Kup prenumeratę i czytaj NK
Nie masz czasu na zapoznanie się z całością artykułu? Wystarczy, że klikniesz ikonę „oznacz artykuł do przeczytania później”. Wszystkie zapisane publikacje znajdziesz w profilu czytelnika

Ile w Polsce powinno być miast?

Silne metropolie nie powinny żywić się kosztem województw, których są stolicami, ale kosztem Warszawy, która skupiła wszystkie niemal funkcje stołeczne.

To nie jest pytanie z zakresu bieżącej polityki, nie zajmuje też ekspertów i twórców dziesiątek rządowych strategii. Takie pytania polska myśl polityczna pomija milczeniem – przyjmując, że decyzję w tej sprawie podejmie życie. Przyjmując, że jakakolwiek konkluzja w tej sprawie nie ma wpływu na bieg spraw państwowych. Tak jakby państwa nie budowały miast od zera (Gdynia, Stalowa Wola), nie podejmowały ich znaczącej rozbudowy (Żory) lub łączenia organizmów sąsiadujących w nowe miasta (Bielsko-Biała, Kędzierzyn-Koźle, Ruda Śląska). Jako państwo budujemy połączenia komunikacyjne, zmieniamy statusy administracyjne, budujemy i znosimy instytucje, ale udajemy, że nie ma to wpływu na układ przestrzenny kraju i warunki rozwoju miast.

By pytanie postawione w tytule miało jakikolwiek sens, należy wyjaśnić sposób liczenia, w chwili obecnej bowiem liczenie sprowadza się niemal wyłącznie do przyznawania miastom statusów administracyjnych. Z punktu widzenia polityki miejskiej państwa nie powinno być to istotne. Nie interesuje mnie, ilu kolejnym gminom wiejskim Rada Ministrów nada prawa miejskie. Nie interesuje mnie też, ile jednostek posiada lub uzyska formalny status miasta na prawach powiatu, a ile zasłuży na przywileje metropolitalne. Liczba miast, o której mowa, to po pierwsze liczba ośrodków, które są elementem świadomej polityki rządu. Są wymieniane w dokumentach strategicznych, administracja różnych szczebli zna ich problemy, istnieją pewne przyjęte ogólnie plany zaradzenia im. Po drugie, to liczba ośrodków, które już nie z nazwy, ale na poziomie pewnych stabilnych reguł są przez politykę rządu chronione. Dziś pierwsza z tych liczb – umieszczona w Krajowej Polityce Miejskiej – to 18 miast wojewódzkich, a druga – będąca sumą liczby pozostałych miast na prawach powiatu oraz powiatów – to 380. Pierwsza jest z pewnością zbyt mała, a druga – być może – ­za duża.

Pierwsza liczba nie uwzględnia faktu, że różnice między należącymi do wojewódzkiej osiemnastki Wrocławiem a Zieloną Górą czy Krakowem a Gorzowem Wielkopolskim są większe niż między małymi miastami wojewódzkimi, a największymi ośrodkami, którym tego statusu odmówiono. Ba – Częstochowa i Radom są prawie dwukrotnie większe od Opola. Bielsko-Biała ma tyle samo ludności, co Olsztyn, a więcej niż trzy inne miasta wojewódzkie. Co więcej, przyjęty model nie zostawia miejsca na metropolitalność, traktując ją obecnie wyłącznie jako element koordynacji pewnych usług publicznych na poziomie miasta i otaczających je gmin. Tymczasem rozwój miast takich jak Wrocław, Poznań czy Katowice wymaga rozstrzygnięcia kwestii kolejnego etapu decentralizacji kraju. Silne metropolie nie powinny bowiem żywić się kosztem województw, których są stolicami, ale kosztem Warszawy, która skupiła wszystkie niemal funkcje stołeczne. Skupiła je, mimo że – inaczej niż w Budapeszcie, Wiedniu czy Paryżu – nie mieszka tam wcale spory odsetek ludności kraju.

Prawo do miasta

Polityka miejska rządu – oprócz ogłoszonego w ubiegłym roku oficjalnego dokumentu – przez ostatnie dekady w zasadzie nie istniała. Zacznijmy od tego, że wprowadzenie samorządu terytorialnego i uruchomienie procesu decentralizacji w tym samym czasie, co reform rynkowych, stworzyło przekonanie, że rywalizacja między miastami ma się odbywać na takich samych zasadach, jak gra rynkowa, a władze samorządowe to właściwie menedżerowie, którzy rozliczani są z wyników, a w ostatnich latach przede wszystkim z poziomu wykorzystania środków europejskich. Przekonanie to pomijało niemal całkowicie fakt, że narzędzia rozwoju miast leżą w dużej mierze poza zasięgiem lokalnych władz, i że decyzje rządu, a ostatnio także samorządu regionalnego, mogą mieć znacząco większy wpływ – pozytywny lub negatywny – na sukces lub porażkę danego ośrodka. Tymczasem to na szczeblu centralnym dokonywano najważniejszych operacji, przesądzających o szansach rozwojowych, takich jak utrata statusu administracyjnego województwa lub uzyskanie statusu miasta powiatowego, decyzja o likwidacji dużego zakładu pracy lub instytucji publicznej czy określanie kolejności inwestycji drogowych i kolejowych.

Podstawą nowej polityki miejskiej może stać się powszechne „prawo do miasta”, postrzegające sieć miast jako istotny zasób cywilizacyjny i rozwojowy

Drugim negatywnym zjawiskiem, towarzyszącym tym zmianom, było opaczne rozumienie pojęcia gminy, jako wspólnoty „zamkniętej” (wyborców-podatników), które zaowocowało w ostatniej dekadzie pomysłami na ograniczanie praw przyjezdnych. Dobra polityka miejska i dobry ustrój miast powinny zostać ufundowane na nowocześnie rozumianym „prawie do miasta”. Prawie, które przysługuje wszystkim jego użytkownikom. Zróżnicowanie tego prawa powinno być zredukowane do niezbędnego minimum, takiego jak np. warunki parkowania dla osób mieszkających w centrum miasta, dostęp do szkół podstawowych bliskich miejscu zamieszkania itp. Państwo powinno dbać o to, by „prawo do miasta” było prawem wszystkich obywateli, także tych, którzy w nim nie są zameldowani, a nawet tych, którzy w nim nie mieszkają. Dziś zyskują je co najwyżej jako mieszkańcy powiatu.

Jeżeli będziemy rozumieć powszechne prawo do miasta nie tylko jako prawo do pewnych usług publicznych, ale także do korzystania z usług komercyjnych – zwłaszcza dotyczących czasu wolnego, edukacji pozaszkolnej, itp. – oraz innych funkcji przestrzeni miejskiej, to warunkiem realizacji tego prawa jest utrzymanie odpowiednio gęstej sieci żywotnych ośrodków miejskich. Sieci, w której podstawową rolę odgrywają tradycyjne stolice powiatów, a także metropolie i niezwykle ważne ośrodki średniej wielkości.

Powiat czyli lokalność

Jeżeli przyjmiemy, że pomysł na powiat powstał w wyniku poszukiwania jednostek-wspólnot, którym można by powierzyć pełnię zadań lokalnych, to miasto powiatowe jest w tej strukturze miejscem, które może skutecznie dostarczać usług publicznych, niezbędnych w życiu codziennym. Instytucja powiatu jest przy tym próbą rozwiązania finansowych i politycznych aspektów prawa do miasta, dając mieszkańcom okolicznych wsi prawo realnego wpływu na życie centrum danego powiatu.

Wielokrotnie powtarzano – tak w czasie reformy, jak i obecnie, że liczba powiatów powinna ulec zmniejszeniu do poziomu 150. Z punktu widzenia polityki miejskiej to zły pomysł. Nawet jeżeli elementem tej reformy byłaby likwidacja nieposiadających odrębnych stolic powiatów „obwarzankowych”, nadal będzie oznaczać to odebranie realnej pozycji co najmniej 100 miastom. Sieć miast powiatowych zostałaby po raz kolejny zniszczona. W wielu miejscach oznaczałoby to z czasem poważne uszczuplenie „prawa do miasta”.

Jeżeli dziś mówi się, że pełna realizacja zasady zrównoważonego rozwoju wymaga, by dostęp wszystkich mieszkańców do miasta wojewódzkiego środkami komunikacji publicznej zabierał najwyżej godzinę (zasada ta jest daleka od spełnienia), to w „przerzedzonych” powiatach dostęp do miasta powiatowego byłby równie problematyczny.

Dlatego, zamiast ignorującego realny kształt przestrzenny państwa i lekceważącego prawa do miasta postulatu likwidacji powiatów, należy poważnie dyskutować o zmianie ich formuły w sposób, który nie będzie stanowić kolejnego – po osłabieniu dawnych miast wojewódzkich – impulsu do „zwijania prowincji”. Kompromis w tej sprawie musi mieć przy tym charakter ustrojowy, bo centralne programy, rekompensujące utratę statusu administracyjnego, skompromitowały się bez reszty po reformie 1998 roku, kiedy to kolejne rządy nie były w stanie stworzyć realnej pomocy dla 31 średnich ośrodków miejskich, a ostatnia ekipa PO-PSL zamknęła ten okres koncepcją Polityki Miejskiej, w której cechy rozwojowe przypisano wprost jedynie 18 miastom wojewódzkim.

Średnie jest najważniejsze

W wielu, nieco idealistycznych, koncepcjach urbanistów mówi się, że optymalny ośrodek miejski powinien liczyć od 100 do 300 tysięcy mieszkańców, najlepiej blisko tej górnej granicy. Miasta takie to ośrodki ponadlokalne, mające coś do zaoferowania także mieszkańcom okolicznych powiatów, istotne w skali danego województwa.
Jeżeli jednak spojrzymy na mapę Polski, łatwo dostrzeżemy, że na sporych połaciach kraju sieć ośrodków średniej wielkości nie spełnia – dość sztucznego zresztą – kryterium 100 tysięcy mieszkańców. Miasta takie jak Piotrków Trybunalski, Przemyśl czy Nowy Sącz odgrywają realnie rolę większą niż wskazuje na to liczba mieszkańców. Twardych wskazówek należy zatem szukać w dwóch obszarach – funkcji poszczególnych miast i dostępności ośrodków średniej wielkości. Tam, gdzie nie znajdziemy miasta spełniającego wymienione wyżej kryterium ludnościowe, należy wskazać miasto mniejsze, o ile zdolne jest do pełnienia funkcji ponadlokalnych.

Dobra polityka miejska i dobry ustrój miast powinny zostać ufundowane na nowocześnie rozumianym „prawie do miasta”, które przysługuje wszystkim jego użytkownikom

Wróćmy zatem do liczenia. Miasta powyżej 100 tys. mieszkańców (według ostatniego spisu powszechnego) to 39 ośrodków, w tym siedem na terenie aglomeracji łączącej Śląsk i Zagłębie. Grupę tę należałoby powiększyć w zależności od funkcji, które uznalibyśmy za kluczowe dla ośrodków średnich o kolejne kilkanaście miast pełniących istotne funkcje ponadlokalne. Na pewno nie obejmie ona wszystkich 66 miast na prawach powiatu (np. takich jak Sopot, Świnoujście czy mniejsze miasta śląskie). Możemy zatem powiedzieć, że obok około 250 ośrodków powiatowych chronionych przez ogólną politykę rządu, powinno istnieć 50–60 miast, których rozwój byłby wspierany – w porozumieniu z samorządem lokalnym i regionalnym – niejako „imiennie”, z uwzględnieniem specyfiki każdego z nich i z pełną wolą wzmocnienia ich ponadlokalnych funkcji. Wśród nich zaś należy wskazać niewielką grupę miast, które miałyby stać się beneficjentami ostatniej dużej decentralizacji, przenoszącej instytucje centralne poza stolicę.

Rozproszenie stołeczności

Zdaję sobie sprawę, że klimat na rozmowę o rozproszeniu stołeczności pogorszył się po tym, jak PiS użył tej idei do „testowania” reakcji przy okazji walki z Trybunałem Konstytucyjnym. Jednak kwestia przenoszenia starych i – przede wszystkim – tworzenia nowych instytucji poza Warszawą to sprawa bardzo istotna, bo stanowiąca – jak wspomniano wyżej – ważny impuls rozwojowy dla miast metropolitalnych. W poprzednich dwóch kadencjach doszło przy tym do ulokowania Narodowego Centrum Nauki w Krakowie, Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego w Łodzi, a Polskiej Agencji Kosmicznej w Gdańsku.

Sprawa nie jest zatem całkiem beznadziejna. Choć wydaje się, że zmiany są na razie kosmetyczne. Postawmy zatem sprawę ostrzej: stołeczne funkcje Warszawy powinny być rozproszone przynajmniej między największe metropolie. A rola Warszawy zredukowana do niezbędnego minimum, które z różnych powodów i tak będzie spore.

Na instytucjach centralnych nie powinno się jednak skończyć. Bardzo istotna byłaby też zmiana logiki działania mediów publicznych, które w całym ćwierćwieczu nie doceniły ogromnej przewagi, jaką miały w stosunku do stacji prywatnych, posiadając ośrodki i spółki regionalne. Traktowano je jako „końcówki” wielkiej machiny, z wyjątkiem krótkiego okresu, kiedy TVP2 nadawała sporo materiałów kulturalnych tworzonych w Krakowie. Jestem pewny, że Gdańsk, Wrocław i Katowice są w stanie robić dobre programy nie tylko o regionie, ale także dyskusje o sprawach kraju, programy o wadze ogólnopolskiej, które znajdą swoje miejsce także na ogólnopolskiej antenie, a nie tylko w ramach jakiegoś „rozdzielnika”.

Wzmocnić policentryczność

Nowe „liczenie miast” w Polsce powinno zamknąć upiorną politykę „statusów administracyjnych”, jako kryterium oceny potencjału miasta, ukoronowaną przyjętą przez poprzedni rząd Krajową Polityką Miejską. W praktyce bowiem prowadzi to do traktowania statusu administracyjnego jako – jak określił to krytycznie Łukasz Zaborowski z Instytutu Sobieskiego – „koncesji na rozwój”. Zerwanie z tym – utrwalonym przez etatystyczny centralizm różnych epok – nawykiem myślowym jest ważniejsze niż zabawa w kolejne zmiany podziału administracyjnego. Podstawą nowej polityki miejskiej, jej „energią”, może stać się powszechne „prawo do miasta”, postrzegające sieć miast, jako istotny zasób cywilizacyjny i rozwojowy. Mobilizujące miejskie elity i wzmacniające polską policentryczność, która może stać się jednym z kluczowych atutów w grze o europejskie i globalne przewagi.

politolog, autor m.in. "Konserwatyzmu po komunizmie" i "Wyjścia awaryjnego", twórca idei IV Rzeczypospolitej

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz