ferment innowacyjności w całej gospodarce.

Jednak zbyt rozbudowane i zbyt wysokie transfery stricte pieniężne mogą zniechęcać niektóre grupy do pracy, szczególnie te z dolnych grup dochodowych. W sytuacji, gdy rynek nie jest w stanie zaproponować zarobków konkurencyjnych wobec środków, które można uzyskać z transferów socjalnych, część osób może wypadać z rynku pracy na stałe lub na pewien czas, na przykład do momentu wzrostu płac. Jest to szczególnie groźne w krajach, w których aktywność zawodowa już jest na niskim poziomie. A takim właśnie jest Polska – poziom zatrudnienia wynosi w naszym kraju tylko 61,7%, przy średniej UE 64,9. W Czechach wskaźnik ten wynosi 69%, w Niemczech 73,8%, a w Szwecji nawet 75%. Co więcej, w Polsce ten wskaźnik jest szczególnie niski w przypadku kobiet – zatrudnionych jest zaledwie 55% Polek w wieku produkcyjnym. Mając to na względzie, niezwykle istotne jest, by poziom transferów socjalnych dopasować do sytuacji na rynku pracy, by nie hamowały one aktywności zawodowej. Usługi publiczne nie hamują aktywności, wręcz przeciwnie, one raczej umożliwiają nowe jej formy i poszerzają zakres dostępnych opcji. Dlatego w kraju na dorobku, takim jak Polska, o niskich płacach i aktywności zawodowej, zdecydowanie bezpieczniej oraz efektywniej jest inwestować w usługi publiczne.

Zbyt rozbudowane i zbyt wysokie transfery stricte pieniężne mogą zniechęcać niektóre grupy do pracy

Poza tym, wielość różnych świadczeń może prowadzić do praktyk ich zwyczajnego wyłudzania i wytwarzania się postaw życiowych opartych o lawirowanie pomiędzy różnymi możliwościami otrzymania transferu. Oczywiście w usługach zdarzają się też pasażerowie na gapę, jednak trudno sobie wyobrazić, że ktokolwiek ułoży sobie życie dzięki jazdom koleją bez biletów. Trudno też sobie wyobrazić, że ktoś będzie chciał wyłudzić miejsce w przedszkolu nie mając dziecka. A jeśli nawet za to nie zapłaci (o ile przewidujemy jakąś odpłatność), to wielkiej tragedii nie będzie, gdyż w działalności usługowej państwa najważniejsze jest dostarczenie usługi (np. opieka nad dzieckiem), a odpłatność za nią jest kwestią wtórną. Tymczasem w transferach kwestią podstawową jest wsparcie pieniężne osoby, która spełnia dane wymogi, a więc wyłudzenie podważa ich cel pierwszego rzędu.

Świadczenia pieniężne są też dużo bardziej kosztowną metodą osiągania celów społecznych niż usługi publiczne. Państwo może zapewniać szczególnie ważne społecznie i powszechne usługi w sposób relatywnie tani, jeśli wykorzysta efekt skali i swój potencjał organizacyjny. Jednak jeśli zamiast tego, państwo wypłaca obywatelom świadczenia pieniężne z myślą, że ci samodzielnie zakupią usługi publiczne od różnych dostawców, to powstają koszty administracyjne państwa, ale bez wykorzystania efektu skali.

Między innymi z tych pozycji krytykowano „500+”, pokazując, że za niemal 24 mld zł rocznie stworzono program świadczeń, które i tak nie wystarczyłyby na opiekunkę dla dziecka lub nawet miejsce w prywatnym przedszkolu. Tymczasem za dużo mniejszą kwotę udałoby się stworzyć program zapewniający wszystkim najmłodszym Polakom bezpłatną opiekę przedszkolną w sieci publicznych lub dotowanych przez państwo placówek.

Tak więc działalność usługowa państwa powinna mieć pierwszeństwo przed działalnością transferową. Świadczenia pieniężne powinny być ewentualną wisienką na torcie solidnej sieci usług. Tymczasem w Polsce odwróciliśmy tę logikę. Uruchomiliśmy kosztowny program transferowy (zresztą potrzebny i generalnie słuszny), tymczasem usługi publiczne wciąż leżą w powijakach.

