Jak wygląda lobbing w Polsce?

Oficjalnie w 2019 roku działalność lobbingową:

• wobec Sejmu RP podjęło 16 podmiotów,
• wobec Senatu RP podjęły 2 podmioty,
• wobec Ministerstwa Aktywów Państwowych podjęło 6 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Cyfryzacji podjął 1 podmiot,
• wobec Ministerstwa Edukacji Narodowej podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Finansów podjęły 4 podmioty
• wobec Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Infrastruktury podjęły 2 podmioty,
• wobec Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Rozwoju podjął 1 podmiot,
• wobec Ministerstwa Sportu 0 podmiotów,
• wobec Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęły 2 podmioty,
• wobec Ministra Spraw Zagranicznych podjęło 0 podmiotów,
• wobec Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Klimatu podjęły 4 podmioty.

Ministerstwo Zdrowia nie opublikowało informacji o roku 2019, natomiast w roku 2018 działalność lobbingową wobec MZ podjęły 2 podmioty. Ministerstwo Obrony Narodowej nie opublikowało informacji o roku 2019, natomiast w roku 2018 było to 0 podmiotów. Ministerstwo Sprawiedliwości ostatnio opublikowało informację za rok 2017. Wtedy działalność lobbingową wobec MS podjęło 5 podmiotów.

Rzecz w tym, że aktualne regulacje dotyczące lobbingu sprzyjają unikaniu ujawniania kontaktów polityków z interesariuszami biznesowymi

Wiemy przecież, że w praktyce to nieprawda. Nieoficjalnie, działalność lobbingową prowadzą nie tylko zawodowi lobbyści, ale przede wszystkim: kancelarie prawne, firmy consultingowe, agencje PR, think-tanki, organizacje branżowe i najzwyczajniej przedstawiciele konkretnych firm. Każde większe, zwłaszcza międzynarodowe przedsiębiorstwo ma swój dział public affairs, a w nim ludzi od wpływania na regulacje. W imieniu związków, izb i stowarzyszeń branżowych z urzędnikami spotykają się po prostu specjaliści public affairs z konkretnych firm, bo to oni w ramach tych organizacji pilnują interesów pracodawcy.

Drzwi do gabinetów urzędników otwierają rozmaici doradcy, często byli posłowie, znajomi polityków. Największym wzięciem na rynku public affairs cieszą się osoby, które jeszcze niedawno pełniły jakieś funkcje publiczne, ale uznały, że lepiej zarobią na obrzeżach polityki niż w środku. Oni najlepiej wiedzą, co jest interesujące dla danego posła, ministra czy szefa departamentu. Na zlecenie wielkich firm, przed rozpoczęciem – nieoficjalnych oczywiście – działań lobbingowych powstają analizy zainteresowań i celów konkretnych polityków, listy powiązań z innymi osobami i organizacjami. To wszystko bardzo użyteczne w rozmowie w cztery oczy, której przecież nikt nie musi sprawozdawać, bo w odwiedziny do ministra przyszedł nielobbysta.

Dodatkowym wehikułem nieformalnych spotkań polityków z przedstawicielami biznesu są kongresy gospodarcze. To dlatego cieszą się one dużym zainteresowaniem i mają wielu sponsorów. Krynica, Katowice, Kraków, Rzeszów, Sopot – to główne punkty na mapie public affairs. Te kongresy dają idealne warunki do bezpośredniej rozmowy: neutralny grunt, wszyscy spotykają się ze wszystkimi, a nadto taki przecież jest cel tych wydarzeń: wymiana wiedzy pomiędzy różnymi światami: polityki, biznesu, nauki. Gdyby spotkania były sprawozdawane, nie byłoby zresztą w tym nic złego. W końcu przepływ informacji jest potrzebny.

Oczywiście nie zawsze politycy ulegają namowom biznesu, a jeśli ulegają, to nie zawsze przez wzgląd na własne interesy. Prawdopodobnie nawet zdarza się to stosunkowo rzadko, jeśli wziąć za punkt odniesienia wszystkie spotkania z biznesem, do jakich dochodzi. Rzecz w tym, że aktualne regulacje dotyczące lobbingu sprzyjają unikaniu ujawniania kontaktów polityków z interesariuszami biznesowymi.

Szkodliwa symbioza

15 lat temu przyjęta została ustawa o działalności lobbingowej. Od 15 lat jest ona krytykowana i powszechnie uznawana za regulację o zerowej skuteczności (albo wręcz pogarszającą sprawę). Mimo wprowadzenia rzeczonej ustawy, znakomita większość osób i firm, podejmujących czynności związane z wpływaniem na kształt legislacji, nigdy swojej działalności nie zarejestrowała i pozostaje w cieniu. O tym, jak „doskonale” działa ustawa świadczyć może także to, że co roku aktywnych lobbystów magicznie ubywa. W 2015 roku było ich 27, w 2018 już tylko 18 (!). Zaraz się okaże, że nie ma nikogo, kto byłby zainteresowany tworzonym prawem. Oczywiście chodzi o lobbystów zarejestrowanych, którzy w danym roku podjęli jakiekolwiek działanie w sposób oficjalny. Zakulisowe ingerencje w proces legislacyjny kwitną.

Dlaczego więc ubywa zawodowych lobbystów? Po ujawnieniu kilku afer, w tym np. hazardowej, utrwalił się̨ negatywny wizerunek lobbingu i lobbystów, a to z kolei sprawiło, że decydenci zaczęli starać się, żeby ich kontakty lobbingowe (których strona biznesowa nie zamierzała i nie zamierza ograniczyć, a tym bardziej zaprzestać) znajdowały się poza świadomością opinii publicznej. Lobbyści udają, że nie są lobbystami nie tylko dlatego, że sami chcą uniknąć otwartego działania, ale też po prostu dlatego, że często jest to jedyna możliwość skutecznego dotarcia do decydentów, którzy nie chcą się ze swoich kontaktów z biznesem tłumaczyć.

Gdyby przyjąć i egzekwować regulacje, które poszerzyłyby definicję lobbingu i wymagałyby sprawozdawania spotkań, na których politycy są przekonywani do konkretnych rozwiązań legislacyjnych, to jak ci biedni posłowie mieliby wytłumaczyć, że festyn przed wyborami w ich okręgu wyborczym zasponsorowała firma, z którą miesiąc wcześniej rozmawiali o szkodliwości pewnego przepisu, który ostatecznie zniknął w toku prac nad ustawą?

Tak powstała ta szkodliwa dla państwa symbioza. Politycy nie muszą się spowiadać ze swoich spotkań z grupami interesu, a wielu „nielobbystów” cieszy się, że mogą z politykami pogadać całkiem off the record i zaproponować to i owo, bez ryzyka, że ktoś połączy kropki.

Co zmieniła dobra zmiana?

Wygląda na to, że naprawieniem tego narzędzia realizacji konstytucyjnych regulacji dotyczących demokracji uczestniczącej nikt nie jest zainteresowany. Nikt, a więc również obóz Zjednoczonej Prawicy, który chce uchodzić w oczach wyborców za „tych uczciwych”. Gdyby było inaczej, zaproponowana przez ministra koordynatora służb w 2017 roku ustawa o jawności życia publicznego zostałaby przyjęta albo przynajmniej przyjęto by tę jej część, która dotyczyła lobbingu (oczywiście po jej udoskonaleniu, bo uwag krytycznych było wiele). W gruncie rzeczy już sama historia prac nad tą ustawą pokazuje, jaki opór wywołują próby sprawienia, by życie publiczne w Polsce było transparentne.

Tę obszerną regulację zapowiedział w październiku 2017 roku Mariusz Kamiński. Przepisy miały zastąpić ustawy: antykorupcyjną, o lobbingu i o dostępie do informacji publicznej. Zaproponowane przez ustawę kierunki zmian były bardzo dobre i w warstwie deklaracji niemal wszystkie punkty należałoby ocenić pozytywnie. Co do wielu praktycznych rozwiązań zapisanych w projekcie podnoszono jednak wątpliwości. Przykładowo, obwiązek publikacji majątkowych w internecie to niewątpliwie krok w dobrym kierunku, ale czemu zachowywać formę nieczytelnych oświadczeń pisanych odręcznie? W kontekście lobbingu, Klub Jagielloński w swojej opinii nt. ustawy zwrócił uwagę na to, że „brak precyzji i liczne błędy sprawią, że, podobnie jak dzisiejsze prawo w tym zakresie, nowe przepisy w praktyce będą miały charakter fasadowy”.

Przez 4 miesiące trwały intensywne i energiczne prace, które cieszyły się dużym zainteresowaniem opinii publicznej, instytucji publicznych, organizacji pozarządowych, samorządów i biznesu. Projektodawcom chyba na początku bardzo się spieszyło, bo konsultacje publiczne, choć cieszyły się ogromnym zainteresowaniem, trwały tylko 6 dni. Zgłoszono w tym czasie blisko 100 opinii, większość z nich była bardzo obszerna. Część uwag uwzględniono. Na tym jednak de facto kończy się historia ustawy o jawności życia publicznego. W lutym 2018 trafiła ona do Komitetu Stałego Rady Ministrów i tam spędziła kolejne dwa i pół roku. Nie zapowiada się, żeby rządzący wrócili do tego projektu.

Gdyby przyjąć i egzekwować regulacje, które poszerzyłyby definicję lobbingu i wymagałyby sprawozdawania spotkań, na których politycy są przekonywani do konkretnych rozwiązań legislacyjnych, to jak ci biedni posłowie mieliby wytłumaczyć, że festyn przed wyborami w ich okręgu wyborczym zasponsorowała firma, z którą miesiąc wcześniej rozmawiali o szkodliwości pewnego przepisu, który ostatecznie zniknął w toku prac nad ustawą? Jak wyjaśnić opinii publicznej, że koncert w ich rodzinnym mieście, który mieli okazję otworzyć, sfinansował pewien koncern, którego przedstawiciele ostatnio bardzo ich często odwiedzali? To kłopotliwe.

Potrzeba więcej jawności

Co powinno się zmienić? Na dobry początek, z odpowiedzią przychodzi dr hab. Leszek Graniszewski w swojej opinii dla Biura Analiz Sejmowych: „(…) polskie przepisy nie wymagają̨ obowiązkowych sprawozdań samych lobbystów. Tymczasem badacze problematyki lobbingu wskazują̨, że jedynie ujawnienie skali i zleceniodawców lobbingu przez obowiązkowe i regularne sprawozdania lobbystów zapewnią jawność́ i transparentność́ tego zjawiska. (…) Jako lobbysta traktowany powinien być każdy podmiot zgłaszający w procesie legislacyjnym propozycje zmiany prawa lub zaniechania takich zmian. Pozwoliłoby to ograniczyć nietransparentny model obecnego lobbingu przez wykorzystywanie znajomości i informacji dostępnych jedynie dla wybranych. W efekcie skuteczna regulacja lobbingu powinna umożliwiać decydentom korzystanie ze specjalistycznej wiedzy dostarczanej przez lobbystów, umożliwiać uspołecznienie procesu tworzenia prawa przez zapewnienie udziału w nim zainteresowanych regulacjami podmiotów oraz zwiększać przejrzystość procesu tworzenia prawa, a jednocześnie umożliwiać kontrolę publiczną nad wywieraniem wpływu przez grupy interesu”.

Tak więc, aby lobbing maksymalnie służył państwu, a nie mu szkodził, konieczne jest, żeby ustawa regulująca tę sferę spełniała kilka warunków. Po pierwsze, definicja lobbingu musi oddawać stan faktyczny, a więc za lobbystów powinno się uznawać zarówno przedstawicieli samych zainteresowanych regulacją firm, jak i reprezentujące te firmy podmioty: związki branżowe, kancelarie prawne, firmy consultingowe i agencje PR, jednoosobowe działalności gospodarcze, lobbystów-freelancerów. Po drugie, wszystkie te podmioty powinny figurować w rejestrze lobbystów, ale przede wszystkim, równolegle do adresatów działań lobbingowych, powinny swoją aktywność sprawozdawać. Wiedza na temat podejmowanych prób wpływania na kształt prawa powinna być dostępna publicznie.

Żadna regulacja nie wyeliminuje wszystkich patologii, ale zła regulacja, taka jak obowiązująca ustawa dotycząca lobbingu, z patologii systemu czyni system patologii.