Kto patrzy na nasze wydatki?

Podróż zezłomowanym kabrioletem w środku zimy do Jasła, oddalonego o 350 km od ówczesnego miejsca zamieszkania Ryszarda Czarneckiego zwróciła uwagę europejskich kontrolerów, którzy postanowili poinformować o możliwości popełnienia przestępstwa przez europosła. Mimo że cała historia ma mocno humorystyczny rys, to skłania do zadania prostego pytania – kto w Unii Europejskiej kontroluje wydatkowanie wspólnotowych pieniędzy?

Unijny NIK odzyskuje miliardy

Pytanie to jest podwójnie aktualne, gdy weźmiemy pod uwagę, że ostatnim wielkim zadaniem polskiej dyplomacji była walka o niepowiązanie kwestii funduszy europejskich z praworządnością. Okazuje się, że problematyka oceny, w jaki sposób wydatkowane są europejskie fundusze, nie jest prosta, a na system ochrony przed naruszeniem unijnej dyscypliny finansowej składają się liczne instytucje unijne oraz krajowe. Z kronikarskiego obowiązku wspomnieć w tym miejscu należy o Europejskim Trybunale Obrachunkowym, który opiniuje wykonanie budżetu europejskiego, jednak nie ma on większego wpływu na jednostkowe ocenienie sposobu wydatkowania środków europejskich.

Zacznijmy więc od urzędu, którego tak zainteresowały podróże (a w konsekwencji i pobierane kilometrówki) europosła Ryszarda Czarneckiego. OLAF, czyli Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych to najważniejszy organ który zajmuje się kontrolą wydatkowanych pieniędzy. Warto jednak zacząć od jego historii, gdyż z jego powstaniem wiążę się naprawdę fascynująca historia. Poprzednikiem OLAF był UCLAF – grupa robocza ds. zwalczania nadużyć finansowych powstała w 1988 r. Stopniowo poszerzano jej uprawnienia, aż do roku 1999. Wówczas doszło do rezygnacji Komisji Europejskiej kierowanej przez Jacques’a Santera po wybuchu wielkiego skandalu korupcyjnego. Jeden z urzędników służby cywilnej, Paul van Buitenen ujawnił, że komisarz ds. nauki i badań, Édith Cresson, dopuściła się licznych nadużyć finansowych, w tym zatrudniła jako swojego prywatnego dentystę jako doradcę. Jak widać, nepotyzm i korupcyjne praktyki nie dotyczą tylko młodych demokracji takich jak Polska, a i największych międzynarodowych instytucji. Po tym skandalu powołano OLAF, który miał stać na straży prawidłowego wydatkowania unijnych pieniędzy na każdym szczeblu.

Do zadań OLAF należy zarówno przeprowadzenie dochodzeń wewnętrznych, jak i zewnętrzne kontrole. W ramach tych pierwszych kontroluje on instytucje unijne w celu „wykrycia nadużyć finansowych, korupcji i wszelkich innych uchybień narażających na szkodę interesy finansowe Unii Europejskiej łącznie z poważnymi zdarzeniami związanymi z wypełnianiem obowiązków służbowych przez personel”. To w ramach takiego postępowania złożono zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez Ryszarda Czarneckiego. Drugim rodzajem dochodzenia są dochodzenia prowadzono w celu wykrycia nadużyć przez osoby fizyczne lub prawne, które to wydatkują środki pochodzące z funduszy unijnych. W ramach takiego dochodzenia OLAF może np. skontrolować polskiego rolnika pobierające dopłaty bezpośrednia i stwierdzić naruszenie.

Jako obywatel i podatnik chciałbym mieć pewność, że kontrolą zajmie się instytucja niezależna od polityków, która w sposób bezstronny zajmie się oceną sposobu relokacji unijnych środków. Niestety w czasach, w których służby i prokuratura podległe są jednemu ośrodkowi decyzyjnemu – takiej pewności nie mam

Jak podaje na swojej stronie internetowej OLAF, w latach 2010-2018 przeprowadzono 1900 postępowań, w ramach których zarekomendowano odzyskanie kwoty 6,9 mld euro. Jest to kwota gigantyczna, gdyż za 6,9 mld euro można by np. zbudować lotnisko w ramach CPK albo sfinansować 70% rocznego utrzymania programu 500 plus. W tym samym czasie europejski podatnik musiał zapłacić za koszt funkcjonowania OLAF ok. 480 mln euro, co udowadnia, że instytucja działa sprawnie i w pewien sposób „zarabia na siebie”. Należy jednak pamiętać, że nie posiada ona żadnych instrumentów który pozwalają mu ścigać osoby naruszające europejską dyscyplinę finansową. Żeby zobrazować, czym jest OLAF, najłatwiej przyrównać go do Najwyższej Izby Kontroli. W obu tych przypadkach kontrolerzy są niezależni od władzy wykonawczej, w obu mają autonomię, dotyczącą możliwości podejmowania śledztw, jednak nie mają żadnych instrumentów, które pozwoliłyby na bezpośrednie ściganie osób podejrzanych o korupcję. Z tego powodu jedyną kompetencją OLAF jest – podobnie do NIK – przygotowywanie raportów z kontroli. Samo rozporządzenie UE dot. sposobu przeprowadzania dochodzeń przez OLAF w art. 9 ust. 2 wskazuje:  „Raporty sporządzone na takiej podstawie stanowią dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym lub sądowym Państwa Członkowskiego, w którym istnieje potrzeba ich wykorzystania, w taki sam sposób i na takich samych warunkach jak administracyjne raporty sporządzone przez krajowych, administracyjnych kontrolerów.

I w tym przypadku dochodzimy do ściany. Miałem okazje na łamach „Nowej Konfederacji” krytykować model funkcjonowania Najwyżej Izby Kontroli, zarzucając, że brak uprawnień oskarżyciela publicznego i brak obowiązku implementacji zaleceń pokontrolnych pozbawia większego sensu działalność tej instytucji. Pomimo głośnych raportów NIK czy to w sprawie GetBack, czy też Funduszu Sprawiedliwości – osoby związane z władzą nie czują się zagrożone. Podobnie może być i w tej sytuacji. Nie przesądzając o winie Ryszarda Czarneckiego (w końcu podstawa naszego procesu karnego jest domniemanie niewinności, o czym media często zapominają) można wyrazić obawę, że podobnie jak w przypadku wielu innych głośnych spraw dotyczących polityków związanych ze Zjednoczoną Prawicą, i ta zostanie zamieciona pod dywan przez prokuraturę, kontrolowaną przez politycznego kolegę posła Czarneckiego. Jednak w tym przypadku unijny prawodawca przewidział problem, który sygnalizuję – i powołał do życia Prokuraturę Europejską.

Prokuratura Europejska dobrym wyjściem?

Temat jest ciekawy i jeszcze przez polskie media nieopisany. Traktat lizboński w art. 86 przewidział możliwość powołania takiej instytucji (European Public Prosecutor’s Office, EPPO). Do zadań EPPO należało by „dochodzenia, ścigania i stawiania przed sądem, w stosownych przypadkach w powiązaniu z Europolem, sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii”, a sama prokuratura miałaby możliwość wnoszenia przez państwa członkowskie publicznego oskarżenia. Prokuratura Europejska mogłaby być gamechangerem w wielu sprawach, w których osoby zamieszane czują się nietykalne ze względu na krajowy parasol ochronny. Instytucję powołano w 2017 r., a rozpocząć prace ma w listopadzie 2020 r. (możliwe, że pandemia opóźni te plany). Tylko pozostaje drobne „ale”. Traktat lizboński zostawił furtkę dla państw, które nie chciałyby funkcjonować w ramach takiej struktury, czy to z powodu chęci zachowania niezależnego wymiaru sprawiedliwości, czy też innych powodów politycznych. I tak Polska należy – obok Węgier, Danii, Szwecji i Irlandii – do piątki krajów, które nie zdecydowały się na dołączenie do EPPO.

Argumenty podnoszone przez polskich dyplomatów były różne, jednak najmocniej wskazywano, że skoro Prokuratura Europejska ma zajmować się m.in. wyłudzeniami podatku VAT o wartości wyższej niż 10 mln euro, to taki urząd jest Polsce niepotrzebny, skoro wielkim sukcesem rządu jest walka z mafią vatowską. Jest w tym pewna logika, choć podnosiły się już głosy, że należy niektóre kraje „przymusić” do dołączenia do EPPO poprzez np. uzależnienie od tego podziału środków europejskich. Doświadczenie ostatnich tygodni uczy, że próba powiązania wydatkowania funduszy z czymkolwiek jest ekstremalnie trudna, a od ostatnich takich zapowiedzi minęło kilka lat to można przyjąć, że w najbliższym czasie nic się nie zmieni w tym zakresie.

Nie mówię jednoznacznie, że kolejna instytucja unijna, posiadająca szerokie kompetencje w zakresie, który teoretycznie jest zarezerwowany dla państw członkowskich, budzi mój niepokój. Jednak spotykamy się teraz z pewnym dualizmem prawnym. Badaniem sposobu wydatkowania funduszy unijnych zajmują się głównie instytucje krajowe, w tym m.in. instytucje zarządzające (np. właściwe ministerstwo), instytucje wdrażające i pośredniczące, operujące danym programem (np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości), w końcu – Krajowa Administracja Skarbowa oraz oczywiście prokuratura wraz ze wszystkimi podległymi służbami. Wydawanie pieniędzy jest wreszcie badane przez NIK, który sporządza na ten temat raporty. Jest to system skomplikowany, i nawet dla osoby, która ma z prawem nieco do czynienia – dość niejasny. Jednak można zauważyć jedną rzecz – badaniem tego, jak wydajemy europejskie pieniądze, zajmują się głównie podmioty zależne w jakiś sposób od rządu. W czasach, w których rząd jest skonfliktowany z Brukselą, może to budzić uzasadnione wątpliwości nt. jakości kontroli, a przecież środki unijne pochodzą również z naszych podatków. Mamy więc pełne prawo oczekiwać, by były wydawane prawidłowo.

To, że kontrola jest niezbędna, jest chyba oczywiste. Wszędzie, gdzie wydatkowane są publiczne pieniądze dochodzi do nadużyć. Chcemy przecież – o ile to możliwe – uniknąć skandali, kiedy okazuje się że środki trafiają np. na samooczyszczające się kuwety, a nie do obszarów, w których naprawdę są potrzebne. Jako obywatel i podatnik chciałbym mieć pewność, że kontrolą zajmie się instytucja niezależna od polityków, która w sposób bezstronny zajmie się oceną sposobu relokacji unijnych środków. Niestety w czasach, w których służby i prokuratura podległe są jednemu ośrodkowi decyzyjnemu – takiej pewności nie mam. Konieczne jest w takim razie zwrócenie się do instytucji unijnych, wobec których z natury jestem sceptyczny, jak zresztą względem wszystkich instytucji federalnych, które mogą  negatywnie wpływać na suwerenność Polski. Jednak suwerenność rozumiana wyłącznie jako niezależność od „zagranicy” nie może być wartością samą w sobie, jeżeli nie idzie z nią w parze siła demokratycznych instytucji krajowych. Bo wówczas, jak to słusznie zauważył kiedyś Leszek Balcerowicz, okaże się, że najbardziej suwerennym państwem świata jest Korea Północna. A takich wzorców nie chcemy przecież naśladować.