Publiczny impuls rozwojowy

Transfery pieniężne mogą zwiększyć gotowość do podejmowania ryzyka, jednak ferment kreatywności nie wybuchnie, jeśli nie będzie miał ku temu warunków. Warunki ku temu państwo może wytworzyć swoją działalnością usługową. Każda gospodarka potrzebuje swojego krwiobiegu, kanałów, którymi wytwórcy oraz konsumenci mogliby uczestniczyć w grze rynkowej. Działalność produkcyjna jest oczywiście podstawą gospodarki, jednak XXI-wieczna bardzo skomplikowana i wieloetapowa wytwórczość, łącząca sieci dostawców czy wielkie korporacje z wieloma mniejszymi podmiotami, w szczerym polu nie ma prawa się wytworzyć. Musi mieć do tego infrastrukturę, ale nie tylko stricte materialną, ale też instytucjonalną czy też po prostu organizacyjną.

Państwo dysponuje środkami i możliwościami organizacyjnymi, by stworzyć taką infrastrukturę. Państwo swoją działalnością usługową może zapewnić kanały, dzięki którym pracownicy będą mogli podejmować zatrudnienie w danym miejscu, wytwórcy eksportować swoje produkty, a sprzedawcy handlować towarami w całym kraju. Państwo dzięki swym usługom może wytworzyć kanały komunikacyjno-logistyczne, dzięki którym energia i niezbędne surowce będą dostarczane do odbiorców, a kooperanci będą tworzyć między sobą sieci. Istnienie takich kanałów jest kwestią zupełnie podstawową dla funkcjonowania sprawnej gospodarki. A im te kanały bardziej rozbudowane i sprawniejsze, tym gospodarka bardziej efektywna.

Państwo może zapewniać szczególnie ważne społecznie i powszechne usługi w sposób relatywnie tani, jeśli wykorzysta efekt skali i swój potencjał organizacyjny

Może ktoś zada następujące pytanie: dlaczego akurat państwo ma zająć się tworzeniem tego krwiobiegu gospodarki, a nie sektor prywatny? Oczywiście wiele z tych podstawowych usług mogą dostarczać podmioty prywatne – i zresztą dostarczają, czego najlepszym przykładem jest polski sektor przewozów towarowych, który rządzi na europejskich drogach. Jednak są sytuacje, w których to państwo jest bardziej efektywne lub tylko ono może się podjąć danego zadania.

Przykładem drugiej sytuacji są zadania, które przekraczają możliwości finansowe sektora prywatnego, a nawet jeśli jakieś wielkie globalne koncerny byłyby w stanie ich się podjąć, to niemożliwe jest, by zechciały angażować tak wielką część swojego kapitału w jednym kraju. Tylko państwo jest więc w stanie zmobilizować kapitał potrzebny do budowy sieci dróg, w sposób skoordynowany i spójny, by w efekcie powstała przemyślana i sensowna siatka tras na terytorium całego państwa. Nawet w USA, mekce globalnego kapitalizmu, gdzie sprywatyzowanych jest mnóstwo usług publicznych, od służby zdrowia po dostarczanie energii, budowa sieci dróg międzystanowych była efektem wielkiej mobilizacji inwestycji publicznych.

Kiedy państwo bywa sprawniejsze

Sztandarowym przykładem większej efektywności sektora publicznego są tak zwane monopole naturalne. Są to sytuacje, w których nie ma możliwości zaistnienia konkurencji, gdyż np. nie da się zbudować dwóch równoległych infrastruktur lub byłoby to zupełnie nieopłacalne, gdyż wygenerowałoby koszty, które nie zwróciłyby się w przewidywalnej perspektywie. W tych uwarunkowaniach najbardziej efektywnym rozwiązaniem jest funkcjonowanie na danym terytorium jednego dostawcy, dzięki czemu koszty stałe pokrywane są tylko raz, a więc koszty jednostkowe dostarczenia usługi spadają, wraz z dołączaniem do sieci każdego kolejnego klienta.

Klasycznym przykładem monopolu naturalnego są sieci wodociągów. I o ile generalną zasadą jest, że należy się wystrzegać monopoli, to jeśli już w jakimś obszarze musi on zaistnieć, bez wątpienia lepszy jest naturalny monopol publiczny niż prywatny. Nad monopolem publicznym można sprawować pieczę demokratyczną, a dodatkową korzyścią jest brak marży, co jeszcze obniża cenę. Tymczasem wpływ na monopolistę prywatnego jest bardzo ograniczony, gdyż klient nie może „pójść gdzie indziej”, a cenę usługi podwyższa jeszcze zysk, do którego dąży każda firma prywatna. Przekonali się o tym Francuzi, po tym jak w ich kraju w wielu miejscach sprywatyzowano zarządzanie siecią wodociągową. W gminach, gdzie to uczyniono, cena wody była 20% wyższa niż w gminach, gdzie wciąż dostawcą wody były spółki komunalne. W Paryżu audyt wykazał nawet, że cena wody była wyższa o 30% od sumy kosztów powiększonych o godziwą marżę spółki prywatnej. W wyniku tego nad Sekwaną następuje odwrót od tego trendu, w postaci remunicypalizacji usług publicznych.

Klasycznym przykładem monopolu naturalnego są sieci wodociągów. I o ile generalną zasadą jest, że należy się wystrzegać monopoli, to jeśli już w jakimś obszarze musi on zaistnieć, to bez wątpienia lepszy jest naturalny monopol publiczny niż prywatny

Są też sytuacje, w których dostarczanie danych usług w niektórych częściach kraju lub określonej grupie społecznej jest zupełnie nieopłacalne dla prywatnych dostawców, którzy kierują się zyskiem. Zapewnienie tej usługi musi więc wziąć na siebie sektor publiczny, dla którego to nie zysk jest celem działalności, ale wypełnianie potrzeb obywateli. Właśnie dlatego zdecydowana większość cywilizowanych krajów świata utrzymuje publicznych dostawców pocztowych, zapewniając dostarczanie przesyłek nawet najtrudniej dostępnym rejonom kraju. Wpuszczenie w takiej sytuacji prywatnej konkurencji jest bardzo ryzykowne, gdyż z reguły kończy się tym, że prywatne firmy skupiają się na najbardziej zyskownych obszarach działalności, zostawiając te nierentowne dostawcom publicznym, którzy muszą się przez to zmagać z dużo większymi kosztami. Następuje więc zjawisko „prywatyzacji zysków i uspołecznienia strat”, co kończy się zwyczajową śpiewką, że „prywatne efektywne, a publiczne nie”. Inną wariacją tego zjawiska jest sytuacja, w której podmioty prywatne w ogóle nie chcą podejmować danego działania (gdyż np. nie są jeszcze na tak zaawansowanym poziomie rozwoju), a państwo uznaje je jednak za niezbędne dla dobrostanu społecznego i bierze w całości na siebie. Podobnie jest, gdy dana usługa na rynku jest bardzo droga, ale jednak interes publiczny wymaga możliwie powszechnego dostępu do niej – wtedy również nieodpłatnie lub po obniżonej cenie usługę dostarcza sektor publiczny. To właśnie jest jeden z argumentów za utrzymywaniem publicznej służby zdrowia – umożliwienie dostępu do kosztownych procedur medycznych także tym obywatelom, których nie stać na prywatne ubezpieczenie zdrowotne, lub np. przewlekle albo ciężko chorym, których żaden podmiot prywatny nie chce ubezpieczyć, gdyż mu się to nie opłaca. Tymczasem dobry stan zdrowia społeczeństwa jako całości jest w interesie publicznym.  

Usługi czekają na dobrą zmianę

Niestety państwo usługowe w Polsce mocno niedomaga. Kolej mogłaby być podstawą logistycznego krwiobiegu gospodarki, jednak nad Wisłą stała się wydmuszką – za fasadą Pendolino i połączeń między największymi miastami kryje się zupełna zapaść komunikacji kolejowej na prowincji. Polska kolej cierpi na zjawisku komercjalizacji, czyli przemianie podmiotów kolejowych w spółki prawa handlowego, które nie zostały co prawda sprywatyzowane, ale jako spółki muszą kierować się zyskiem. Tak więc masowo likwidowały nierentowne połączenia i linie, w czym jesteśmy jednym z liderów UE. To prowokowało odwrót od kolei wśród pasażerów, co oczywiście powodowało dalsze ograniczanie siatki połączeń, a to następnie… Błędne koło. Jak wyliczyło Centrum Zrównoważonego Transportu, w naszym kraju znajduje się aż 100 miast bez żadnego czynnego połączenia kolejowego. W Czechach jest takie jedno, na Węgrzech 6, a na Słowacji 5. Poza likwidacją linii, polska kolej charakteryzuje się także bardzo małą liczbą kursów. W 2012 r. na statystycznej linii kolejowej przejeżdżało w ciągu doby zaledwie 11 par pociągów. W Maroku 12, a w Egipcie 16, co CZT celnie nazwał „afrykanizacją kolei w Polsce”. Przewozy kolejowe mogą stanowić bardzo ważny kanał logistyczny dla gospodarki.

Niemcy, m.in. dzięki bogatej w połączenia i sprawnie działającej kolei, nawet w najmniejszych miastach, zapewniły sobie zrównoważony rozwój całego terytorium kraju. W Polsce rozwój skupia się wokół największych miast, tymczasem peryferia kraju pustoszeją – to wynik także fatalnie działającej publicznej komunikacji zbiorowej na prowincji, z koleją na czele. Prywatni przewoźnicy, którzy weszli w miejsce publicznych, skupiają się tylko na najbardziej rentownych trasach i porach dnia, przez co do niektórych miejscowości nie dojedzie się już w późniejszych godzinach popołudniowych. To oczywiście ogranicza wielu ich mieszkańcom podejmowanie zatrudnienia, a więc osłabia lokalne rynki pracy. Odejście od paradygmatu rentowności i rozbudowanie siatki połączeń na prowincji, nawet za cenę okresowego ponoszenia strat przez spółki kolejowe, jest szansą nie tylko na powstanie kolei z kolan, ale także na impuls rozwojowy dla wielu gmin Polski prowincjonalnej.

Świadczenia pieniężne są dużo bardziej kosztowną metodą osiągania celów społecznych niż usługi publiczne

Kolejnym obszarem usług publicznych, które przeżywa zapaść, jest państwowe oraz komunalne budownictwo mieszkaniowe. W XXI wieku nastąpiła wręcz szybka dekomunalizacja tkanki mieszkaniowej. O ile jeszcze w 2002 r. gminy posiadały 12% mieszkań w Polsce, to już w 2013 r. jedynie 7%. Wynika to nie tylko z faktu wyprzedaży lokali podmiotom prywatnym, ale też z zupełnego zastoju w publicznym budownictwie. W 2014 r. lokale wybudowane przez gminy stanowiły zaledwie 1,5% wszystkich mieszkań oddanych do użytku. Państwo dokonało zupełnej abdykacji z tej sfery życia – mieszkania budowane przez agendy rządowe (np. BGK) nawet nie są ujmowane jako osobna kategoria w danych GUS. Tymczasem w Polsce zupełnie niedomaga rynek najmu – tworzy się więc miejsce na działanie sektora publicznego. Zaledwie 5% Polaków wynajmuje mieszkanie w cenach rynkowych, tymczasem średnia UE jest 3 razy wyższa. Na słabo rozwiniętym rynku najmu cierpi mobilność wewnętrzna. Jeśli Polak łatwiej znajdzie tanie mieszkanie do wynajęcia w Dublinie niż w sąsiednim województwie, to nic dziwnego, że tylu naszych rodaków wybiera emigrację. Polska mobilność wewnętrzna jest jedną z najniższych w UE, co w kraju na dorobku, w którym są znaczne różnice między regionami w produktywności, bezrobociu i płacach, jest bardzo poważną barierą rozwoju. Szeroko zakrojony program państwowych mieszkań na wynajem byłby dobrą odpowiedzią na tę sytuację. Rząd co prawda ogłosił bardzo obiecujący program „Mieszkanie plus”, jednak liczba mieszkań w pierwszym etapie (6 tysięcy) nie powala i rodzi obawy, czy cała para nie pójdzie w gwizdek.

Także inne usługi publiczne wołają o zajęcie się nimi. Dramatycznie niedofinansowana służba zdrowia została sklasyfikowana w corocznym Euro Health Consumer Index dopiero na… 34 miejscu w Europie. Opieka przedszkolna kuleje równie mocno – w wielu województwach miejsca w żłobkach są dostępne dla kilku procent ogółu dzieci w regionie. Tymczasem możliwość szybkiego powrotu do pracy przez matki ma niebagatelne znaczenie w podwyższaniu niskiej aktywności zawodowej.

Chyba najwyższy czas solidnie przyłożyć się do wzrostu jakości usługowej działalności państwa. Nawet wtedy, jeśli będzie musiało się to odbyć kosztem ograniczenia najmniej uzasadnionych świadczeń pieniężnych. Wytworzony w ten sposób impuls rozwojowy zwróci się z nawiązką.

Stały współpracownik jagielloński24, publicysta ekonomiczny

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz