Rozsadzanie państwa

Reguły prawne, które wiążą wszystkich jednakowo, są o wiele bardziej wymagające. Nie wygląda, by polscy politycy chcieli w taką grę grać

Reguły prawne, które wiążą wszystkich jednakowo, są o wiele bardziej wymagające. Nie wygląda na to, by polscy politycy chcieli w tak wymagającą grę grać

Przeciętny obywatel ma niewielkie zaufanie do państwa. Wynika to w dużej mierze z tego, że konstytucja, przepisy prawne, mówią jedno, a politycy, urzędnicy i sędziowie robią coś zupełnie innego. Afera goni aferę, a zasady państwa prawa można dowolnie naginać, czego dowodzi choćby rozmowa szefa NBP Marka Belki i byłego już szefa MSW Bartłomieja Sienkiewicza, nagrana w restauracji Sowa & Przyjaciele. Jeśli polska polityka nie kieruje się normą prawną, to czym właściwie się kieruje?

Życie publiczne jest mieszanką różnego rodzaju norm, a dziewiętnastowieczne czy wczesnodwudziestowieczne założenie, że normy prawne są w stanie uregulować żywioł polityki, dawno poległo w konfrontacji z rzeczywistością. Pytanie, jakie są proporcje? Gdzie jest więcej prawa, a mniej nieformalnych reguł polityki, lub na odwrót. Problem polega na tym, że duża część polityków używa prawa jako zasłony dymnej dla realizacji swoich interesów. Negując jednocześnie istnienie jakichkolwiek innych zasad rządzących życiem publicznym. I dlatego rozmowa Sienkiewicza z Belką była tak oburzająca. Publicznie Sienkiewicz nie zdobyłby się zapewne na tego typu wypowiedzi. Co do Belki nie mam pewności, bo jest zdecydowanie bardziej cyniczny. Ich rozmowa w każdym razie znakomicie obrazuje różnicę między oficjalną ideologią zawartą w pierwszych artykułach konstytucji: „Polska jest demokratycznym państwem prawa”, a rzeczywistością. Czyli nieformalnymi regułami, którymi rządzi się polityka.

Na czym polegają te „nieformalne reguły”?

To jest coś, co znamy z codziennego życia. By normalnie żyć, posługujemy się różnymi skrótami, które uznajemy za obowiązujące. Mówimy sobie „Dzień dobry”, ubieramy się, myjemy zęby. Nie ma żadnych pisanych reguł, które nakazują nam tak robić, ale uważamy, że tak należy postępować. I ci, którzy nie postępują w taki właśnie sposób, są karani. To, że te nieformalne reguły istnieją, staje się zazwyczaj widoczne w chwili, gdy zawodzą.

Podam przykład: przychodzimy do kiosku, prosimy o bilet, a pani w kiosku odmawia nam nieuprzejmie, z uwagą „co my sobie wyobrażamy”. Reguły, które nigdzie nie są zapisane, istnieją również w polityce i dotyczą zarówno walki o władzę, jak i sprawowania urzędów. Taki sztandarowy przykład: prezydentura Bronisława Komorowskiego bardzo różniła się od prezydentury Lecha Kaczyńskiego, chociaż toczyła się w ramach tych samych reguł konstytucyjnych. Podobnie było z prezydenturą Kwaśniewskiego i Kaczyńskiego – choć były pewne elementy, które były im wspólne – były bardzo odległe od siebie. Kwaśniewski był w stanie przy użyciu weta realnie kreować politykę, mimo iż w konstytucji weto jest pomyślane jako instrument miękki. Konstytucja sytuuje prezydenta raczej na obrzeżach bieżącej polityki.

Takie reguły o nieformalnym charakterze istnieją we wszystkich krajach. W USA od zawsze powierza się szefowanie komisjom Kongresu parlamentarzystom najdłużej sprawującym urząd, z partii większościowej. Nigdzie to nie jest formalnie zapisane, w żadnym regulaminie, ale zakłada się, że tak ma być. Bo to pozwala uniknąć konfliktu. Więc – nieformalne reguły istnieją wszędzie, ale u nas nieco bardziej. W porównaniu do krajów, które demokrację praktykują dłużej od nas.

Media, szczególnie prawicowe, mówią wręcz o „nieformalnym układzie”, o niejasnych związkach między służbami, biznesem a polityką, które ustanowiły się w procesie transformacji. Czy obecny kształt polskiej polityki jest bezpośrednim wynikiem sposobu, w jaki Polska przeszła od dyktatury do demokracji?

Nie wiem, czy tzw. „układ” istnieje, ale nie o to w tym wszystkim chodzi. Jedną rzeczą są powiązania o charakterze osobistym, związane z biografią ludzi, nawiązujące do wspólnych korzeni. To na pewno w wielu miejscach istnieje. Trzeba jednak mieć na uwadze, że tylko nieliczni wśród polityków PO byli powiązani z poprzednim systemem. Wielu ma piękne karty opozycyjne.

Mnie się wydaje, że ten sposób radzenia sobie w polityce, w oparciu o nieformalne powiązania oraz stosowanie nieformalnych reguł, jest pochodną tego, jak w Polsce demokracja powstawała. A powstawała w wyniku niejawnego negocjowania reguł. To znaczy, że sposób praktykowania polityki, przy stosowaniu nieformalnych powiązań i przy wykorzystywaniu nieformalnych instytucji za zasłoną państwa prawa, odziedziczyliśmy po latach 90., po okresie transformacji.

Bo to jest wygodne. Gdyby w Polsce istniało sądownictwo, które rzeczywiście w sposób niezależny kontroluje polityków, to wszystkim byłoby trudniej. Takie sądownictwo, jakie mamy, taka prokuratura, jaką mamy, to łatwy instrument radzenia sobie w polityce. Reguły prawne, które wiążą wszystkich jednakowo, są o wiele bardziej wymagające. Nie wygląda na to, by polscy politycy chcieli w tak wymagającą grę grać.

Rumunia wybrała inną drogę transformacji ustrojowej, bardziej otwartą i zdecydowanie bardziej brutalną. Mimo to boryka się dokładnie z takimi samymi problemami. Nieformalne układy, gąszcz powiązań polityczno‑oligarchicznych, korupcja…

Ceauşescu został zabity – przekładając to na polską rzeczywistość – przez rumuńskich Millerów. To była gra w dużej mierze wewnątrz elity politycznej. Są przykłady krajów, które w sposób radykalnie inny od Polski odeszły od komunizmu. Takim przykładem jest Estonia. I zbudowały realne państwo prawa, bliskie zachodnim wzorcom. Większość krajów Europy Środkowej jednak, tak jak Polska, jest bardzo odległa od tego wzorca i nawet jeśli podejmowała jakieś próby spętania polityki prawem, jak to było na początku lat 90. na Węgrzech, to się one nie powiodły. Więc może ma pani rację, że w gruncie rzeczy wszystko jedno, jaki kształt przyjęła transformacja ustrojowa. I tak w większości krajów byłego bloku wschodniego powstał na tej kanwie model uprawiania polityki oparty na nieformalnych regułach, a nie na literze prawa.

Mimo wszystkich wad funkcjonowania polityki w Polsce i nieformalnych zasad, które nią rządzą, pokutuje pogląd, że „ustrój mamy dobry”, tylko zawodzi element ludzki. To trafna diagnoza?

Rzeczywiście istnieje powszechne przekonanie, że nie ma powodów, by się czepiać konstytucji. I trochę tak jest. Na tym najwyższym poziomie reguł prawnych system w miarę przyzwoicie funkcjonuje. Nie było u nas sytuacji, że wykorzystując konstytucję, jedna z partii czy grupa polityków o mało nie zaprowadziła kraju na skraj przepaści. Właśnie tak było w Rumunii, gdy próbowano odwołać prezydenta, dwukrotnie, a on dał do zrozumienia, że dobrowolnie nie ustąpi.

Więc tak, ustrój mamy dobry, co najmniej na poziomie tych najbardziej ogólnych reguł konstytucyjnych. Ale jest on dobry dlatego, że politycy chcą pewnych reguł przestrzegać. To nie jest wolna amerykanka i zdobywanie władzy za wszelką cenę. Doświadczenie lat 80. i 90. pokazało, że można skutecznie związać partnera regułami, bo on może uznać, że mu się to opłaca.

W kwestii organizacji rządu nieformalne reguły obracają się przeciwko regułom konstytucyjnym, przeciwko zasadom państwa prawa

Większy problem mamy z regułami średniego szczebla, które mówią na przykład, jak zorganizowany ma być rząd. Nie, jak wybiera się premiera, ani jak powołuje się rząd. Ale jak rząd ma być zorganizowany wewnątrz, w jaki sposób ma podejmować decyzje. Jak ma wyglądać proces legislacyjny, administracyjny. Tu nieformalne reguły obracają się przeciwko regułom konstytucyjnym, przeciwko zasadom państwa prawa.

Właśnie. Ministrowie mają w Polsce często słabą kontrolę nad swoimi resortami i skarżą się, że nie są w stanie niczego „wymusić” na urzędnikach, a podejmowane przez nich decyzje są blokowane na niższym szczeblu w resorcie, gdzie „istnieją grupy interesów”. Z czego wynika ta swoista „blokada” decyzji politycznych na poziomie administracyjnym?

To jest dobry przykład funkcjonowania reguł nieformalnych. Minister nie jest realnym szefem ministerstwa, a być może ministerstwo w ogóle nie ma realnego szefa. To, że w danym resorcie istnieją grupy interesów, nie oznacza, że któraś z nich rzeczywiście nim rządzi. Oznacza to raczej, że wszystkie pilnują, aby żadna nie wybiła się za bardzo, a minister jest tylko pionkiem w tej grze.

To jest w dużej mierze konsekwencją sposobu, w jaki odchodziliśmy od komunizmu. Konsekwencją budowania władzy wykonawczej i administracji w oparciu o zasoby odziedziczone po komunizmie. W PRL ministerstwo nie miało za zadanie kreowania polityki, od tego było biuro polityczne KC PZPR, miało natomiast zarządzać zakładami pracy, urzędami niższego szczebla. Robić różne rzeczy, którymi normalnie zajmują się urzędnicy.

I taki sposób myślenia o ministerstwie jest bardzo głęboko zakorzeniony w umysłach Polaków, nałożenie na to politycznej czapki ministra okazało się nieskuteczne. Minister przychodzi i usiłuje coś zdziałać i natrafia na opór. Bo wiadomo, że najważniejsze jest, by nie podejmować decyzji, które mogłyby być kontrowersyjne, bo ktoś może za to później ponieść odpowiedzialność. Jest to więc mniej kwestią grup interesów jako takich, a więcej przeżarcia formalnej struktury ministerstwa, która jest zupełnie przyzwoita. Została zmieniona w 1997 r. przez SLD, które rozpoznało panujące w administracji patologie i chciało lepiej kontrolować urzędników. Nic z tego nie wyszło, bo nieformalne reguły mówiące, że przede wszystkim nie należy podejmować daleko sięgających decyzji, były silniejsze.

Trochę winy leży zapewne także po stronie polityków. W Niemczech służba cywilna jest w dużej mierze neutralna i cechuje ją ciągłość. W Polsce każdy rząd od razu wymienia urzędników na „swoich ludzi”…

W Niemczech neutralne są niższe szczeble służby cywilnej, natomiast zarządzają tym „polityczni urzędnicy”. Każda partia ma komplet ludzi kompetentnych, którzy wraz z ministrem przejmują resort. Jest to zazwyczaj grupa dwóch, trzech ludzi. I oni są w stanie opanować ministerstwo. W Polsce politycy przychodzą z 20-letnimi asystentami, którzy jako jedyne doświadczenie mają robienie kampanii wyborczych. I taka grupa, powiedzmy, pięcioosobowa, nie jest w stanie opanować ministerstwa. W sensie kierowania urzędnikami.

Skoro nie można formalnie mianować wszystkich swoich ważniejszych urzędników, drogą konkursu, a w dodatku się ich nie ma, to wsadza się w różne miejsca służby cywilnej różnych swoich ludzi, bardziej lub mniej kompetentnych. Co oczywiście oznacza, że jak przyjdą następni, to zrobią dokładnie to samo. Za ich pomocą usiłuje się kontrolować te struktury. To znowu jest przykład zawodzenia formalnych mechanizmów oraz próby ich obejścia. Przy pomocy nieformalnego układu o charakterze personalnym.

Na dodatek minister Sienkiewicz twierdzi na nagraniach z Sowa & Przyjaciele, że między resortami nie ma żadnej współpracy, choć formalnie powinna istnieć. KPRM nie spełnia swojej funkcji. Może i istnieją nieformalne reguły, ale z tego by wynikało, że nie są zbyt skuteczne. To co to wszystko spaja?

Jedyną siłą spajającą władzę i administrację w Polsce jest partia. Pod warunkiem, że partia istnieje rzeczywiście. Gdy rządził Donald Tusk, wiadomo było, gdzie znajduje się centralny ośrodek kierowniczy. W głowie Tuska. On wyznaczał ramy, w których mogli się poruszać poszczególni ministrowie, i ten brak koordynacji nie był aż tak bardzo widoczny. W momencie, gdy taki ośrodek znika, gdy premier jest o wiele słabszy i nie wiadomo do końca, czego chce, ministerstwa zaczynają działać tak, jak zawsze działały, od czasów komunistycznych. Zamieniają się w organy samorządu interesów branżowych. Ministerstwo szkolnictwa zamienia się w organ nauczycieli, ministerstwo zdrowia w organ lekarzy itd.

I te organa nie mają powodów, by ze sobą współpracować. No bo i po co? Nie ma jasnych strategicznych celów rządu czy państwa, czy nawet partii, no to każdy robi, co chce. Urzędnicy orientują się na interes własnego ministerstwa. By miało jak największy budżet, mogło zatrudnić jak najwięcej ludzi. Ta logika funkcjonowania administracji istnieje zresztą na całym świecie, tendencja do myślenia w kategoriach własnego resortu. Po to w większości krajów stworzono wokół premiera ośrodek, który ma integrować te logiki resortowe. W Polsce to nie działa. Póki był Tusk, to działało o tyle, że był niekwestionowanym liderem i co wymyślił, było realizowane. Gdy nie ma silnego przywódcy, tak jak teraz, KPRM nie ma możliwości wymuszenia koordynacji działań poszczególnych ministerstw. Nie posiada takich narzędzi.

Co to znaczy, że formalnie nie posiada takich narzędzi?

Nie, formalnie one istnieją. Tylko realnie nie da się ich zastosować. O tym się mówi od czasów rządów Suchockiej. Jan Rokita to zauważył jako pierwszy. Od czasów Suchockiej ośrodek wokół premiera otrzymuje coraz to nowe narzędzia, które mają ułatwić koordynację pracy rządu. Ale te narzędzia nie działają. Dobrze to widać na przykładzie poprzednich rządów.

Gdy Polska aspirowała do członkostwa w UE i istniało ryzyko, że nie załapie się na pierwszą falę rozszerzenia, bo ma duże zaległości we wdrażaniu unijnego prawa, to szef doradców premiera, Wojciech Arkuszewski, usiadł przy telefonie i po prostu obdzwaniał codziennie poszczególne ministerstwa i pytał, co już zrobili i dlaczego się opóźniają. Zrobił tak, bo formalne mechanizmy zawiodły. I zadziałało. Potem w rządzie Jarosława Kaczyńskiego istniała słynna „tabelka Gosiewskiego”. Gosiewski sporządził sobie tabelkę w Excelu z dokładną listą, co, kto i kiedy ma zrobić. I potem obsztorcowywał kolejnych ministrów, że się spóźniają.

Na papierze oczywiście te formalne mechanizmy koordynacji znakomicie działały i wciąż działają. Tylko że nikt ich nie stosuje. I nie ma politycznego nacisku, by to robić.

W Polsce większość niby niezależnych instytucji jest z politycznego nadania. Dobrym przykładem jest tu KRRiT, formalnie niezależna, ale obsadzana przez „swoich”. I tym samym bezużyteczna, w każdym razie w zakresie powierzonych jej zadań. Jakie ma to konsekwencje dla państwa?

Zrobiłem badanie na temat KRRiT, porównując radę do innych niezależnych agencji regulacyjnych. To jest taki pomysł francuski, spopularyzowany później przez Brytyjczyków, tworzenia instytucji pełniących funkcję publiczną, ale jednocześnie niezależnych od rządu. To z różnych względów służy państwu, a nawet politykom, którzy mogą z siebie zrzucić część odpowiedzialności. Nie zawracają sobie głowy sprawami, które nie są dla nich najważniejsze.

Takich instytucji jest w Europie całe mnóstwo i można porównywać ich formalną niezależność. Ja tak zrobiłem i wyszło mi, że formalnie KRRiT jest jedną z 10 najbardziej niezależnych instytucji w Europie. Następnie przyjrzałem się ludziom, którzy byli do tych instytucji mianowani. Czy sprawowali jakieś funkcje polityczne. To pozwoliło zestawić funkcję formalną z funkcją realną. I okazało się, że najwyższy wskaźnik upolitycznienia jest we Włoszech, gdzie 80 proc. członków formalnie niezależnych instytucji jest z politycznego nadania. Oraz w Polsce. W przypadku KRRiT wprawdzie nie 100 proc. członków było z nadania politycznego, ale prawie.

To jest dobry przykład zderzenia się myślenia w kategoriach instytucji formalnych z rzeczywistością. Instytucji formalnych importowanych z Zachodu, które bardzo skutecznie są przeżerane przez rodzime instytucje nieformalne. KRRiT ma wręcz charakter „mini-parlamentarny”, z rządzącą tam od zawsze większością liberałów i SLD. Problem polega na tym, że to rozsadza państwo. W momencie, gdy nikt nie ponosi odpowiedzialności za działalność KRRiT, nawet ci politycy, którzy mianują członków Krajowej Rady, dochodzi do takich rzeczy jak 3-letnie opóźnienie w cyfryzacji. To są realne pieniądze, które budżet państwa stracił, to są okazje biznesowe, z których ktoś nie skorzystał.

By urealnić demokrację, trzeba zmieniać instytucje średniego szczebla

Tu widać istotę problemu z instytucjami nieformalnymi. Ułatwiają politykom życie, ale tracą na tym realni ludzie. Nieformalne instytucje same w sobie nie są gorsze od reguł prawnych. Ale realnie tracimy wszyscy, bo są niefunkcjonalne i nieprzejrzyste. I nie da się ich połączyć w jedną całość. To jest taka magmowata zupa bulgocąca, a nie jeden układ, gdzie jakieś grupy interesów załatwiają swoje sprawy. To bardziej dynamiczny układ, w którym raz jedni wygrywają, raz drudzy. Zasadniczo nie za bardzo wiadomo, jak się w tym poruszać, gdy ktoś nie jest doświadczonym graczem.

W skrócie: instytucje nieformalne mogą służyć różnym interesom. To taka wielokierunkowa ulica, tyle że nie wiadomo, z której strony nadjedzie samochód.

Jak zmienić Polskę w demokrację realną? Kukiz mówi: zrobimy ordynację jednomandatową, to zmienią się partie; w rezultacie wszystko się zmieni. Politycy, bezpośrednio odpowiedzialni przed wyborcami, będą się pilnowali.

Kukiz sam w to nie wierzy. Co innego ci wyznawcy JOW-ów, którzy mu towarzyszyli w kampanii prezydenckiej. Rozczarują się. Jeszcze nigdy bowiem zmiana ordynacji nie pociągnęła za sobą aż tak głębokich zmian. Ordynacja wyborcza jest ważnym instrumentem prowadzenia polityki, ale nie najważniejszym. Nie zadziała jako realne sito w tworzeniu nowej elity politycznej, bo partie i tak mają przewagę nad kandydatami niepartyjnymi, bez względu na ordynację wyborczą. JOW-y, moim zdaniem, nie stanowią zbawienia, ale ich wprowadzenie nie oznacza także zamurowania sceny politycznej. Jest to działanie porównywalne do wrzucenia granatu do stawu, by sprawdzić, co się wydarzy. Kto oberwie, kto na tym skorzysta. Na pewno nie oznacza to istotnej zmiany.

Istotną zmianą jest natomiast to, że obywatele będą mogli sami wybrać ordynację wyborczą. Do tej pory obywatele byli wykluczeni z polityki. Mogli raz na cztery lata kogoś poprzeć albo odwołać. Była to taka minimalna demokracja. Teraz, dzięki temu referendum, obywatele będą mogli się wypowiedzieć na temat tego, jak mają wyglądać realne ramy polityki. To jest pewna wartość. Proszę sobie przypomnieć, jak była zatwierdzana konstytucja, było to głosowanie nad zatwierdzeniem – bądź nie – mandatu Kwaśniewskiego, a nie realna debata ustrojowa.

Jeśli chodzi zaś o zmianę pokoleniową, to ci, którzy niosą ten sztandar zmiany uprawiania polityki, często korzystają ze starych narzędzi. Chociaż oczywiście fakt, że spora część polityków w następnym Sejmie nie będzie pamiętała komunizmu, będzie miał pozytywne znaczenie. Punktem odniesienia dla tych polityków będą lata 90., w miarę funkcjonująca demokracja. I to jest już oczko wyżej od procesu transformacji i dogadywania się z komunistami. Ale to wszystko.

By urealnić demokrację, trzeba zmieniać instytucje średniego szczebla. I próbować zasady ich funkcjonowania na tyle usztywnić, by bardzo trudno było je zmienić przy pomocy instytucji nieformalnych. To się w dużej mierze już dokonuje, na różnych frontach. Przez dwie ostatnie kadencje były różne pozytywne zmiany, wprowadzane oczywiście niekonsekwentnie, ale coś się ruszyło. Następna kadencja ma więc szansę stać się katalizatorem zmian. 

 

Współpracownik „Nowej Konfederacji”, profesor administracji i polityk publicznych Akademii Ignatianum w Krakowie, ekspert ds. ustroju. Współpracownik Ośrodka Myśli Politycznej w Krakowie, wcześniej pracował między innymi w Instytucie Studiów Politycznych PAN, WSB-NLU wNowym Sączu i Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. W latach 90. współpracował z Michałem Kuleszą przy reformie ustrojowej 1998 r., był dyrektorem Fundacji Grupa Windsor, speech-writerem Prezydenta Krakowa i redaktorem „Kwartalnika Konserwatywnego”. Współpracownik Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Autor dwóch monografii („Słabe państwo” i „Demokracja nieformalna. Konstytucjonalizm i rzeczywiste reguły polityki w Europie Środkowej po 1989 r.”) oraz licznych artykułów naukowych i publicystycznych (m. in. w „Gazecie Wyborczej”, „Rzeczpospolitej”, „Tygodniku Powszechnym”, „Znaku”, „Nowym Państwie”).

Komentarze

Jedna odpowiedź do “Rozsadzanie państwa”

  1. lidia pisze:

    Nieczytelna analiza i nieczytelne wnioski, a przez to niewielka wsrtosc.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz