Nie masz czasu na zapoznanie się z całością artykułu? Wystarczy, że klikniesz ikonę „oznacz artykuł do przeczytania później”. Wszystkie zapisane publikacje znajdziesz w profilu czytelnika

Kontrofensywa samorządności

Warto przestać myśleć o samorządzie terytorialnym jak o trochę poważniejszej polityce osiedlowej, która dotyczy spraw mało ważnych i w gruncie rzeczy apolitycznych

Trwający ponad dekadę polityczny klincz między PO a PiS uniemożliwia uruchomienie programu naprawy państwa „od góry”, z inicjatywy centralnych elit politycznych. Powtarzanie sformułowanych przez te partie recept i ich mutacji utrzymuje struktury życia publicznego nie tylko w stanie strategicznej niemożności, ale wręcz ambiwalencji. Urzędnicy dostosowują się do kaprysów rządzących, dziennikarze robią kariery na pochlebstwach, eksperci biją rekordy słownej ostrożności i asekuracji. Szansą na wyjście z klinczu jest sformułowanie alternatywnej diagnozy i uruchomienie mechanizmu zmiany politycznej. To pierwsze wymaga obalenia tezy o dwóch Polskach, niezdolnych do porozumienia i współpracy. To drugie – ostatecznego złamania ustrojowego centralizmu, wspieranego od kilkunastu lat centralizmem partyjnym. Istotą takiej alternatywy powinno być zaprojektowanie państwa zdolnego do wykorzystywania kapitału ludzkiego, ceniącego i wykorzystującego talenty, energię, pracowitość i przedsiębiorczość.

Warto przestać myśleć o samorządzie terytorialnym jak o trochę poważniejszej polityce osiedlowej, która dotyczy spraw mało ważnych i w gruncie rzeczy apolitycznych. Warto to zrobić póki w miastach średnich i dużych istnieją jeszcze aktywne elity, które tworzyły pierwszą falę samorządności, tę z lat dziewięćdziesiątych, elity znacznie ambitniejsze od generacji następców, myślących o polityce miejskiej niemal wyłącznie przez pryzmat wykorzystywania środków europejskich. Mimo braku przygotowania i doświadczenia ta grupa stała się ćwierć wieku temu jednym z najlepszych segmentów polskiej elity. Dziś w polityce jest słabo obecna, z pewnością za słaba, by o własnych siłach powalczyć o władzę w miastach i regionach. Ale jej wiedza i – co nie mniej istotne – etos polityki ambitnej i aktywnej stanowi ważny atut w rozgrywce między tracącym kolejne szanse rozwojowe Centrum, a płacącą koszty tych zaniedbań Prowincją. Prowincją, która nie obejmuje małych kilkunastotysięcznych miasteczek, ale w warunkach polskich niemal wszystko poza Warszawą.

Mentalny centralizm narzucony przez politykę partyjną i sprzężone z nią media stanowi dziś najpoważniejszą blokadę rozwojową – nie tylko komunikacyjną, ale również poznawczą

Warto zrozumieć, że mentalny centralizm narzucony przez politykę partyjną i sprzężone z nią media stanowi dziś najpoważniejszą blokadę rozwojową – nie tylko komunikacyjną, ale również poznawczą. Przekonanie, że los Krakowa, Gdańska czy Wrocławia to w gruncie rzeczy sprawa nudna i mniej istotna od transferu kilku posłów z klubu do klubu, jest miarą naszych intelektualnych porażek. Dysproporcja czasu, jaki poświęciły media skandalikowi Misiewicza i ustawie metropolitalnej dla Śląska, to pochodna faktu, że ten pierwszy był czynnikiem sporu PO-PiS, a ustawy w ten konflikt nie wpisano. To niepisane kryterium selekcji tematów na ważne i nieważne obowiązuje w sposób trwały, bez względu na to, kto rządzi.

Przypadek Stargardu

Posłużmy się przykładem z wiosny tego roku. Wynik wyborów prezydenckich w Stargardzie był dla mediów wydarzeniem jednego wieczora. Temat nie był na rękę ani rządzącym, ani antypisowskiej opozycji. A ponieważ od ponad dekady jesteśmy krajem jednego sporu (w uproszczeniu między PO a PiS), to wszystko, co nie da się w nim odpowiednio zinstrumentalizować, schodzi na plan dalszy. W tej perspektywie samorząd może stać się wart uwagi mediów centralnych jedynie jako kolejny front otwarty przez PiS oraz jako pole potencjalnej walki między głównymi ugrupowaniami. Ta intelektualna obsesja prowadzi do poważnego zachwiania proporcji między tym, co ważne naprawdę, a tym, co istotne tylko w kontekście narodowej mydlanej opery z jej coraz bardziej groteskowymi wątkami i postaciami.

Nie oznacza to, że życie prowincjonalnych miast jest bardziej prawdziwe od tego, co pokazują telewizje informacyjne. Ale warto brać pod uwagę także to, co się w nich dzieje. Fakt, że w Stargardzie zwyciężył Rafał Zając, kandydat reprezentujący rządzącą miastem ekipę, zdobywając poparcie 88 proc. wyborców, przy frekwencji na poziomie 50 proc., oznacza bowiem ważną odmowę przenoszenia na poziom samorządu miejskiego sporów z poziomu ogólnopolskiego. Gdyby polaryzacja i podział społeczny był tak silny, jak wskazuje na to wzmożenie mediów tożsamościowych oraz rządowych, taki wynik byłby niemożliwy. Oczywiście wybory w dużych półmilionowych miastach wojewódzkich byłyby zapewne bardziej „upartyjnione”, ich wynik przekładałby się na dynamikę rywalizacji głównych partii. Ale bariera, którą postawili głosujący 9 kwietnia przed kandydatami partyjnymi, jest także ważnym zdarzeniem symbolicznym.

Architektura instytucjonalna ustroju samorządu wspiera się na pierwotnej dystrybucji zaufania, dokonanej jeszcze w latach 90.

Można osłabić jego znaczenie, twierdząc, że wyborcy wybrali jedynie kontynuację działań ekipy zbudowanej przez zmarłego przed kilkoma miesiącami prezydenta Sławomira Pajora. Ale nawet przy takim zastrzeżeniu skala tego zwycięstwa przy wysokiej frekwencji jest jednym z istotniejszych faktów politycznych obecnego sezonu. Pokazuje nie tylko ograniczony zasięg sporu toczonego na poziomie centralnym, ale także to, że w wielu miastach obywatele żywią rzeczywiste zaufanie do władz lokalnych oraz że opowiadania o „lokalnych układach i klikach”, choć zapewne w części prawdziwe, nie są w stanie skłonić mieszkańców do oddania rządów w mieście partiom politycznym i ich kandydatom.

Fakt, że spora część wielokadencyjnych prezydentów to także prezydenci partyjni, nie osłabia znaczenia tego faktu. Ustrojowa pozycja prezydenta pozwala mu bowiem na abstrahowanie od opinii partii na temat szczegółów rządzenia miastem. W przypadku napięć między prezydentami a ich rodzimymi ugrupowaniami często dochodzi do bolesnych dla partii rozstań, a uwolnieni od ich balastu liderzy tworzą nowe, własne ugrupowania.

Ustrojowa dystrybucja zaufania

By zatem sensownie rozmawiać o ustroju samorządu, warto stwierdzić, iż jego architektura instytucjonalna wspiera się na pierwotnej dystrybucji zaufania, dokonanej jeszcze w latach 90., wyrażonej przez ustawodawcę, ale przecież nie działającego w społecznej i politycznej próżni. Pierwsza faza tworzenia samorządu w Polsce to okres ogromnych nadziei wiązanych z demokracją. Jej owocem było nie tylko stworzenie mechanizmu kontroli rady miasta nad władzą wykonawczą, ale także kolegialnego zarządu, w którym prezydent mógł zostać przegłosowany przez pozostałych członków.

Druga faza przyniosła rozczarowanie częstymi zmianami władzy, nadmierną rolą układów politycznych w radzie, obawy przed niesterownością przywództwa. Zamiar wzmocnienia władzy wykonawczej połączono z obietnicą bezpośredniego wpływu obywateli na wybór prezydenta miasta. Jedną decyzją parlamentu zniesiono kolegialny zarząd i ograniczono zakres kolegialnej kontroli ze strony rady. Stworzono podstawy pod rozwój systemu, którego głównymi wadami są niższa partycypacja obywatelska i likwidacja szerszej lokalnej elity, a w niektórych przypadkach – ograniczanie kręgu decydentów do wąskiej grupy ratuszowych oficjeli. Niekiedy – zwłaszcza w mniejszych jednostkach – jednoosobowe, autokratyczne rządy samorządowego bossa.

Jednocześnie po 1998 roku doszło do faktycznego zatrzymania decentralizacji. Sprawy dotyczące reformy finansów samorządowych, dekoncentracji, tworzenia metropolii, kategoryzacji miast utknęły w martwym punkcie. Obecne próby zmiany ustroju samorządu nie są częścią jakiegoś dużego planu, ale opartą o dość prostą diagnozę próbą wzmocnienia roli partii rządzącej w samorządach. Oparte są na krytyce lokalnych klik i układów, ale zmierzają jedynie do stworzenia mechanizmów szybszej ich wymiany. Wzmacniają nieufność, nie formułując żadnych nowych ustrojowych zasad dystrybucji zaufania. Wprowadzają jedną – nieustrojową – zasadę, jaką jest zaufanie do sprawczej roli partii politycznej w zarządzaniu sprawami kraju: zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym.

Zmiana ustroju samorządowego powinna rozpocząć się od kilku kluczowych decyzji mówiących, komu lub czemu tak naprawdę jesteśmy w stanie zaufać. Wiemy już, że osłabienie kolegialnej kontroli było błędem. Ale czy ufamy radom, czy sądzimy, że warto przenosić mechanizm partyjny – funkcjonujący przecież na poziomie sejmików – do zarządzania miastami? Sądzę, że należałoby wzmocnić czynnik kolegialny. W dzisiejszym modelu prezydent nie ma istotnego partnera w sprawowaniu władzy, a rady oscylują między serwilistycznym klientelizmem a jałową opozycyjnością na zasadzie „nie, bo nie”.

W pierwszym wymiarze – elit miejskich – należałoby rozważyć stworzenie instytucji „senatu miejskiego”, złożonej z kilku osób wybieranych w jednym okręgu wyborczym (obejmującym całe miasto), w sposób utrudniający głosowanie partyjne

Druga kwestia domagająca się reformy to nadmiernie sztywna pozycja ustrojowa miast o różnej wielkości, łagodzona w przypadku największych ośrodków ich statusem wojewódzkim, a nie rozwiązaniami, które pozwalałyby na bardziej samodzielny – w relacji do rządu i regionu – rozwój  najsilniejszym ośrodkom miejskim. Proponowane rozwiązania metropolitalne koncentrują się w znaczącej mierze na zapewnieniu koordynacji dotychczasowych polityk miejskich w obrębie aglomeracji, a nie na stworzeniu nowych.

Obie kwestie powinny iść w kierunku świadomego wzmocnienia infrastruktury publicznej – zarówno na poziomie ustrojowym, jak i instytucjonalnym – prowadzącego do odtworzenia elit miejskich, szerszej debaty nad działaniami ratusza, większego wpływu miast na dotyczące ich decyzje rządu. Wyczerpuje się bowiem model rozwoju oparty na konsumowaniu środków europejskich, z kluczową rolą mechanizmów technokratyczno-biurokratycznych. Model, w którym liczyły się kanały dystrybucji tych środków, a potencjał rozwojowy poszczególnych ośrodków – a zatem przede wszystkim zdolność do wzrostu opartego na własnych siłach – odgrywał drugorzędną rolę.

W pierwszym wymiarze – elit miejskich – należałoby rozważyć stworzenie instytucji „senatu miejskiego”, złożonej z kilku osób wybieranych w jednym okręgu wyborczym (obejmującym całe miasto), w sposób utrudniający głosowanie partyjne. W skład takiego senatu mógłby wchodzić też automatycznie główny kontrkandydat urzędującego prezydenta i jego poprzednik. Misją tej instytucji byłoby organizowanie debaty wokół strategicznego rozwoju miasta, odtwarzanie miejskiej elity, bycie partnerem prezydenta w sprawach o znaczeniu wykraczającym poza jedną kadencję. W pierwszej fazie instytucja ta powinna powstać w miastach na prawach powiatu.

Druga kwestia – to wprowadzenie kategoryzacji miast jako odpowiedź na nieuchronne zmiany w finansowaniu rozwoju i kryzys instytucji samorządu powiatowego. Reforma 1998 r. nie przewidziała sposobów ustrojowego zróżnicowania miast o pozycji wykraczającej poza poziom województwa (realnych metropolii), jak i tych o wyraźnej pozycji ponadpowiatowej (w szczególności dużych miast będących dawniej stolicami województw). Efekt tego zaniedbania w pewnym – choć skromnym stopniu – łagodził mechanizm dystrybucji środków unijnych przez samorząd województwa, ale działanie to po roku 2020 z pewnością nie będzie już wystarczające.

Stawka w grze

Stawka w grze to zatem nie – jak chce PiS – rozbicie lokalnych układów i klik, ale przede wszystkim stworzenie warunków do aktywnej polityki rozwojowej, co najmniej na poziomie dużych i średnich miast. To nie ograniczenie zaufania do lokalnych elit, ale jego rozszerzenie – pod warunkiem większej przejrzystości i kolegialności. To – gdy chodzi o skalę i trudność przedsięwzięcia – powtórzenie ambitnych decentralizacji z roku 1990 i 1998, dopuszczających w punkcie wyjścia możliwość korekt ustrojowych i instytucjonalnych.

Nie da się osiągnąć podobnych jak w 1990 i 1998 roku wyników bez okazania zaufania na kredyt, bez świadomej stawki na „podzielenie się władzą”. Tymczasem informacje dotyczące projektowanych rozwiązań szczegółowych wskazywały na pogłębiającą się nieufność – nie tylko na chęć wprowadzenia zasady dwukadencyjności od zaraz, ale także na pomysł wykluczenia z rywalizacji podmiotów innych niż partie polityczne. Nawet jeżeli te rozwiązania były jedynie „balonem próbnym”, to skłoniły liderów samorządu do potraktowania tego wyzwania serio. Rządząca partia wzmocniła poczucie zagrożenia u tych, którzy mandat zawdzięczali lokalnej popularności, a nie pozycji w jakiejkolwiek partii.

Państwo bez realnego samorządu ustawia większość obywateli w roli politycznych petentów, pozbawionych wpływu na jakikolwiek fragment rzeczywistości

Wydaje się, że zagrożenie recentralizacją ma także wymiar szerszy niż partyjne interesy PiS. Jest związane z przekonaniem,  że racjonalność na poziomie państwa jest w istotny sposób lepsza niż lokalne patriotyzmy. W tej sytuacji rozsądną obroną przed nawrotami centralizmu byłaby zaproponowana ostatnio przez Kazimierza Ujazdowskiego korekta zmierzająca do nadania Senatowi charakteru izby samorządowej, zdolnej do blokowania tej – trwałej przecież i powracającej po 1989 roku – tendencji.

Sprawa dotyczy nie tylko praw społeczności lokalnej czy efektywności zarządzania sprawami publicznymi na tym poziomie. Państwo bez realnego samorządu ustawia większość obywateli w roli politycznych petentów, pozbawionych wpływu na jakikolwiek fragment rzeczywistości. Wzmacnia roszczeniowość i populistyczny radykalizm, a osłabia postawy republikańskiego uczestnictwa w funkcjonowaniu państwa. Z tej perspektywy zarówno procesy decentralizacji, jak i „otwierania się” instytucji samorządowych są rdzeniem debaty o demokracji rozumianej nie jako prawo udzielenia poparcia jedynie słusznej polityce jakiejś partii i jej rządu, ale jako możliwości efektywnego działania publicznego.

Opór wobec centralizmu, upartyjnienia samorządów czy uzależniania ich od rządu to zatem nie kwestia popierania „samorządowców” przeciwko „partyjniakom”, ale obrona realnych praw obywatelskich. Ta obrona nie powinna wychodzić od apologii – na wzór głośnej książki Barbera – polityków działających na poziomie lokalnym. Przeciwnie, powinna, zachowując zdrowy krytycyzm wobec błędów, a nawet samorządowych patologii, formułować zawczasu projekty korekt. Samorządowe bałwochwalstwo wbrew pozorom jest bowiem w skutkach sojusznikiem centralizmu i rządowej „pychy rozumu”, gdyż czyni obywatela jedynie obserwatorem zmagań między siłami, które traktują go z podobnym lekceważeniem.

 

Stały współpracownik „Nowej Konfederacji”, politolog, wykładowca Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie. Stały współpracownik „Nowej Konfederacji”. Ostatnio opublikował książkę "Rywalizacja polityczna w Polsce" (2013)

Komentarze

Jedna odpowiedź do “Kontrofensywa samorządności”

  1. daras pisze:

    Zupełnie nie podzielam tego samorządowego entuzjazmu. Na przykładzie Gdańska widzę raczej pełno patologii a mało korzyści. Skompromitowany wiceprezydent zostaje szefem tramwajów. Prezydent sprzedaje ciepłowniczą spółkę komunalną niemieckiej firmie komunalnej za sto kilkadziesiąt milionów. Teraz co roku ta monopolistyczna spółka przelewa 40 mln. złotych zysku do Lipska (wyguglujcie “gdańskie ciepło tuczy Lipsk”). W nagrodę prezydent zasiada w radzie nadzorczej i kasuje swoją dolę. Podobnie z wodociągami. Tym razem kapitał akumulują francuzi. Gdańszczanom pozostały za to wybudowane na kredyt kosztowne błyskotki jak stadion. Tyle, że na nich się nie zarabia.Miasto zakorkowane jak żadne. Wybudowano na kredyt kolejkę PKM ale pasażerów mniej niż się spodziewano bo trasa kolejki nie powstała po głębokiej analizie potrzeb ale at hoc na podstawie … przedwojennych map. Znowu jest do czego dopłacać. itp itd … mógłbym pisać bardzo długo

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz