Nie masz czasu na zapoznanie się z całością artykułu? Wystarczy, że klikniesz ikonę „oznacz artykuł do przeczytania później”. Wszystkie zapisane publikacje znajdziesz w profilu czytelnika

Troska o klimat czy o zawartość portfela?

Polityka energetyczna UE długo była postrzegana przez pryzmat bezpieczeństwa i wspólnego rynku. Dziś priorytetem i największym wyzwaniem dla polskiej gospodarki są kwestie klimatyczne

Polityka energetyczna UE długo była postrzegana przez pryzmat bezpieczeństwa i wspólnego rynku. Dziś priorytetem i największym wyzwaniem dla polskiej gospodarki są kwestie klimatyczne

Polityka klimatyczna staje się jedną z wiodących polityk Unii Europejskiej. Szczyty Rady Europejskiej, na których zapadają kluczowe decyzje w tej kwestii, nie są być może tak medialne jak posiedzenia, na których omawia się politykę międzynarodową. Jednak w przeciwieństwie do niemających żadnego realnego znaczenia, kolejnych moralizujących rezolucji na temat głodu w Afryce, czy praworządności w Rosji, niewinnie brzmiące regulacje dotyczące redukcji CO2 i udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) w strukturze produkcji energii, naprawdę elektryzują polityków ze wszystkich państw członkowskich. To właśnie technicznie brzmiące przepisy decydują o konkurencyjności poszczególnych państw członkowskich i kierunkach przepływu miliardów euro. Nie powinno więc dziwić, że w Brukseli duża część z około 15 tys. zarejestrowanych lobbystów „obsługuje” komisje parlamentarne, które decydują o kwestiach klimatycznych.

System ETS

Głównym narzędziem polityki klimatycznej UE jest europejski system handlu uprawnieniami do emisji CO2 (European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS). Zasadniczy mechanizm polega na obowiązku posiadania przez poszczególne instalacje z państw UE pozwoleń na emisję dwutlenku węgla. Na początku funkcjonowania ETS uprawnienia były rozdawane za darmo w ilości pokrywającej potrzeby. W kolejnych okresach rozliczeniowych stopniowo wycofywano darmowe przyzwolenia na rzecz płatnych. Wprowadzenie odpłatności za uprawnienia do emisji miało mobilizować przedsiębiorstwa energetyczne do inwestycji w technologie niskoemisyjne. Konieczność zakupu uprawnień miała więc stanowić bodziec do zmniejszania emisji, szczególnie że zaoszczędzone uprawnienia można było sprzedać na giełdach. Cena uprawnień miała być kształtowana rynkowo, tzn. zgodnie z mechanizmem popytu i podaży, co miało zapewnić przejrzystość i sprawiedliwość wyceny uprawnień, a przede wszystkim osiągnięcie celu minimalnym kosztem.

Nie klimat a przemysł

Na pierwszy rzut oka system ETS sprawia wrażenie dobrze przemyślanego narzędzia, które służy ochronie klimatu, a jednocześnie zachowuje racjonalność rynkową. Dyskusja nad kolejnymi modyfikacjami ETS pozwala jednak dostrzec ukryty, a jednocześnie bardzo istotny cel, jaki przyświecał lobbującym za zaostrzeniem niskoemisyjnego kursu. Otóż za parawanem argumentów klimatycznych ujawnione zostały interesy gospodarcze konkretnych państw członkowskich.

