Niestrawna mieszanka kagańcowa

Prawo i Sprawiedliwość, nie zważając na protesty i krytykę środowiska sędziowskiego, przyjęło ustawę dyscyplinującą sędziów, zwaną potocznie ustawą kagańcową. W odpowiedzi na liczne zarzuty, podnoszone przez krajowych prawników i zagraniczne instytucje, rząd sprowadza swoją retorykę głównie do jednego argumentu: „Na Zachodzie funkcjonują podobne regulacje”.

Od początku kadencji PiS-u argument ten podnoszony był prawdopodobnie przy każdej reformie wymiaru sprawiedliwości. Za każdym razem, gdy ktoś krytykował projektowane rozwiązania, przypominano, że w Hiszpanii członków tamtejszej krajowej rady sądownictwa powołują politycy, albo że sędziów w Niemczech powołuje minister sprawiedliwości. Gdy jednak wgłębimy się w analizę regulacji za granicą, orientujemy się szybko, że te rozwiązania są osadzone w zupełnie innej pozycji ustrojowej i w innym kontekście.

Taka regulacja wynika z tradycji francuskiej: kolejne rewolucje i powroty do monarchii sprawiły, że zakazane jest podważanie republiki jako formy rządu. A u nas? Ustawodawca zakazuje sędziom jakiejkolwiek krytyki innych władz, usiłując nam wmówić, że wzoruje się w ten sposób na Francji

Politycy PiS-u wskazują w uzasadnieniu ustawy, że rozwiązania są powieleniem tych funkcjonujących w Niemczech, Austrii, Hiszpanii oraz we Francji. W odpowiedzi na te argumenty wypowiadali się już przedstawiciele francuskiej palestry i niemieckich stowarzyszeń sędziowskich, natomiast francuscy akademicy napisali długi list otwarty, w którym przedstawiają swoje kompleksowe stanowisko dotyczące różnicy między polską ustawą a ich rodzimym modelem. Warto jednak tę argumentację podsumować i pogłębić, zastanawiając się nad różnicami między sytuacją w Polsce i w innych krajach.

Francja, zwana przez niektórych „laboratorium ustrojowym” ze względu na dużą liczbę uchwalonych ustaw zasadniczych (we Francji uchwalono od 1791 r. 16 konstytucji) posiada bogatą historię regulacji sądownictwa. Sebastian Kaleta, sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, argumentował, że wpisany do ustawy zakaz aktywności politycznej sędziów jest dokładną kopią regulacji francuskiej. Pojmowanie jednak w ten sposób tego zakazu jest co najmniej manipulacją.

Faktycznie, zgodnie z art. 10 ustawy z 22 grudnia 1958 r. o statusie sędziów, „Wszelkie aktywności są zabronione w sądownictwie. Wszelkie demonstracje wrogości wobec zasady lub formy rządu Republiki są zabronione dla sędziów, jak również wszelkie demonstracje o charakterze politycznym, niezgodne z obowiązkami sędziego, jakie narzucają im ich funkcje. Wszelkie zaplanowane działania, mogące wstrzymać lub utrudnić funkcjonowanie sądów, są również zabronione”. Jednakże francuska konstytucja (i – w art. XI – Deklaracja praw człowieka i obywatela z 1789 r., na którą konstytucja się powołuje) stoi na straży wolności słowa i przekonań jako najcenniejszych praw człowieka, stanowiących fundament Republiki. Dlatego też zarówno sędziowie i prokuratorzy we Francji mogli jawnie protestować przeciwko reformie systemu emerytalnego, za co nikt nie próbował pociągać ich do odpowiedzialności. Ta norma ma swój wyraz w oficjalnym kodeksie etyki sędziowskiej, uchwalonym przez Najwyższą Radę Sądownictwa (Conseil supérieur de la magistrature, francuski odpowiednik naszego KRS-u). Możemy się z niego dowiedzieć, że sędziowie mogą na równi z innymi obywatelami dołączać do partii politycznych (str. 9), brać udział w demonstracjach politycznych, o ile można je pogodzić z powagą sędziowską (str. 27), jest wreszcie wskazane wprost, że na podstawie art. 10 „karane są tylko obraźliwe lub celowo prowokujące komentarze, a także takie, które mogą podważyć obowiązek bezstronności, nałożony na członków sądownictwa” (str. 51). Nasza regulacja zakazuje natomiast sędziom jakiejkolwiek aktywności politycznej, dodatkowo nakładając na nich ograniczenia niezawisłości orzeczniczej, wskazując, że deliktem dyscyplinarnym (czynem niedozwolonym) jest m.in. odmowa zastosowania przepisu lub kwestionowanie powołania sędziego.

Nasz ustawodawca wybrał rozwiązania z poszczególnych krajów, łącząc francuski zakaz z hiszpańskimi karami pieniężnymi i dodając całą masę swoich przepisów, co tworzy niespotykany miks

Co więcej, warto porównać brzmienie art. 10 z brzmieniem art. 9d „ustawy kagańcowej”, który wskazuje, że „Przedmiotem obrad kolegium i samorządu sędziowskiego nie mogą być sprawy polityczne, w szczególności zakazane jest podejmowanie uchwał wyrażających wrogość wobec innych władz Rzeczypospolitej Polskiej i jej konstytucyjnych organów, a także krytykę podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej”. Różnicę widać gołym okiem – regulacja francuska mówi o „podstawowych zasadach i formie republiki”, przez co należy rozumieć prawa człowieka oraz sposób organizacji rządów, jakim jest republika. Taka regulacja wynika z tradycji francuskiej: kolejne rewolucje i powroty do monarchii sprawiły, że zakazane jest podważanie republiki jako formy rządu. Ma to swój wyraz w preambule oraz w art. 1 Konstytucji V Republiki, który mówi, że „Francja jest republiką niepodzielną, laicką, demokratyczną i socjalną”. To są właśnie te zasady i forma, określone w art. 10 francuskiej ustawy o statusie sędziów. A u nas? Ustawodawca zakazuje sędziom jakiejkolwiek krytyki innych władz, usiłując nam wmówić, że wzoruje się w ten sposób na Francji. Monteskiusz, który postulując trójpodział władzy nakazywał wzajemną kontrolę każdej z nich, najprawdopodobniej przewraca się w swoim grobie w kościele św. Sulpicjusza w Paryżu (co ciekawe, według Zbigniewa Ziobry Monteskiusz przewraca się w grobie ze względu na zachowanie polskich sędziów; jak widać, to porównanie jest wyjątkowo popularne).

Nim zastanowimy się nad całą „ustawą kagańcową” i odniesiemy proponowane przez rząd postępowanie dyscyplinarne do wzorców zachodnich, warto na chwilę pochylić się nad wątkiem niemieckim. W tym kontekście przypomina się stary jak świat dowcip o Józefie Stalinie, który kończy się puentą: „a mógł zabić”. Wielu polityków PiS-u, w tym Marek Ast, twarz wielu reform wymiaru sprawiedliwości, twierdzi, że kary za złamanie prawa u nas wcale nie są takie straszne, bo sędziom co najwyżej można zabrać wynagrodzenie albo wyrzucić z zawodu, natomiast w Niemczech grozi im wieloletnie więzienie. Ten argument odnosi się do kontrowersyjnego przepisu art. 339 StGB (Strafgesetzbuch, niemieckiego kodeksu karnego), który wskazuje, że „sędzia, inny funkcjonariusz wymiaru sprawiedliwości lub sędzia polubowny, który podczas prowadzenia sprawy sadowej lub rozstrzygania w sprawie sadowej dopuszcza się̨ w sposób zawiniony naginania prawa na korzyść́ lub na niekorzyść́ jednej ze stron, podlega karze pozbawienia wolności od roku do pięciu lat”. Argument ten jest w przekonaniu projektodawców tak mocny, że aż trafił do uzasadnienia projektu, gdzie wskazuje się, że celem tych przepisów jest ochrona dobra wymiaru sprawiedliwości.

W tym miejscu warto przytoczyć wspomniane powyżej stanowisko niemieckich sędziów. Wskazują oni, że „Federalny Trybunał Sprawiedliwości (BGH) – w przyjętej od dekad linii orzecznictwa, praktykowanej przez wszystkie pięć trybunałów karnych i uznanej przez Federalny Trybunał Konstytucyjny (BVerfG) – ustanowił bardzo rygorystyczne przesłanki, które muszą być spełnione, aby uznać, że doszło do «naruszenia prawa» w rozumieniu art. 339 k.k. Chodzi zatem o «naruszenie prawa», które może być popełnione tylko przez urzędnika czy sędziego, który «świadomie i rażąco dystansuje się od prawa, kieruje swoimi działaniami jako urzędnik państwowy i zamiast bazować na przepisach prawa – działa wg własnego uznania»”. Jest tu mowa więc nie o błędnym wyroku, który wszak się zdarza nad wyraz często w każdym wymiarze sprawiedliwości, a o jawnym i intencjonalnym złamaniu prawa w celu pokrzywdzenia strony. Sam przepis jest używany wyjątkowo rzadko (ok. 30 spraw od 2006 r. w całych Niemczech). Warto też pamiętać, że polskie prawo przewiduje odpowiedzialność sędziego za łamanie prawa na podstawie art. 231 Kodeksu karnego, czyli przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Wydaje się, że zdecydowana większość stanów faktycznych, objętych niemieckim art. 339, byłaby objęta normą art. 231 polskiego kodeksu, natomiast wszystkie zdarzenia mniejszej wagi, dotychczas niepenalizowane, zostały objęte ustawą kagańcową.

Rząd jednak chce dodatkowo legitymizować obsadzony przez siebie Trybunał Konstytucyjny, skoro uznaje zastosowanie wiążącego nas prawa unijnego za niedozwolone

Myślę, że kwestia różnic ustrojowych między regulacjami polskimi a francuskimi i niemieckimi została już dostatecznie wyjaśniona. Teraz należy podkreślić kontekst i zastanowić się, dlaczego ta ustawa jest tak kontrowersyjna. Nasz ustawodawca wybrał rozwiązania z poszczególnych krajów, łącząc francuski zakaz z hiszpańskimi karami pieniężnymi i dodając całą masę swoich przepisów, co tworzy niespotykany miks. I tak do deliktu dyscyplinarnego, który podobno jest kopią art. 339 niemieckiego kodeksu karnego dopisano, że oprócz oczywistej i rażącej obrazy przepisów za delikt uznano również „odmowę stosowania przepisu ustawy, jeżeli jego niezgodności z Konstytucją lub umową międzynarodową̨ ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny” (art. 107 § 1 pkt. 1 znowelizowanego Prawa o ustroju sądów powszechnych). W tym momencie każdy, kto miał choć trochę do czynienia z prawem Unii Europejskiej, łapie się za głowę – wszak odmowa zastosowania przepisu niezgodnego z prawem UE jest jedną z fundamentalnych zasad prawnych Unii. TSUE w szeregu orzeczeń potwierdził, że z wyrażonej w art. 4 ust. 3 traktatu o Unii Europejskiej zasady lojalnej współpracy wynika zasada efektywności prawa UE, a w konsekwencji – obowiązek odmowy zastosowania takiego przepisu. Rząd jednak chce dodatkowo legitymizować obsadzony przez siebie Trybunał Konstytucyjny, skoro uznaje zastosowanie wiążącego nas prawa unijnego za niedozwolone.

Gdy ustawa wejdzie w życie – za próbę ewentualnego sprzeciwu sędziom grozić będzie wydalenie z zawodu

Pozostaje też koronny argument przeciwników ustawy. Jak wskazują francuscy prawnicy, we Francji postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów prowadzi (zgodnie z art. 65 Konstytucji) wspomniana już Najwyższa Rada Sądownictwa, złożona z I przewodniczącego Sądu Kasacyjnego, pięciu sędziów wybranych ze swojego grona, przedstawiciel Rady Stanu – swego rodzaju sądu administracyjnego, której członkowie też są niezawiśli, pomimo że są urzędnikami; przedstawiciel palestry oraz sześć osób niebędących politykami, wybranych przez obie izby parlamentu i prezydenta. Nasza izba dyscyplinarna jest obsadzona sędziami wskazanymi w zupełności przez neo-KRS, a więc przez organ obsadzony politycznie. Sąd Najwyższy w swojej uchwale wskazał, że nie jest to sąd w rozumieniu prawa europejskiego, przez co nie może wydawać wyroków.

Politycy zapewnili nam wyjątkowo niestrawną mieszankę, która pod pozorem wprowadzenia zachodnich standardów serwuje wybrane rozwiązania, rozszerzone o radosną twórczość legislatorów z Ministerstwa Sprawiedliwości. Niestety, nieuznawanie kolejnych wyroków i próba zablokowania uchwały Sądu Najwyższego przez Trybunał Konstytucyjny wyimaginowanym sporem kompetencyjnym sprawia, że grozi nam dualizm prawny i kompletny paraliż instytucji sądowych.

Prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę 4 lutego. Zdecydowana większość jej zapisów wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia. A gdy ustawa wejdzie w życie – za próbę ewentualnego sprzeciwu sędziom grozić będzie wydalenie z zawodu.