Państwo w stanie epidemii

Zmiana ustroju państwa nie zawsze jest procesem zaplanowanym i zamierzonym. Czasami jest niejako skutkiem ubocznym jakichś bardziej pierwotnych kalkulacji. Trzydzieści lat temu wiele rozwiązań powstawało jako rezultat oceny ryzyka powrotu PRL z jednej strony, a chęci uniknięcia zemsty ze strony nowych władz na przedstawicielach starych – z drugiej. Dziś także wielkie zmiany ustrojowe mogą zachodzić nie jako element dużego projektu konstytucyjnego, ale jako suma doraźnych rozwiązań.

Wiele analiz i prognoz koncentruje się na tym, jaka będzie rzeczywistość postpandemiczna. Odpowiedź na to pytanie jest o tyle trudna, że nie wiemy, kiedy ona nadejdzie i po jakich zdarzeniach. Tym, co możemy ustalić z dużo większą pewnością, jest wyłaniający się z obecnych zmian kształt nowego porządku. Nawet jeżeli część regulacji wprowadzanych w ostatnim kwartale ma charakter doraźny, to samo ich czasowe wprowadzenie nie pozostanie bez skutku.

Model przesunął się wyraźnie w kierunku państwa policyjnego, nawet jeżeli większość niepokojących sygnałów uznamy za incydenty, a nie nowe reguły

Dowiedzieliśmy się bowiem tego, co dzieje się z państwem i jego strukturami w warunkach zagrożenia i nowych wyzwań. Przeszliśmy przez tę lekcję nie płacąc tej ceny, jaka przypadła w udziale Włochom, Hiszpanii czy Wielkiej Brytanii. Ale ponieśliśmy straty, o których wysokości dowiemy się dopiero za jakiś czas. Jedyny zysk, jaki może być wynikiem doświadczeń ostatnich miesięcy, polega na zrozumieniu, jakiego państwa i jakiego porządku społecznego potrzebujemy, by móc radzić sobie w przypadku nawrotu epidemii lub wobec innych nierutynowych wyzwań.

Władza stanu wyjątkowego

Jednym z kluczowych pytań, które będzie długo jeszcze wracać, jest kwestia rzeczywistych przyczyn, dla których rząd nie sięgnął po zapisaną w konstytucji formę prawną stanu klęski żywiołowej, ale wprowadził rzeczywisty stan nadzwyczajny poza tymi regułami. Kluczowe regulacje ograniczające swobodę poruszania się, ale także wolność zgromadzeń, wprowadzono bocznymi drzwiami. Dodatkowo pozostawiając ogromną swobodę interpretacji prawa organom policji, w których gestii pozostawała – zwłaszcza w pierwszym okresie – ocena tego, czy powód opuszczenia domu był dostatecznie ważny. A później, także po zniesieniu restrykcji – ocena zasadności form protestu i wyrażania opinii przez przestrzegających zaleceń sanitarno-epidemiologicznych obywateli.

Model przesunął się wyraźnie w kierunku państwa policyjnego, nawet jeżeli większość niepokojących sygnałów uznamy za incydenty, a nie nowe reguły. Jeżeli prawdziwa jest hipoteza o falowaniu epidemii i możliwym przywróceniu wielu restrykcji – ten czynnik może być w przyszłości jednym z ważniejszych elementów nowych porządków. Zwłaszcza gdy wrócą ograniczenia w funkcjonowaniu sądów, wyrażaniu sprzeciwu, wielu formach samoorganizacji.

Istotnym elementem nowych porządków jest koncentracja władzy w rękach wąskiej części rządu, sterującej regułami realnego stanu nadzwyczajnego, określonego prawnie przez ustawę z 2 marca i rozporządzenia Rady Ministrów, oraz działaniami Ministra Zdrowia i inspekcji sanitarno-epidemiologicznej. To w tym kręgu zapadały nie poddane żadnej kontroli i często także nieuzasadniane decyzje o kształcie restrykcji i kalendarzu ich znoszenia. Często nie dyskutowano o tym nie tylko z opozycją, ale często nawet z ponoszącymi konsekwencje decyzji rządu i odpowiedzialnymi za ich wprowadzanie w życie samorządami; lekceważono opinie istotnych organizacji społecznych. Władza z trybu obowiązującego od pięciu lat paternalizmu przeszła w tryb państwa prerogatywnego, w którym wszystkie reguły są ustalane całkowicie arbitralnie.

Formuły rządzenia nie można zatem nazwać nawet dziurawym autorytaryzmem, ale raczej negocjowaniem między elementarną sprawnością państwa, której rzecznikiem był rząd, a kapryśnym woluntaryzmem formułowanym przez kierownictwo partii

Także te, które mają kluczową rolę w stosowaniu porządku konstytucyjnego – a zatem trójpodziału władzy i respektowania praw obywatelskich w tym praw wyborczych. Władze nie skorzystały ani z łatwego sposobu przesunięcia wyborów, jaki podpowiada konstytucja w rozdziale o stanach nadzwyczajnych, jak i możliwości wyjścia poza arbitralność przez uzgodnienie sposobu postępowania w tej sprawie z opozycją parlamentarną. Przeciwnie – uznały, że wygodniejsze będzie jej całkowite sparaliżowanie, wprowadzenie w stan permanentnej niepewności i niemożności.

Paraliż Sejmu oparto na dwóch współgrających czynnikach: stosowanym nagminnie w ostatnich pięciu latach przyspieszaniu procedury ustawodawczej w sposób eliminujący jakąkolwiek merytoryczną dyskusję i pracę oraz wprowadzonych ad hoc procedurach pracy zdalnej izby. Zauważmy, że w tych samych warunkach epidemii Senat przyjął rozwiązania nieco odmienne. Jeżeli dodamy do tego stosowaną już wcześniej procedurę włączania do procedowanych w ten sposób ustaw przepisów niemających żadnego związku z ratio legis danego projektu, to będziemy o krok od stwierdzenia wyraźnego przejścia do modelu, w którym Sejm jest zredukowany do roli instytucji wzmacniającej legitymizację rządu.

Fakt, że zamiast stać się miejscem wypracowania budzącego zaufanie kompromisu, izba niższa stała się po raz kolejny miejscem, które służy upokarzaniu opozycji – jest niezwykle istotny dla nowych porządków. Prerogatywny charakter władzy polegał na tym, że utrzymywała ona w niepewności co do realnego terminu wyborów prezydenckich wszystkich – z wyjątkiem jednego – uczestników rywalizacji. A i tak skończyło się to jej gigantyczną kompromitacją, ponieważ okazało się, że nie jest w stanie przeprowadzić własnej woli w żaden dający się obronić sposób.

Formuły rządzenia nie można zatem nazwać nawet dziurawym autorytaryzmem, ale raczej negocjowaniem między elementarną sprawnością państwa, której rzecznikiem był rząd, a kapryśnym woluntaryzmem formułowanym przez kierownictwo partii. W kilku kluczowych momentach napięć – gdy okazywało się, że struktury państwa nie są w stanie spełniać każdego kaprysu Nowogrodzkiej – doszło do najpoważniejszego kryzysu formuły pisowskiego paternalizmu. Realne państwo – walczące z epidemią, redukujące skutki restrykcji, próbujące zapewnić normalne funkcjonowanie mieszkańcom – było gdzie indziej.

Państwo zredukowane

Odpowiedź na to, jak państwo zdało egzamin, zależy od tego, co za owo państwo uznamy. Rząd zachował się przytomnie, zdając sobie sprawę z kataklizmu, jakim byłoby dopuszczenie do wysokiej skali zachorowań w warunkach niesprawnych instytucji opieki zdrowotnej. Uczynił to nie z jakiejś przenikliwości i zapobiegliwości, ale w obliczu ponurych informacji docierających z Włoch. Wprowadził restrykcje na dużą skalę i dość długo się z nich nie wycofywał. Ale do tej operacji użyto niewielkich zasobów: konferencji prasowych, na których ogłaszano nowe reguły i dziennika ustaw, gdzie – nie bez pewnego chaosu – legalizowano ogłoszone już na konferencjach zmiany.

Epidemia naruszyła pewien ustalony porządek myślenia o słabości i sile państwa. I jakkolwiek bilans tego co się stało zrobimy dopiero po dłuższym czasie, to już dziś można powiedzieć, że Europa mogła się przyjrzeć sobie na nowo

Państwo w okresie wzmocnionych restrykcji zredukowało w sposób istotny swe funkcje, nie tylko te, których zawieszenie na dwa-trzy miesiące nie niosło za sobą żadnych konsekwencji. Instytucje ochrony zdrowia podporządkowały swe działania walce z epidemią. Część ich funkcji została w konsekwencji na ten czas zawieszona. Trudno dziś powiedzieć, jaki był rzeczywisty efekt tej operacji – jak wiele istotnych procedur leczniczych czy rehabilitacyjnych zostało przerwanych. U jak wielu osób stan zdrowia istotnie się pogorszył – wskutek wprowadzenia restrykcji.

Najciekawsze zmiany zaszły w sferze oświaty, gdzie doszło do znaczącej zmiany roli państwa w całym procesie. Dało ono do zrozumienia nauczycielom i rodzicom, że muszą się jakoś zorganizować, korzystając z prywatnego sprzętu, transferu, oprogramowania. W przypadku rodziców – że muszą także poświęcić dodatkowy czas i realnie wziąć na siebie zadania opiekuńcze i edukacyjne. Ze świadomością, że część rodziców jest do nich lepiej przygotowana, a część nie jest przygotowana wcale.

Najbardziej dramatyczna sytuacja zapanowała w części instytucji pomocy społecznej. Nie tylko zresztą w Polsce.  Przerzucanie się odpowiedzialnością za stan domów pomocy społecznej byłoby najgłupszym sposobem wyciągania wniosków z porażki, jaką ponieśliśmy w tym zakresie. Warto natomiast zaniechać popularnej zwłaszcza po stronie opozycji narracji o sprawnych samorządach i niesprawnym rządzie. Polityk publicznych nie sposób bowiem podzielić w ten sposób. Bardzo wiele problemów i chorób nie polega na sposobie nadzorowania czy finansowania instytucji, ale na ich miejscu w systemie i na uwadze, jaką poświęca im opinia publiczna.

W warunkach częściowego paraliżu systemu politycznego, do jakiego doprowadziło rządzące ugrupowanie, to właśnie ta opinia – wyrażana przecież nie tylko za pośrednictwem mediów – może odegrać rolę najważniejszego czynnika zmiany. Zwłaszcza gdy uznamy, że siłą państwa w czasie pandemii nie była niezwykła przenikliwość intelektualna premiera Morawieckiego i ministra Szumowskiego, ale gotowość obywateli do podporządkowania się restrykcjom i zaleceniom sanitarnym, gotowość pracowników ochrony zdrowia do podjęcia zwiększonych zadań, zdolność nauczycieli i rodziców do podjęcia współpracy w nowych niemal całkowicie zdezinstytucjonalizowanych ramach. Siłą państwa była zdolność instytucji do sprawnego przejścia w tryb pracy zdalnej. Tam, gdzie tych wszystkich umiejętności brakowało – pojawiało się państwo słabe.

Silne i słabe państwa

Trzeba od razu powiedzieć, że epidemia naruszyła pewien ustalony porządek myślenia o słabości i sile państwa. I jakkolwiek bilans tego co się stało zrobimy dopiero po dłuższym czasie, to już dziś można powiedzieć, że Europa mogła się przyjrzeć sobie na nowo. Zobaczyć, że nie dzieli się na sprawny Zachód i bezradny wobec epidemii Wschód. Że jej tożsamości nie sposób budować na rozgrywkach wokół dawnego prestiżu. Jedno z najpotężniejszych państw tej części świata – Wielka Brytania – okazało się przez ostatnie lata nie tylko nieefektywną demokracją, ale w ostatnich miesiącach także państwem mało odpornym na zagrożenia.

Europa przed epidemią przypominała ósmą klasę podstawówki, w której niektórzy uczniowie „jadą na opinii” zdolnych i pilnych, zdobytej w pierwszym lub drugim roku nauki. Rachunek rzeczywisty wypadł inaczej, nawet jeżeli przyjmiemy, że częściowo było to skutkiem takich aspektów epidemii, na które poszczególne rządy nie miały żadnego wpływu.

Rachunek siły i słabości państw europejskich wyraża się jednak nie tylko liczbą zachorowań i zgonów, ale także zdolnością uruchomienia działań osłonowych dla społeczeństwa i gospodarki. Prawdziwy rachunek za epidemię będzie obejmował zatem zarówno dane z rynku pracy, jak i statystyki zdrowotne poza koronawirusem, odsetek dzieci, które wypadły z systemu nauczania po wprowadzeniu procedur zdalnych, jak i głębokość zapaści kilku najbardziej zniszczonych restrykcjami branż.

Jeżeli w czasach epidemii o sukcesie decydowała gotowość do współpracy ze strony wielkich środowisk zawodowych – opieki zdrowotnej i edukacji, a z drugiej strony zdolność społeczeństwa do przestrzegania bardzo surowych restrykcji, to na tej podstawie warto budować państwo, czy – jeżeli to już zbyt zawłaszczone i zniszczone przez polityków słowo – sprawnie działającą sferę publiczną

Tak czy inaczej, to, co wpiszemy na rachunku, będzie tym razem rozliczać nie tylko rządy, ale całe państwa – siłę ich instytucji, społeczeństw, zdolności dostosowania i odporności na kryzys. Polski model z ostatnich lat – model budowania siły państwa na eliminowaniu formalnych przeszkód w rządzeniu – okazał się mało skuteczny w tych warunkach. Rządzący musieli uznać, że wynik rozgrywki będzie zależał w znacznej mierze od nielubianych czy wręcz pogardzanych przez nich środowisk lekarskich, nauczycielskich, pielęgniarskich. Że będzie zależał od zdolności instytucjonalnych samorządów i prywatnych przedsiębiorstw. A ukochane spółki skarbu państwa będą musiały ograniczyć swoje manifestacje sprawstwa do produkcji płynów do dezynfekcji i zakupów maseczek, o wątpliwej, jak się okazało, przydatności.

Przesłanki lepszej zmiany

Bez względu na to, kto będzie rządził w najbliższych latach – powinien zrozumieć trzy proste lekcje z czasów epidemii. Państwo zredukowane do umieszczonego na szczycie hierarchii rządu, oczekującego od pozostałych instytucji i od obywateli tego, by „popierali i nie przeszkadzali” będzie niezdolne do przeciwdziałania poważniejszym wyzwaniom. By zyskać skuteczność, musimy myśleć przede wszystkim o optymalnych sposobach organizacji funkcji publicznych – zwłaszcza tych, które w największym stopniu warunkują realia życia obywateli. Postrzegać państwo jako przestrzeń współpracy różnych partnerów instytucjonalnych oraz uzyskiwania oczekiwanych zachowań społecznych. To był realny test wiosną tego roku.

Test, wobec którego system polityczny – z jego skoncentrowaniem się na kwestii terminu wyborów prezydenckich – okazał się dysfunkcjonalny. Można wprawdzie postawić hipotezę, że gdyby nie Jarosław Kaczyński i część jego partii, która nie wyobraża sobie jakichkolwiek porozumień z opozycją – rząd doprowadziłby do szybkiego wypracowania porozumienia. W pierwszej fazie kryzysu było wiele sygnałów potwierdzających realność takiej ścieżki. Ale skończyło się inaczej.

Klincz z 10 maja 2020 roku powinien być najpoważniejszym ostrzeżeniem, dotyczącym skutków polityki takiej, jaką prowadzi od pięciu lat Nowogrodzka. Ale powinien być też zachętą do innego myślenia o alternatywie wobec tej polityki. Nie jest nią wyłącznie wzywanie do zmiany ekipy rządzącej. Kluczem do sprawy jest przebudowa kilku kluczowych polityk publicznych, dokonywana w porozumieniu między rządem i parlamentem, samorządem i partnerami społecznymi. Polska nie potrzebuje okrągłego stołu, przy którym pokłócą się po raz setny partie polityczne, ale kilku, może kilkunastu stołów, których ustalenia będą miały silniejszą moc niż ustawowe zapisy i przesunięte – co wydaje się konieczne – w inny sposób środki budżetowe.

Jeżeli w czasach epidemii o sukcesie decydowała gotowość do współpracy ze strony wielkich środowisk zawodowych – ochrony zdrowia i edukacji, a z drugiej strony – zdolność społeczeństwa do przestrzegania bardzo surowych restrykcji, to na tej podstawie warto budować państwo, czy – jeżeli to już zbyt zawłaszczone i zniszczone przez polityków słowo – sprawnie działającą sferę publiczną. Nie zaczynając za każdym razem od nadziei na zmianę partyjną jako na najlepszy sposób naprawy.