Narodowe Biuro Wolności

Czy faktycznie do wspierania społeczeństwa obywatelskiego potrzeba nowej instytucji, wyposażonej we własny aparat administracyjno-biurokratyczny i zatrudniającej 60 osób o średnim miesięcznym wynagrodzeniu 7100 zł brutto?

Po półtora roku od ogłoszenia wstępnych założeń, Sejm w ubiegły piątek uchwalił ustawę o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Zadaniem tej nowej agencji wykonawczej ma być wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, działalności pożytku publicznego i wolontariatu. Nie są to nowe zadania: do tej pory wykonywał je Departament Pożytku Publicznego w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Czy faktycznie potrzeba nowej instytucji, wyposażonej we własny aparat administracyjno-biurokratyczny i zatrudniającej – jak wskazuje ocena skutków regulacji do ustawy – 60 osób o średnim miesięcznym wynagrodzeniu 7100 zł brutto? Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy przejść od ogółu do szczegółu.

Państwo z pewnością powinno być silne i sprawne, o tyle zakres jego siły oddziaływania powinien być zróżnicowany w zależności od obszaru, zgodnie z zasadą pomocniczości. Zasada ta nie została jednoznaczne zdefiniowana w konstytucji RP, jest jedynie wymieniana w preambule. Jednak według najważniejszych definicji oznacza ona, że państwo nie ingeruje w sprawy, z którymi obywatele mogą sobie poradzić. „Obowiązkiem polskiego państwa jest racjonalizować funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego” – powiedział w Sejmie wicepremier Piotr Gliński. Słownik języka polskiego PWN definiuje „racjonalizację” jako „stosowanie środków zmierzających do usprawnienia czegoś”. Czy w świetle zasady pomocniczości państwo powinno usprawniać działanie społeczeństwa obywatelskiego? Czy racjonalizacja w wydaniu planowanego Narodowego Instytutu Wolności jest faktycznie rolą pomocniczą – a więc: czy główną rolę w systemie nadal grają obywatele?

Państwo z pewnością powinno być silne i sprawne. Czy jednak w świetle zasady pomocniczości powinno usprawniać działanie społeczeństwa obywatelskiego?

Iluzoryczna kontrola społeczna

Szereg zastrzeżeń, jakie wobec pomysłu na NIW-CRSO zgłosiły różnorodne organizacje i instytucje, wynika ze znaczącej kontroli politycznej i jednocześnie ograniczonej kontroli społecznej nad Instytutem. Faktyczną rolę decyzyjną sprawować będzie nowy organ – Komitet ds. Pożytku Publicznego i jego Przewodniczący, wchodzący w skład Rady Ministrów. W Komitecie brak przedstawicieli sektora społecznego – zasiadać w nim będą Przewodniczący, wiceprzewodniczący, ministrowie i powołany przez przewodniczącego dyrektor NIW. Jedyną realną określoną w ustawie możliwością kontroli społecznej jest Rada Instytutu, w której zasiadają także przedstawiciele organizacji. Jej możliwości jednak są ograniczone, a Przewodniczący Komitetu wybiera reprezentowane organizacje w zasadzie dowolnie (do zgłoszenia się potrzebne jest jedynie poparcie 20 innych organizacji pozarządowych, co w skali krajowej (łącznie w Polsce aktywnie działa około 100 000 stowarzyszeń i fundacji) sprawia wrażenie „listka figowego”. Na niewystarczającą kontrolę społeczną nad Instytutem wskazywały już choćby opinie OBWE czy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Skądinąd sama analiza omawianych powyżej nowych struktur powoływanych w ramach przyjętej ustawy budzi wrażenie mnożenia bytów ponad miarę. Niejasne jest ponadto, jaka będzie relacja między NIW-CRSO a istniejącymi już organami i instytucjami takimi jak Rada Działalności Pożytku Publicznego czy Departament Społeczeństwa Obywatelskiego w KPRM. System, mający pomagać organizacjom, staje się niezależnym i coraz bardziej skomplikowanym organizmem, w związku z czym jego zdolności do wspierania są coraz bardziej wątpliwe. Dodatkowo przyjęta ustawa zakłada możliwość powoływania przez wojewodę pełnomocnika ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi. Tego typu stanowisko jest już w województwach — w urzędach marszałkowskich; trudno więc znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie dla takiego ruchu, poza chęcią wzmocnienia w regionach administracji rządowej względem samorządu. A to znów każe zadać pytanie o zasadę pomocniczości.

Na niewystarczającą kontrolę społeczną nad Instytutem wskazywały już choćby opinie OBWE czy Komisji Helsińskiej

Kto dostanie wsparcie instytucjonalne?

Adam Lipiński, pełnomocnik rządu ds. społeczeństwa obywatelskiego, podkreślał w dyskusjach sejmowych, że nie ma mowy o koncentracji władzy: NIW-CRSO jego zdaniem ma dysponować zaledwie 1% środków publicznych przeznaczonych na wspieranie organizacji pozarządowych. Trudno powiedzieć, na jakich danych opierał się pełnomocnik, bowiem łączną wysokość środków przekazanych organizacjom można jedynie szacować. Brak w tym zakresie jednolitej sprawozdawczości samorządów i administracji centralnej czy też zbiorczych danych w statystyce publicznej. Wg badania przeprowadzonego przez Stowarzyszenie Klon/Jawor, w 2014 r. środki ze źródeł rządowych otrzymywało 18% organizacji i były to wysokie dotacje (w przypadku połowy organizacji wyższe niż 51 000 zł). Fundusz Inicjatyw Obywatelskich (FIO) – największy program rządowy, który zostanie przejęty przez NIW-CRSO – w 2017 r. dysponował kwotą 60 mln zł, co stanowi równowartość środków przeznaczanych na ten cel przez 300 gmin wiejskich. Czy to dużo, czy mało? Z pewnością wszystkie samorządy łącznie dysponują dużo większą kwotą niż administracja centralna, jednak jej środki cieszą się nieodmiennie ogromną popularnością, a na konkursy w ramach FIO wpływa co roku ogromna liczba projektów – tylko nieliczni mogą otrzymać dotację. Autorzy ustawy mówią zresztą o tym w uzasadnieniu i zapowiadają znaczące zwiększenie środków w przyszłości. Trudno więc uznać NIW-CRSO – jak stara się wykazać Adam Lipiński – za projekt niewielki czy wręcz marginalny. Przeciwnie, zadania NIW-CRSO wskazane w art. 24 ustawy wskazują na bardzo istotne miejsce tej instytucji.

Poza FIO, Narodowy Instytut Wolności ma dysponować także innymi instrumentami. W ocenie skutków regulacji dla ustawy wskazano, że powstać ma Fundusz Inicjatyw Edukacyjnych oraz Fundusz Grantów Instytucjonalnych. Brakuje póki co szczegółowych informacji na temat tych funduszy. Zwłaszcza ten drugi prowokuje do zadawania pytań, przede wszystkim o tryb przyznawania takich dotacji. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jak dotąd umożliwia zlecanie organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych – na przykład prowadzenia domu pomocy społecznej, realizacji wydarzeń artystycznych, zajęć sportowych itp. Wsparcie instytucjonalne – a więc wsparcie na rozwój samej organizacji (kadry, sprzęt, lokale itp.) jak dotąd nie miało miejsca. Z pewnością jest ono potrzebne, a pomysł ten wynika z diagnozy, jednak diabeł tkwi w szczegółach. Oferty na realizację zadań publicznych są bowiem, zgodnie z wymogami ustawowymi, oceniane na podstawie celowości realizacji zadań. Aby otrzymać dotację, podmiot musi zapewnić wysoką jakość realizacji zadania, wykazać, że zadanie odpowiada potrzebom społeczności i że społeczność będzie miała z niego odpowiednie korzyści. Jak natomiast ocenić, której organizacji należy przyznać środki na jej rozwój instytucjonalny? Czy nie ma tu niebezpieczeństwa stronniczości i rozwijania organizacji sprzyjających danym celom politycznym? Zależy to rzecz jasna od szczegółów, jednak możliwe, że lepszym sposobem rozwiązania problemu niestabilności finansowej instytucjonalnej organizacji byłoby umożliwienie rozwoju instytucjonalnego w ramach realizacji zadań publicznych (możliwość wykorzystania na rozwój potencjału większej niż dotąd części budżetu z dotacji na zadanie zlecone). W takiej sytuacji wsparcie instytucjonalne byłoby ściśle powiązane z tym, do czego powołana jest organizacja – z realizacją działań na rzecz społeczności. Podobne rozwiązanie z powodzeniem było stosowane np. kilkanaście lat temu w przedakcesyjnym Programie Aktywizacji Obszarów Wiejskich, współfinansowanym ze środków Banku Światowego.

Jak ocenić, której organizacji należy przyznać środki na jej rozwój instytucjonalny? Czy nie ma tu niebezpieczeństwa stronniczości i rozwijania organizacji sprzyjających danym celom politycznym?

O ile przedstawiciele organizacji pozarządowych podkreślają, że pomysł na stworzenie Centrum, wbrew deklaracjom rządu, nie wyszedł od nich, o tyle z pewnością z diagnoz wynika postulat wsparcia dla organizacji „młodych i małych”. Rzecz w tym, że tu także brakuje konkretów – mimo zapowiedzi w preambule ustawa nie wskazuje na żadne rozwiązania, ani na definicję „młodej” czy „małej” organizacji, która miałaby mieć większe szanse na publiczne dofinansowanie.

Szczegółowych wątpliwości do projektu jest bardzo dużo. Jednak w świetle dotychczasowej analizy należałoby przede wszystkim wrócić do zasady pomocniczości i zadać sobie kolejne pytanie: skoro państwo ma brać aż tak aktywny udział w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego, to czy jest do tego uprawnione zgodnie z zasadą pomocniczości? Ergo: czy faktycznie społeczeństwo obywatelskie nie radzi sobie z postawionymi przed nim zadaniami? Przeprowadzone przez stowarzyszenie Klon/Jawor w 2015 r. badanie „Wizerunek organizacji pozarządowych” wskazuje, że na tle innych instytucji działających publicznie, organizacje pozarządowe cieszą się dużym zaufaniem (a już z pewnością większym niż rząd). Czy zatem właśnie w tym obszarze należy dokonywać ruchów wzmacniających, koncentrujących władzę i rozbudowujących biurokrację?