Problem został wyeksponowany w ostatnich latach, kiedy ceny uprawnień do emisji CO2 były dużo niższe (poniżej 10 EUR/t) niż przewidywano. Mimo to emisja dwutlenku węgla i tak się zmniejszyła, głównie w wyniku obniżenia wzrostu gospodarczego i produkcji przemysłowej. To jednak nie satysfakcjonuje decydentów Unii Europejskiej, którzy najwyraźniej mają z niskimi cenami uprawnień spory problem. Dlaczego, skoro podstawowy cel systemu jest realizowany? UE osiąga przecież redukcję emisji CO2 w zakładanym tempie, a co więcej, nie wiąże się to z dużymi kosztami dla przemysłu. Okazuje się, że niskie ceny uprawnień powodują, iż ten parapodatek, płacony przede wszystkim przez elektrownie węglowe, nie tworzy „adekwatnych bodźców do rozwoju niskoemisyjnych technologii”. Mówiąc wprost, wpływowy w Unii sektor OZE oczekiwał, że dzięki systemowi ETS konkurencyjność wysokoemisyjnego sektora węglowego zostanie sztucznie obniżona. Jednak przy niskich cenach uprawnień wytwarzanie energii z węgla jest wciąż dużo bardziej opłacalne niż wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych. W związku z tym, sektor OZE i stojące za nim państwa członkowskie w 2013 r. domagały się zmian polegających na wstrzymaniu wypuszczenia na rynek określonej ilości pozwoleń, aby poprzez obniżoną podaż sztucznie zwiększyć cenę. W tej sytuacji nie dało się już dłużej ukrywać głównego motywu – system handlu emisjami nie zmienił wystarczająco dla lobbystów OZE roli węgla w produkcji energii w UE. Można więc powiedzieć, że kurtyna opadła i odsłonięte zostały ukryte dotychczas interesy. System handlu uprawnieniami do emisji służy nie tylko obniżeniu emisji dwutlenku węgla, ale przede wszystkim celom gospodarczym. Polityka klimatyczna UE stała się dla wielu państw parawanem polityki przemysłowej – narzędziem wymuszania obniżenia konkurencyjności sektora węglowego.

System handlu uprawnieniami do emisji służy nie tylko obniżeniu emisji dwutlenku węgla, ale przede wszystkim celom gospodarczym

Szczególną rolę w klimatycznym biznesie odgrywają Niemcy, które kilka lat temu podjęły, przy pełnej aprobacie niemal całej sceny politycznej i obywateli, decyzję o realizacji Energiewende – całościowej transformacji systemu energetycznego, opartej na dominacji w produkcji prądu odnawialnych źródeł energii. Decyzja ta zapadła nie tylko ze względów klimatycznych, ale także, a może przede wszystkim, gospodarczych. Nasi zachodni sąsiedzi mają, nie bezpodstawną, nadzieję, że dzięki transformacji energetycznej ich technologie OZE będą rodziły nową przewagę konkurencyjną niemieckiej gospodarki. Dopłaty do OZE i koszty wyłączenia elektrowni atomowych są na razie olbrzymie, więc warunkiem korzystnego bilansu gospodarczego jest nie tylko rozwój energetyki odnawialnej w RFN, ale także ekspansja zagraniczna niemieckich firm. W tym celu Niemcy forsują korzystne dla sektora OZE regulacje, zarówno w UE, jak i w skali globalnej. Ograniczając warunki funkcjonowania elektrowni węglowych, chcą zwiększyć konkurencyjność własnego przemysłu zielonej energetyki. Nie powinno więc dziwić, że to właśnie im najbardziej zależało na zaostrzeniu poziomu emisji CO2, zarówno w czasie dyskusji nad nowym pakietem energetyczno-klimatycznym w UE, jak i podczas globalnych negocjacji COP 21. W języku ekonomii takie zjawisko często nazywa się poszukiwaniem „renty” i pokazuje ciekawą ewolucję współczesnej gospodarki. Otóż rozwój regulacji rodzi pokusę szukania przewagi konkurencyjnej nie tylko w innowacyjności produktu, ale też w tworzeniu korzystniejszego otoczenia prawnego, które w coraz większym stopniu wpływa na ryzyko biznesowe.

Europa to za mało

Jeszcze bardziej przekonującym dowodem na znaczącą rolę kwestii gospodarczych w polityce klimatycznej jest fakt, że ta unijna powstaje w bardzo luźnym związku z polityką klimatyczną w skali globalnej. Jest to istotne, ponieważ obecnie państwa UE odpowiadają zaledwie za kilkanaście procent całej emisji CO2 na świecie. Nałożenie więc nawet najbardziej restrykcyjnych ograniczeń emisyjnych na państwa członkowskie wpłynie na globalną skalę emisji w niewielkim stopniu, jeśli równolegle nie nastąpi redukcja w innych państwach. O ile można zrozumieć rolę UE jako głównego motywatora ograniczeń globalnych, o tyle trudno zaakceptować nakładanie na siebie zobowiązań bez gwarancji, że zrobią to inni, znacznie potężniejsi emitenci. Konsekwencją takiego działania jest bowiem zjawisko carbon leakage – nie ograniczenia, ale jedynie przesunięcia emisji CO2 z UE do innych regionów, czyli tam, gdzie przeprowadza się przemysł, co oznacza deindustralizację Europy.

Należy przy tym podkreślić, że porozumienie globalne osiągnięte w Paryżu niewiele w tej kwestii zmieniło. COP 21 nie wymusił przyjęcia zobowiązań porównywalnych z systemem unijnym, ponieważ w finalnym porozumieniu uzgodniono jedynie dobrowolne zobowiązania państw do ograniczenia emisji. Oznacza to, że każdy kraj zadeklaruje poziom redukcji, który najbardziej mu odpowiada. Oczywiście brak „twardych” zobowiązań nie jest przypadkowy. Tylko niewiążące ustalenia dawały szansę na porozumienie niemal wszystkich państw świata. Nie należy jednak z tego wyciągać wniosku, że COP 21 jest całkowicie bez znaczenia. Ogólność porozumienia daje możliwość do dużej dowolności interpretacyjnej, co umożliwiło odtrąbienie sukcesu, choć jego merytoryczne podstawy były wątłe. Nie przeszkadza to jednak kilku państwom UE domagać się zaostrzenia kursu klimatycznego, powołując się na bardziej restrykcyjne zobowiązanie do obniżenia temperatury na poziomie globalnym (wzrost o maks. 1,5 stopnia Celsjusza do 2100 roku) niż w UE (wzrost maks. 2 stopnie Celsjusza).

Co ciekawe, jeszcze przed COP 21 Komisja Europejska zaproponowała zmiany w systemie ETS, które idą w kierunku zaostrzania kursu, nie tylko niskoemisyjnego, ale także dekarbonizacyjnego, choć nie jest to wprost podkreślone. Paryskie porozumienie będzie służyć lobbystom do uwiarygodniania proponowanych przez Komisję zmian. PR-owy sukces, jakim był COP 21 powoduje, że powodzeniem polskiego rządu będzie utrzymanie obecnych zobowiązań, choć paradoksalnie realne ustalenia w Paryżu powinny stanowić podstawę do „poluzowania” niskoemisyjnego kursu.

Mamy ogromne możliwości

Polski rząd stoi w obliczu wielkiego wyzwania. Dotychczasowe koszty polityki klimatycznej UE są wysokie, a będą prawdopodobnie jeszcze wyższe. Szacuje się, że nowy pakiet spowoduje wzrost cen energii o 30%, a polskie firmy energetyczne będą łącznie przeznaczały ok. 10 – 12 mld zł rocznie na zakup pozwoleń. Nie powinno dziwić, że nasz kraj, niezależnie od rządzących partii, konsekwentnie hamuje „ambitne” postulaty eurokratów, którzy najchętniej w ogóle wyeliminowaliby węgiel jako źródło energii (formalnie uniemożliwia to traktatowy przepis dot. swobody państw wyboru źródeł energii).

Warto jednak podkreślić, że rząd nie powinien koncentrować się jedynie na blokowaniu kolejnych szkodliwych dla Polski inicjatyw oraz demaskowaniu ukrytych interesów, ale powinien także zastanawiać się nad tym, jak prowadzić politykę energetyczną w warunkach przykręcania klimatycznej śruby. Jest to konieczne, ponieważ szansa na zatrzymanie niekorzystnych regulacji jest niewielka, choćby z tego względu, że możliwości pozyskiwania sojuszników w walce z UE są bardzo ograniczone, co nieraz pokazywały głosowania w Radzie UE, w których Polska była osamotniona. Ponadto konieczność ograniczenia emisji CO2 jest powszechnie akceptowana na całym świecie. Wskazywanie wątpliwości, jakie budzi faktyczny wpływ człowieka na klimat czy sam kierunek zmian klimatycznych to walka z wiatrakami. Nie dziwi więc retoryka zarówno obecnego, jak i poprzednich rządów, że Polska popiera walkę z emisją i chce jedynie, aby jej koszty były równo rozłożone zarówno w UE, jak i na świecie.

Rozwój regulacji rodzi pokusę szukania przewagi konkurencyjnej nie tylko w innowacyjności produktu, ale też w tworzeniu korzystniejszego otoczenia prawnego

Mając na uwadze możliwość jedynie spowalniania obranego przez UE kursu, należy wykorzystać w maksymalnym stopniu te narzędzia, które pozwolą zmniejszyć koszty i zmodernizować polską energetykę. W tym kontekście szansą jest np. wzrost efektywności energetycznej. Mimo dużego postępu w tej kwestii, w Polsce wciąż są duże możliwości ograniczenia konsumpcji energii bez konieczności zmniejszania produkcji. UE daje duże dopłaty, np. do termomodernizacji budynków publicznych, co w dłuższym okresie może stanowić znaczną oszczędność wydatków publicznych na ogrzewanie szpitali, szkół, urzędów itd. Mowa w tym przypadku o dużych liczbach. Budynki odpowiadają w Polsce za ok. 12% emisji gazów cieplarnianych.

W naszej energetyce istnieją ogromne możliwości ograniczenia emisji CO2 i nie mam tu na myśli przejścia na OZE, ale wymianę mocno wyeksploatowanych, budowanych jeszcze w okresie PRL, bloków węglowych na nowe, o znacznie większej sprawności. Powinniśmy więc przekonywać urzędników unijnych, że najlepszym sposobem obniżania emisji w Polsce jest gruntowna modernizacja elektrowni węglowych (co i tak należy zrobić niezależnie od unijnej polityki klimatycznej). Jeśli ma się to udać, to UE nie może sztucznie pogarszać konkurencyjności energetyki węglowej. Należy wreszcie pamiętać, że duża część kosztów ponoszonych przez firmy z tytułu uprawnień do emisji dwutlenku węgla zasila budżet Ministerstwa Środowiska, a więc zostaje w naszej gospodarce (w 2016 r. około połowa przychodów budżetowych MŚ – 1,27  mln zł – to dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych). Środki te służą inwestycjom w ochronę środowiska i klimatu. Jeżeli będą rozsądnie wydane, to mogą znacząco zmniejszyć koszty polityki klimatycznej.

Okienko możliwości

Rok 2016 będzie bardzo ważny, ponieważ wówczas mają zostać ustalone stanowiska Parlamentu Europejskiego i Rady UE wobec proponowanych przez Komisję zmian w systemie ETS. Ostateczne porozumienie w zakresie nowego pakietu energetyczno-klimatycznego na lata 20202030 jest przewidziane na rok 2017. Jesteśmy więc w kluczowym okresie walki o polskie interesy. O ile renegocjacja głównych założeń pakietu wydaje się bardzo mało realna, ponieważ decyzje w tej sprawie już zapadły, o tyle poważna gra toczy się w kwestii przeniesienia ustaleń Rady Europejskiej na konkretne rozporządzenia i dyrektywy. W wielu technicznych regulacjach kryje się ogromne pole do interpretacji i negocjacji. Należy mobilizować rząd, aby potrafił z tego okienka możliwości korzystać.

Ekspert CA KJ ds. energetyki, absolwent politologii i stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Jagiellońskim. Odbył staż w Parlamencie Europejskim, Współtwórca portalu Europa-Bezpieczeństwo-Energia, asystent dyrektora ds. programowych Centrum Analiz Energetycznych Wyższej Szkoły Europejskiej w Krakowie, analityk Fundacji Dyplomacja i Polityka. Prowadził autorski program poświęcony tematyce europejskiej „Europa od podszewki” w Telewizji Republika. Prowadzi zajęcia dydaktyczne na Uniwersytecie Jana Pawła II i Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie z tematyki bezpieczeństwa energetycznego i metod pisania analiz politycznych. Członek Rady Programowej kwartalnika Pressje, redaktor portalu jagielloński.24, członek Ośrodka Studiów o Mieście Klubu Jagiellońskiego, członek zarządu Klubu Jagiellońskiego. Przygotowuje rozprawę doktorską na Uniwersytecie Jagiellońskim na temat sporu o polską politykę zagraniczną po 2004r. Stypendysta interdyscyplinarnego programu dla doktorantów UJ Science-Environment-Technology. Komentator wydarzeń politycznych w Polsce i na świecie, a także problemów energetycznych. Autor publikacji naukowych i analitycznych z zakresu polityki energetycznej. Redaktor publikacji „Polityka zagraniczna rządu Donalda Tuska w latach 2007-2011”

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz