Kto (i dlaczego) skuteczniej walczy z pandemią?

Europa miała kilka miesięcy na przygotowanie się do nadejścia koronawirusa. Niestety, wydarzenia z początku roku nie wyglądały jak realizacja dobrze przemyślanej strategii. Co zawiodło?

Powstrzymywaliśmy się z reakcjami również przez wzgląd na poprzednie doświadczenia. Najpierw chcieliśmy się zastanowić, czy może rzeczywiście nie podnosimy niepotrzebnie paniki. Mieliśmy ten problem z ogłoszeniem pandemii świńskiej grypy, kiedy na gwałt kupowano szczepionki, jednak potem okazało się, że jest to zupełnie niepotrzebne.

Łatwo z perspektywy czasu powiedzieć, że powinniśmy zareagować już w styczniu, jednak należy pamiętać, że była to sytuacja radykalnej niepewności. Nie wiedzieliśmy nawet, czy rzeczywiście istnieje jakieś zagrożenie. W marcu już wiedzieliśmy i mogliśmy podejmować decyzje, ponieważ mieliśmy pewność, że problem jest realny. Wcześniej nie mieliśmy takiej wiedzy. Decyzje władz, gremiów eksperckich czy instytucji międzynarodowych muszą też brać pod uwagę realia ekonomiczne i społeczne. Najgorszym, co się może stać dla autorytetu takiej instytucji jest krzyczenie o tym, że nadchodzi wilk, kiedy on nie nadchodzi.

To właśnie niskie zaufanie było przyczyną tego, że lepiej sobie poradziliśmy w tamtym okresie. Znaleziono korelację, niewielką, ale jednak, pomiędzy niskim zaufaniem do instytucji, a większa częstotliwością zachowań zgodnych z regułami dystansowania społecznego

Musimy uczciwie oceniać sytuację, nie z perspektywy tego, co wiemy teraz, a tego, co wiedzieliśmy wtedy. Nie będę nadmiernie krytyczny w tym kontekście, ponieważ zdaję sobie sprawę z tego, jak trudne jest rządzenie. Znam też historię przedwczesnych decyzji, które okazały się potem sianiem niepotrzebnej paniki. Znaczna część braku zaufania do decydentów i ekspertów medycyny bierze się właśnie z wrażenia, które pozostało właśnie po tych złych decyzjach, jak ta z 2009 roku w sprawie świńskiej grypy. Wtedy nawet Rada Europy krytykowała WHO za pochopność. To był duży problem, ryzyko i wyzwanie. Nie powinno się przedwcześnie podejmować pewnych decyzji ryzykując kompromitację. Trzeba mieć pewność.

Co więc sprawiło, że Europa Wschodnia tak dobrze poradziła sobie z pierwszą falą pandemii?

To ciekawy wątek. Przeprowadzono badania w kwestii mało związanej z pandemią, jaką jest zaufanie. Badania te bardzo wyraźnie pokazały, że w krajach naszego regionu jest niższe zaufanie nie tylko do rządu czy specjalistów, ale ogólnie zaufanie społeczne. Jedna z hipotez Fundacji Batorego jest taka, że to właśnie niskie zaufanie było przyczyną tego, że lepiej sobie poradziliśmy w tamtym okresie. Znaleziono korelację, niewielką, ale jednak, pomiędzy niskim zaufaniem do instytucji, a większa częstotliwością zachowań zgodnych z regułami dystansowania społecznego. Działa to w ten sposób, że skoro nie ufamy innym, to musimy sami się pilnować, bo nikt nas nie uchroni, w szczególności władza.

W tym kontekście zaobserwowano też kilka innych zjawisk. Niskie zaufanie jest emocjonalnie podobne do odrazy, która jest w różnych teoriach traktowana jako mechanizm zapobiegania zakażeniom – instynktowny mechanizm, wdrukowany w nas ewolucyjnie. To działa krótkoterminowo, ale ogranicza efektywność działania w przyszłości. W długiej perspektywie brak zaufania społecznego nie sprzyja odpowiedzialnym zachowaniom. W połączeniu z poczuciem, że skoro nam tak dobrze poszło, to pewnie nic poważnego w naszym regionie się nie stanie, i z tradycyjnymi wadami rządzenia w Polsce i innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej doprowadziło to do tego, że zaniedbano przygotowania i bardzo późno zaczęto koordynować pewne działania. Okazało się, że bardzo dobre instytucje, które istnieją od wielu lat są rażąco niedofinansowane i przez to niesprawne, chociażby poprzez zbyt małą liczebność kadr. To wszystko doprowadziło do sytuacji, z którą mierzymy się teraz.

Problemem jest tanie państwo, które przerzuca administrację np. na frontowych pracowników służby zdrowia ponieważ w instytucjach, które mają zajmować się administracją, jest za mało personelu

Czy to oznacza, że rządy w czasie letniej odwilży powinny skupić się właśnie na budowaniu zaufania społecznego? Mam wrażenie, że często przez brak jasnego planu walki z pandemią wynik był wręcz odwrotny.

Zaufanie lub brak zaufania jest mechanizmem regulowania niepokoju o przyszłość. W tej chwili jesteśmy dalecy od spokoju. Dlatego nie ufamy rządom, które instrumentalizują komunikację w czasie pandemii.

Przykładem może być Polska i to co się działo wokół wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie aborcji. PiS, a zwłaszcza prezes Kaczyński, ma renomę wytrawnego gracza w szachy trójwymiarowe. Dlatego kiedy decyzja ta została podjęta w najgorszym momencie pandemii, wszyscy doszukiwali się jakiegoś planu. Stąd też ten wybuch złości, który był właśnie objawem braku zaufania. Problemem jest też staroświeckie rozumienie autorytetu, jako bycia nieomylnym i domagania się posłuszeństwa. W dzisiejszych warunkach jest to nie tylko nieetyczne, ale też przeciwskuteczne, ponieważ właśnie pogłębia to wspomniany kryzys zaufania.

W Polsce błędem było też zbytnie upolitycznienie pewnych procesów. To politycy mają być liderami w podejmowaniu decyzji, komunikacji, również tej naukowej. W krajach, które dobrze radzą sobie z pandemią, nawet mimo ciężkiej sytuacji początkowej, widać było koordynację między politykami, a ekspertami. Eksperci wyjaśniali, bardzo precyzyjnie, co się dzieje, jakie działania zostaną podjęte i dlaczego. Politycy mieli stanowić pewnego rodzaju kotwicę – budzić zaufanie, pokazywać, że należy podążać za wskazaniami nauki. To miało budzić zaufanie społeczne. Pokazywano, że istnieje pewne porozumienie, co do dalszych kroków, które jest dobrze przemyślane i uwzględnia cały obraz sytuacji.

Kolejnym problemem jest tanie państwo, które przerzuca administrację np. na frontowych pracowników służby zdrowia ponieważ w instytucjach, które mają zajmować się administracją, jest za mało personelu. Mam tu na myśli obowiązki związane ze zbieraniem danych i ich analizowaniem, koordynowaniem prac, wspomaganie procesów. Państwowa Inspekcja Sanitarna, która mogłaby stanowić wspaniałe, gotowe narzędzie służące do odpowiedzi na te zagrożenia, jest bardzo zaniedbana. Jeśli państwowe instytucje działają słabo, to cierpi na tym jakość udzielanych świadczeń, jakość kontaktu obywatela z instytucjami, ciężko jest im ufać. W ten sposób pogłębia się problem braku zaufania. A to powoduje utrudnienia w zarządzaniu kryzysowym.

Trudno też mówić o jakimkolwiek zaufaniu, jeśli w ciągu lata nasi rządzący wprost mówili do osób starszych, że pandemia się skończyła i trzeba iść na wybory

Trudno też mówić o jakimkolwiek zaufaniu, jeśli w ciągu lata nasi rządzący wprost mówili do osób starszych, że pandemia się skończyła i trzeba iść na wybory. Jak ufać takim komunikatorom publicznym? W tym kontekście brak zaufania jest jak najbardziej uzasadnioną reakcją.

W Stanach Zjednoczonych działania całego establishmentu polegają na tym, że szykowany jest ogromny pakiet stymulacyjny dla gospodarki, jednak większość tego pakietu idzie na wielkie firmy. Trudno więc dziwić się obywatelom, którzy protestują przeciwko pewnym regulacjom, które są bardzo niejasne, jednak w ich opinii działają na korzyść bogatszych i najpotężniejszych interesariuszy, którzy mają wpływ na polityków.

Problemem jednak nie jest to, że tylko politycy nie cieszą się zaufaniem – również eksperci mają z tym problem. Dlaczego?

Wszystko zależy od rodzaju więzi pomiędzy politykami a ekspertami. Zamierzona wieź to tzw. evidence-based policymaking czyli tworzenie polityki opartej na dowodach. Niestety, we współczesnym modelu demokracji – czyli elitaryzmu konkurencyjnego z biurokratycznym zapleczem pomocniczym – mamy często do czynienia ze zjawiskiem, w którym politycy podejmują jakąś decyzję, a eksperci i urzędnicy mają dorobić do niej uzasadnienie i sprawić, żeby udało się ją zrealizować. To jest klasyczny przykład instrumentalizacji nauki. Można tu zacytować klasyczny artykuł Michela Marmota, który na początku lat dwutysięcznych zauważył, że w politykach publicznych zbyt często mamy do czynienia nie z polityką opartą na dowodach, ale z dowodami opartymi na polityce (w NK pisał o tym Jarema Piekutowski – przyp. red.). Do woli politycznej dorabia się naukowe uzasadnienie.

Do tego dochodzi wątek nauki, która w swojej czystej postaci polega właśnie na ciągłej dyskusji i doszukiwaniu się dziury w całym. Jednak trzeba oddzielić czystą naukę od podejmowania decyzji, gdzie nie ma miejsca na sianie zwątpienia i podważanie tych decyzji, które już zostały wypracowane na podstawie szerokiego konsensu badaczy.

Należy też pamiętać, czym jest pandemia. Jest sytuacją radykalnej niepewności. Najpierw nie wiedzieliśmy, jakie jest to ryzyko, czy właściwie jest jakieś ryzyko. W początkowych miesiącach, kiedy podejmowano szybkie, czasem radykalne działania, było wiele głosów, że w ten sposób można bardziej zaszkodzić. I były to głosy wielu cenionych naukowców. Potem okazało się, że te szybkie decyzje ratowały życie. Jednak część decyzji była podejmowana w niewłaściwy sposób, zmieniano je. Krzyżowały się różne interesy – społeczne, polityczne, ekonomiczne. W Szwecji podjęto próbę realizacji pewnej łagodniejszej strategii, przez niektórych nazywanej strategią odporności stadnej (co nie jest poprawnym wyrażeniem, ale pewne insynuacje mogły wspierać takie wrażenie), która okazała się nieskuteczna.

Czy w takich warunkach da się przeprowadzić skuteczną akcję szczepienia? Problem z niepewnością co do bezpieczeństwa szczepień czy różnymi teoriami spiskowymi to przecież problem całego Zachodu.

W innych krajach też mieliśmy do czynienia z różnego rodzaju wątpliwymi decyzjami. Panował też swego rodzaju chaos – w jednych państwach usilnie zabiegano, żeby te szczepionki wdrożyć, w innych negowano ich znaczenie. Właściwie na całym świecie możemy mówić o różnych kryzysach braku zaufania do polityków i nauki. Można było to jednak regulować. To bardzo ważny element zarządzania kryzysowego.

Dużo zależy też od tego, jak będzie przebiegała akcja szczepień. Póki co wiemy, że badania są bardzo optymistyczne. Nie ma żadnych informacji, które wskazywałyby, że szczepionka nie jest bezpieczna. Społeczeństwa będą się stopniowo przekonywać obserwując wydarzenia, które będą miały miejsce.

We współczesnym modelu demokracji – czyli elitaryzmu konkurencyjnego z biurokratycznym zapleczem pomocniczym – mamy do czynienia ze zjawiskiem, w którym politycy podejmują jakąś decyzję, a eksperci i urzędnicy mają dorobić do niej uzasadnienie

Pytanie, czy różnego rodzaju bodźce powinny wspierać ten proces, np. zaświadczenie o szczepieniu umożliwiające uczestnictwo w niektórych wydarzeniach ekonomicznych, społecznych itd. Moim zdaniem to nie jest złe rozwiązanie, tego rodzaju mechanizmy są stosowane na świecie, są rodzajem promocji zdrowia. Często są wykorzystywane przez instytucje związane z ubezpieczeniem zdrowotnym.

Najbardziej niepokoi mnie to, czy szczepionka będzie powszechnie dostępna. Przez wiele miesięcy będziemy mieli sytuację, w której będziemy mieć różnego rodzaju problemy z logistyką. Przez to szczepionki będą otrzymywać ci, którzy często najmniej tego potrzebują, ale są najbogatsi, posiadają najlepsza pozycję i władzę. To może mieć duże konsekwencje.

Co sprawiało, ze jedne kraje poradziły sobie z pandemią lepiej, a inne gorzej?

Oprócz zaufania społecznego, które jest istotne dla kooperacji społecznej, bardzo ważnym czynnikiem był styl rządzenia pandemicznego. Prowadziliśmy badania na temat zarządzania w pierwszym półroczu pandemii. Zaobserwowaliśmy, że te państwa, które w dobry sposób prowadziły politykę, a mam tu na myśli nie tylko podejmowanie odpowiednich działań, ale również odpowiednie informowanie społeczeństwa o tych działaniach, tak żeby obywatele mieli szansę zrozumieć co się dzieje, nawet przy trudniejszej sytuacji początkowej – lepiej radziły sobie z pandemią. To pokazuje, że ważne były nie tylko same interwencje np. wprowadzenie lockdownu, ale również to, jak cały proces jest zarządzany – jak decyzje są wprowadzane i jak komunikowane.

Przez wiele miesięcy będziemy mieli sytuację, w której będziemy mieć różnego rodzaju problemy z logistyką. Przez to szczepionki będą otrzymywać ci, którzy często najmniej tego potrzebują, ale są najbogatsi, posiadają najlepsza pozycję i władzę

Dużym wyzwaniem jest również logistyka. Przykładem może być szczepionka, która jest wspaniałym instrumentem, jednak bez dostarczenia tego instrumentu w sposób systematyczny, przejrzysty, nie budzący wątpliwości co do sprawiedliwości jego dystrybuowania nie odniesiemy sukcesu.

Ważny jest też proces koordynacji, tak by nie było sprzecznych informacji od różnych instytucji.  Takie informacje mogą być sprzeczne, ponieważ wynikają z różnych kontekstów. Jednak bez wyjaśnienia tych kontekstów, jednolitego przekazu, jasnego i zrozumiałego – pojawiają się problemy.

Czy istnieje prosta zależność, że tam, gdzie system ochrony zdrowia jest lepiej dofinansowany, tam lepiej radzono sobie z pandemią?

Na początku mieliśmy do czynienia z paradoksalną sytuacją, w której Polska i kraje Europy Wschodniej radziły sobie dobrze mimo braku pieniędzy. Jednak potem sytuacja zmieniła się na korzyść krajów z lepiej dofinansowaną ochroną zdrowia.

To jest również skutek tego jak się zarządza. W krajach, w których dobrze rozumie się zasadę działania dla dobra wspólnego, społeczeństwo rozumie dlaczego trzeba wydawać więcej pieniędzy na zdrowie.

Problemem Polski jest nie tylko to, że mało się wydaje na ochronę zdrowia, ale przede wszystkim to, że mało się wydaje na administrowanie ochroną zdrowia. Jednym z popularniejszych mitów jest to, że NFZ marnuje pieniądze na biurokrację, jednak okazuje się, że na sprawy administracyjne wydaje się ok. 1%. Bez dobrze obsadzonego i dobrze opłaconego sztabu administracyjnego nie można mówić o jakimkolwiek dobrym zarządzaniu zasobami, nie wspominając o wszystkich problemach wynikających z tego jak zdekoncentrowany jest nasz system. Prowokuje to strukturalny egoizm, który wymusza zachowania nieufne wobec siebie nawzajem. Utrudnia to wymianę informacji, a zarządzanie informacją jest konieczne.

Reasumując, finansowanie jest bardzo istotne, ale ważne jest też to, jak będziemy tymi zasobami dysponować. Często nie można szybko przezwyciężyć problemu braku zasobów, ale zawsze można nimi zarządzać w sposób lepszy.