Uwolnić referendalną energię

Wzmocnienie roli referendów może istotnie zmienić polską politykę: zamiast rozkazów z góry będzie się liczyć oddolna energia

Nieoczekiwanym, ale politycznie doniosłym skutkiem zaskakującego przebiegu kampanii prezydenckiej jest ogłoszenie pierwszego od uchwalenia Konstytucji 1997 roku ogólnokrajowego referendum merytorycznego. W jego ramach Polacy będą decydować o sprawach ustroju państwa, a mówiąc ściślej: ustroju polskiej władzy ustawodawczej. Abstrahując na moment od debaty o ordynacji wyborczej i finansowaniu partii politycznych, warto poświęcić nieco uwagi dwóm formalnie istniejącym, ale praktycznie dotychczas marginalizowanym mechanizmom demokracji bezpośredniej, jakimi są referendalna i ustawodawcza inicjatywa ludowa.

Zmarnowana szansa

Kiedy na początku XXI wieku mechanizmy te pojawiły się w polskim prawie, były traktowane jako bardzo poważne narzędzia robienia polityki. Referendum, choć miało wysoki próg „wejścia” w postaci zebrania pół miliona podpisów, było istotnym elementem poszerzania bazy wyborczej przez nowe formacje. Inicjatywa referendalna „4 × TAK”, podjęta przez Platformę Obywatelską w czerwcu 2004 roku, omawiana wielokrotnie i szczegółowo, była bez wątpienia – w czasach, gdy PO budowała wizerunek swoistej „obywatelskiej anty-partii” – ważnym motorem wzrostu jej popularności. Warto przy okazji przypomnieć, że do poszerzenia swojej bazy wyborczej narzędzie to wykorzystało również inne nowe wówczas ugrupowanie: pod koniec 2002 roku akcję referendalną ws. zakazu sprzedaży polskiej ziemi cudzoziemcom zorganizowała Liga Polskich Rodzin. Niespełna półtora roku później w głosowaniu do Parlamentu Europejskiego LPR osiągnęła swój historycznie rekordowy wynik: drugie miejsce w wyborach, 16 proc. poparcia i blisko milion zmobilizowanych wyborców przy niskiej, zaledwie dwudziestoprocentowej frekwencji.

Niewykorzystany potencjał politycznej aktywizacji jeszcze lepiej widać na przykładzie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych. Gdy spojrzymy na listę komitetów obywatelskich projektów ustaw, stworzoną przez INSPRO dla kampanii Obywatele Decydują, wśród pełnomocników wymienionych tam inicjatyw znajdziemy działaczy i polityków o najróżniejszych poglądach: od liderów związków zawodowych po Janusza Korwin‑Mikkego, od Andrzeja Leppera po Andrzeja Bliklego, od Jarosława Kaczyńskiego po partię Zielonych.

Jaki z tego wniosek? Dopóki istniała wiara, że inicjatywą referendalną czy obywatelską inicjatywą ustawodawczą można cokolwiek załatwić, nawet zawodowi politycy wykorzystywali mechanizmy demokracji bezpośredniej zarówno do aktywizacji partyjnych dołów, jak i do poszerzenia swojego społecznego zaplecza. Zablokowanie tych narzędzi przez konsekwentne mielenie milionów podpisów zabiło na długie lata ten pozytywny potencjał.

Oligarchizację polskich partii i ich zamknięcie na oddolną inicjatywę uważam za największą barierę rozwojową polskiej polityki. Przezwyciężenie tych wad – za najistotniejsze wyzwanie dzisiejszego republikanizmu

Omawiane wielokrotnie na łamach „Nowej Konfederacji” wady polskich partii: ich oligarchizację i zamknięcie na oddolną inicjatywę, uważam za największą barierę rozwojową polskiej polityki. Systemowe przezwyciężenie tych wad – za najistotniejsze wyzwanie dzisiejszego republikanizmu. Jeżeli teraz referendum wraca do politycznej gry, jako realny mechanizm, to warto je umacniać tak, by stało się motorem innowacji politycznej zarówno dla pozapartyjnych obywateli, jak i dla naszych zaśniedziałych partii.

Czy referenda są republikańskie?

Zwolennicy referendów często spotykają się z zarzutem, że są one szczególnie podatne na populistyczne i partykularne wykorzystanie przez zawodowych polityków partyjnych. Zgoda, że trudno to zjawisko w pełni wyeliminować, a zwołane przez Prezydenta Bronisława Komorowskiego w kulminacyjnym momencie kampanii wyborczej wrześniowe referendum jest tego najlepszym przykładem.

Istnieją jednak już dziś w polskim systemie prawnym naturalne ograniczenia, których część należałoby zachować, by mechanizm ten był narzędziem republikańskiej, a nie ochlokratycznej polityki. Po pierwsze, by referendum ogólnokrajowe było wiążące, musi osiągnąć próg 50 proc. frekwencji. W innym wypadku będzie jedynie wskazówką dla rządzących. Po drugie, w referendum nie są prezentowane konkretne projekty ustaw, a tylko pytania kierunkowe, które ustawodawca zobowiązany jest napełnić treścią. Przykładowo więc, jeżeli we wrześniowym referendum obywatele wypowiedzą się przeciwko „utrzymaniu dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa”, nie będzie to oznaczało automatycznej likwidacji publicznych dotacji, ale wezwanie do radykalnej przebudowy dzisiejszego systemu finansowania partii. Podobnie – opowiedzenie się Polaków „za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej” legitymowałoby parlament tak samo do wprowadzenia JOW-ów według modelu brytyjskiego, jak do, na przykład, systemu STV (Single Transferable Vote – pojedynczego głosu przechodniego).

Wbrew obawom sceptyków umocnienie referendów nie będzie wcale musiało oznaczać rządów bezmyślnego tłumu, ale po prostu bardziej zobowiąże polityków do podejmowania decyzji w kierunku wskazanym przez Obywateli. W sytuacji, gdy wedle najnowszych badań 72 proc. Polaków oczekuje „wielu” lub „zasadniczych zmian” polskiego systemu politycznego, a partie polityczne od wielu lat poważnych reform ustrojowych nie proponują, takie związanie rządzących wolą wyborców wydaje się więcej niż wskazane.

Wyegzekwować zobowiązanie Prezydenta-Elekta

Pierwszym obszarem działania powinno być wyegzekwowanie wyborczych obietnic Andrzeja Dudy w dziedzinie zmiany przepisów dotyczących referendów. Nowy prezydent zadeklarował w czasie kampanii, że podejmie próbę zmiany Konstytucji, by wprowadzić obligatoryjne referenda po zebraniu miliona podpisów. Obligatoryjne referendum nie oznacza, że jego wynik będzie dla ustawodawcy wiążący – to, jak już wspomniano, zależy od frekwencji – ale że po przedłożeniu miliona podpisów po prostu musi się ono odbyć. To najpoważniejsza z proobywatelskich propozycji leżąca dziś na stole. Od pierwszego dnia urzędowania PeAD przy każdej okazji środowiska obywatelskie powinny o tym przypominać i oczekiwać konkretnych działań w tej sprawie: choćby szybkiego przedstawienia mapy drogowej realizacji tej obietnicy.

Wbrew obawom sceptyków umocnienie referendów nie będzie wcale musiało oznaczać rządów bezmyślnego tłumu, ale po prostu bardziej zobowiąże polityków do podejmowania decyzji w kierunku wskazanym przez Obywateli

Dopóki zaś nie będzie obligatoryjnych referendów, warto zachęcać Kancelarię Prezydenta RP do wykazywania dowodów dobrej woli. Kancelaria mogłaby na przykład świadczyć pomoc prawną i organizacyjną dla wszystkich grup referendalnych. Podpisy obywatele musieliby zbierać sami, ale podstawowego zaplecza instytucjonalnego i obsługi prawnej gwarantującej, że projekty będą profesjonalne i poprawne, mogłaby użyczyć właśnie Kancelaria.

Prezydenta warto przekonać również, że liczbą wystarczającą do rozpisania obligatoryjnego referendum mogłoby być już pół miliona podpisów.

Dzień Referendalny

Oczywiście koronnym, acz populistycznym argumentem przeciwników referendów są koszty ich organizacji. Ten właśnie argument skłania polityków do postulowania zwiększenia liczby podpisów wymaganych przy ewentualnym referendum obligatoryjnym.

Rozwiązaniem tego problemu mogłaby być kolejna proobywatelska innowacja: ustanowienie w polskim kalendarzu politycznym „dnia referendalnego”. Zgodnie z tą koncepcją referenda obligatoryjne odbywałyby się raz do roku. Przez rok zbieramy podpisy, a następnie wszystkie – trzy, pięć czy piętnaście – obywatelskie inicjatywy, które zgromadziły ich minimum 500 000, głosowane są właśnie w czasie takiego „dnia referendalnego”. Przy kilku pytaniach, różnych tematach i zaangażowanych grupach inicjatorów udałoby się prawdopodobnie wyeliminować problem niskiej frekwencji. Jeżeli projekt jest pilniejszy i nie można czekać do corocznego „dnia referendalnego”, to wtedy wniosek o referendum niech będzie tak jak dziś przegłosowywany przez Sejm po zebraniu 500 000 podpisów. Jeżeli zaś może poczekać, to nie ma przeszkód, by obligatoryjnie zadać pytanie, którego chce pół miliona obywateli. Taki „dzień referendalny” zachęcałby również pozostałych konstytucyjnych inicjatorów referendum (Senat, Sejm, Rząd, Prezydent) do zasięgania opinii obywateli w ważnych sprawach niejako „przy okazji”, bez obawy narażania się na populistyczny zarzut „generowania kosztów”.

Zmuszenie partii do konsultowania z obywatelami najważniejszych decyzji w referendach byłoby reformą znacznie donioślejszą i mniej kontrowersyjną niż ewentualna zmiana ordynacji wyborczej czy likwidacja finansowania partii

Warto przy okazji zaproponować, by taki dzień miał charakter symboliczny: niech to będzie 4 czerwca albo, jeszcze lepiej, 27 maja, rocznica pierwszych w pełni wolnych wyborów w Polsce – wyborów samorządowych z 1990 roku. Jeśli ktoś upiera się, że taki dzień musi być dniem wolnym od pracy: niech będzie to 3 maja. Pomysłów na celebrację ważnych dat z naszej tradycji demokratycznej i republikańskiej nie ma wiele, co pokazał tegoroczny brak poważnych państwowych obchodów tych świąt, więc taka propozycja mogłaby być przy okazji pewnym wkładem w upowszechnianie kultury pamięci o polskiej demokracji.

Popularyzujmy referenda w samorządach

Po trzecie wreszcie, istotnym elementem upodmiotowienia obywateli jest reforma referendów lokalnych. Na łamach „Nowej Konfederacji” przekonywałem po referendum ws. odwołania Hanny Gronkiewicz-Waltz, że konieczne jest zniesienie progu frekwencji potrzebnego dla ważności referendum lokalnego. Przypomnijmy: w minionej kadencji odbyło się ponad 100 referendów odwoławczych, z których zaledwie ok. 1/5 była ważna; w pozostałych wzięła udział zbyt mała liczba osób. To niezwykle szkodliwy mechanizm, który angażuje władze miast w prowadzenie kampanii antyfrekwencyjnych. W wypadku likwidacji progu frekwencji do udziału w referendum mobilizowaliby obywateli zarówno przeciwnicy, jak i zwolennicy samorządowych włodarzy.

Likwidacja progu frekwencji byłaby zmianą o tyle niekontrowersyjną, że przy zachowaniu dzisiejszych ograniczeń dotyczących wymogu podpisów pod wnioskiem o referendum lokalnym i ustawowych ograniczeń co do terminów (które pozwalają w praktyce na maksymalnie dwa referenda odwoławcze w czasie kadencji) samorządy nie byłyby narażone na dodatkowe koszty referendów. Ważne i nieważne referendum kosztuje dziś przecież podatnika dokładnie tyle samo.

Opracowany przez Kancelarię Prezydenta Bronisława Komorowskiego projekt „ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego”, od roku znajdujący się w sejmowej zamrażarce, zakładał zniesienie progu frekwencji w samorządowych referendach merytorycznych i podniesienie tego progu w referendach odwoławczych. Powrót do dyskusji nad tym projektem i zniesienie obu progów frekwencyjnych mogłyby być ważnym impulsem do ożywienia polityczności właśnie na tym najbardziej istotnym, bo najbliższym obywatelom poziomie lokalnym.

Warto zacząć od dziś

Wprowadzenie obligatoryjnego referendum czy ustanowienie „dnia referendalnego” to poważne modyfikacje polskiej demokracji, wymagające zmian konstytucyjnych. Warto dziś, być może na przednowiu dużej zmiany w polskiej polityce, suflować te rozwiązania w debacie publicznej, by proobywatelski zwrot był elementem potencjalnego nowego otwarcia, które może dokonać się na jesieni tego roku. Paradoksalnie, zmuszenie partii do konsultowania z obywatelami najważniejszych decyzji w referendach byłoby reformą znacznie donioślejszą i mniej kontrowersyjną niż ewentualna zmiana ordynacji wyborczej czy likwidacja finansowania partii.

Bez względu zatem na – trudne dziś do oceny – szanse przeprowadzenia tych projektów warto od razu rozpocząć działania na rzecz uproszczenia i popularyzacji właśnie lokalnych referendów merytorycznych. To one mogą stać się dla obywateli znakomitą szkołą tego, jak z instytucji referendum korzystać roztropnie i z pożytkiem dla wspólnego dobra – w jego najbardziej wymiernej, lokalnej postaci.