Fatalny dualizm władzy

Przez jakiś czas po powstaniu rządu PiS nie oceniałem mechanizmu sprawowania władzy. Po ponad roku widać, że rozdzielenie funkcji lidera partii i stanowiska szefa rządu ewoluuje w systemową patologię

Gdy PiS jeszcze przed wyborami ogłosił, jak wyobraża sobie kształt przyszłego rządu, natychmiast zaczęły się ataki opozycji. Ich powodem, a może raczej pretekstem do nich, było planowane – i, jak się potem okazało, ostatecznie wprowadzone w życie – rozdzielenie funkcji lidera zwycięskiej partii i stanowiska szefa rządu.

Najsłynniejszą podobną sytuacją we współczesnej polskiej polityce był okres władzy AWS w latach 1997-2001, gdy na czele rządu stał Jerzy Buzek, zaś liderem zwycięskiego obozu był Marian Krzaklewski. Kadencja skończyła się nie tylko sromotną porażką AWS w kolejnych wyborach, ale też głęboką marginalizacją obu polityków, przy czym o ile Buzek wrócił później do gry w Parlamencie Europejskim, o tyle Krzaklewski zniknął, jak się zdaje, bezpowrotnie.

W jakiejś mierze – choć nie był to główny powód – za przyczynę losów AWS można uznać właśnie dualizm władzy, trudno jednak te dwa historyczne momenty porównywać. Akcja Wyborcza „Solidarność” była konglomeratem, podczas gdy PiS jest monolitem, nawet jeśli rząd faktycznie jest koalicyjny, w jego skład wchodzą bowiem również politycy Polski Razem Jarosława Gowina i Solidarnej Polski Zbigniewa Ziobry. W skład rządu Buzka przez większość jego trwania wchodziła również Unia Wolności, która była w gruncie rzeczy elementem obcym. Dominacja PiS nad partiami Gowina i Ziobry jest bez porównania większa niż dominacja konglomeratu AWS nad UW.

Dobry i zły policjant

Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że działający obecnie system generuje problemy. Wątpliwości co do jego sprawności są tym większe, że sytuacja jest bardziej klarowna niż w latach 1997-2001, a więc dualizm systemu sprawowania władzy jest tym wyraźniej dostrzegalny.

Wrażenie, jakie odnosi się, patrząc z zewnątrz, jest chaotyczne: pani premier, formalnie rzecz biorąc, firmuje działania swojego gabinetu, ale nikt, kto choćby pobieżnie interesuje się polityką, nie ma wątpliwości, że faktyczną moc sprawczą ma Jarosław Kaczyński, a nie Beata Szydło. Nie można oczywiście mieć pewności, jak dokładnie odbiera tę sytuację przeciętny wyborca. Warto jednak pamiętać, że mistrzem uciekania od odpowiedzialności był Donald Tusk – i to jako premier. Tusk był w stanie forsować niepopularne decyzje w taki sposób, że odium spadało czy to na ministra finansów, czy koalicyjne PSL, a nie na niego. Jarosław Kaczyński takiej zdolności nie posiada, również dlatego, że jego osobista polityczna dominacja nad obozem Zjednoczonej Prawicy jest znacznie bardziej ostentacyjna. Mimo to nigdy nie ma jasności, czy dana decyzja wychodzi z centrum rządowego czy partyjnego.

Zdarzają się sytuacje, w których Kaczyński wydaje się grać w złego i dobrego policjanta

Zdarzają się jednak sytuacje, w których Kaczyński wydaje się grać w złego i dobrego policjanta. Tak było z ustawą o wycince drzew, gdy odium spadło na ministra Jana Szyszkę, natomiast Jarosław Kaczyński, interweniujący ad hoc, zaprezentował się jako ten dobry, dyscyplinujący bezmyślnego ministra.

Sięgając dalej w przeszłość, można zauważyć, że podobna gra miała miejsce w przypadku zaproszenia do Polski Komisji Weneckiej – w istocie fatalnego w skutkach, bo otwierającego rozszerzone pole konfliktu z Komisją Europejską. Nie odbyło się ono bez akceptacji prezesa PiS. Jednak w powszechnym odbiorze jedynym winowajcą pozostał minister Witold Waszczykowski.

Rozdział w praktyce

Faktyczny mechanizm władzy wygląda tak, że na poziomie strategii to Jarosław Kaczyński dysponuje wszystkimi kartami i to on je rozdaje. Wynika to, po pierwsze, z proporcjonalnego systemu wyborczego, który daje liderom partyjnym ogromną władzę układania list w sposób pozwalający przepchnąć do Sejmu nawet skrajnie niepopularną osobę i na odwrót – usunąć z nich posła popularnego, ale mającego własne zdanie.

Po drugie, faktycznej władzy w państwie nie sprawuje rząd, lecz większość parlamentarna. W sytuacji, gdy większość bezwzględną ma jedna partia (faktycznie – koalicja, ale, jak już zostało powiedziane, przy przytłaczającej dominacji głównej siły), wszechwładza lidera jest niemal kompletna. To faktycznie on decyduje o kierunkach polityki, a nie premier.

Po trzecie, PiS nie zrealizowało własnej zapowiedzi zreformowania systemu działania Rady Ministrów w taki sposób, aby premier był uprawniony do wydawania członkom rządu wiążących poleceń. Powoduje to, że ministrowie – zwłaszcza ci należący do partii – są zobligowani do posłuchu wobec lidera ugrupowania rządzącego, a dopiero na drugim miejscu wobec szefa rządu, ten bowiem nie ma formalnego instrumentu, umożliwiającego wydawanie konkretnych, wiążących dyspozycji, nawet w sprawach kluczowych. Skutki takiej sytuacji obserwować można było najlepiej w przypadku sporów wokół kadrowej polityki Antoniego Macierewicza. Podobnie było w przypadku poczynań byłego już ministra Dawida Jackiewicza – w roli strażaka musiał tu wystąpić Jarosław Kaczyński, a nie premier Szydło.

Po czwarte, ogromna część kluczowych ustaw jest przygotowywana jako projekty poselskie, a nie rządowe. Projekty poselskie podlegają znacznie łagodniejszemu reżimowi – co samo w sobie jest poważną wadą polskiego systemu legislacji. Nie muszą między innymi zawierać oceny skutków regulacji czy być poddawane konsultacjom społecznym. W takiej formie zostały niestety uchwalone najbardziej kontrowersyjne regulacje, w tym ustawa o ziemi (gwałcąca prawo własności), ustawa o wycince drzew czy kwietniowa nowelizacja prawa farmaceutycznego.

Systemowa patologia

Przez jakiś czas po powstaniu rządu PiS nie oceniałem mechanizmu sprawowania władzy, jaki stworzyła partia rządząca. Uznawałem, że trzeba dać mu szansę, bo precedensu właściwie nie było (jak już zostało powiedziane, sytuacja z Buzkiem i Krzaklewskim nie była analogiczna i miała miejsce w innym punkcie naszej politycznej historii). Po ponad roku widać jednak, że przyjęte rozwiązanie, choć bardzo wygodne dla partyjnego lidera, powoli ewoluuje w systemową patologię.

Powstała bowiem sytuacja, w której faktyczny zarządzający nie jest zarazem odbiorcą informacji o ograniczeniach, jakim powinny podlegać jego oczekiwania, a więc i kierunkowe decyzje. W praktyce wygląda to tak, że minister dostaje z Nowogrodzkiej polecenie w jakiejś sprawie i oczywiście to polecenie przyjmuje, bo nie chce stracić pozycji i stanowiska. Jednak ogólne polecenie może zostać przekute w formę przepisów dopiero w rządzie. Podczas obrad Rady Ministrów niejednokrotnie dochodziło do sytuacji, gdy ministrowie, przynoszący z Nowogrodzkiej polecenia czy plany, dowiadywali się, że projekty te są nie do zrealizowania z powodu ograniczeń, wynikających z istniejących regulacji, w tym z prawa UE. Te uwagi nie docierały jednak do „szeregowego posła” Jarosława Kaczyńskiego. Ministrowie znajdowali się zatem między Scyllą a Charybdą. Z jednej strony czuli się zobligowani do wykonania polecenia partyjnego bossa, z drugiej wiedzieli, że polecenie to w oczekiwanej formie jest niewykonalne.

Wymiana przywódców partyjnych sprzyja wymianie kadr wewnątrz organizacji partyjnej, a to z kolei zapobiega wytworzeniu się kasty dominujących nad wszystkimi mandarynów, których jedynym atutem jest to, że znajdują się blisko ucha lidera

Pojawia się również pytanie o odpowiedzialność polityczną. W normalnym mechanizmie ponosi ją ostatecznie szef rządu. W mechanizmie działającym w Polsce ponosi ją formalnie, ale faktycznie spada ona na lidera partyjnego, który jednak może jej łatwo uniknąć. Jeżeli podejmuje decyzję, która okazuje się następnie fatalna w skutkach, to nie on zostanie uznany za winnego, ale najpierw odpowiedni minister, a następnie premier. To z kolei oznacza, że przywództwo partyjne lidera jest praktycznie nienaruszalne, czyli nie podlega naturalnej weryfikacji pod wpływem budzących wątpliwość działań.

To oczywiście szerszy problem partii autorskich (w tej chwili na polskiej scenie politycznej są dwie partie stricte autorskie: efemeryczna i obumierająca Nowoczesna oraz właśnie PiS). Porównajmy to ze zdrowym mechanizmem wymiany liderów, który działa choćby w Wielkiej Brytanii, gdzie lider – zarazem premier lub przywódca opozycji – obarczony skutkami swoich złych decyzji odchodzi. Ostatnio spotkało to Davida Camerona. Po referendum dotyczącym wystąpienia Wielkiej Brytanii z UE jego pozostawanie na stanowisku było nie do wyobrażenia. Jego poprzednicy stojący na czele Partii Konserwatywnej musieli opuszczać to stanowisko po przegranych wyborach. Wymiana przywódców partyjnych sprzyja wymianie kadr wewnątrz organizacji partyjnej, a to z kolei zapobiega wytworzeniu się kasty dominujących nad wszystkimi mandarynów, których jedynym atutem jest to, że znajdują się blisko ucha lidera.

Istniejący dziś w Polsce mechanizm sprawia, że pojawia się również problem z koordynacją działań rządu. Część ministrów o mocnej pozycji politycznej w ramach partii lub cieszących się wyjątkowymi względami prezesa nie czuje się zobligowana do kierowania się wytycznymi szefa rządu czy dyskutowania o swoich projektach na forum gabinetu, a za jedyną instancję decyzyjną uważa lidera partii. W obecnym gabinecie dotyczy to choćby Mateusza Morawieckiego czy Antoniego Macierewicza. W połączeniu z prawidłami „Polski resortowej”, które wciąż mają się dobrze, wywołuje to konflikty, jak choćby ukryta przed oczami szerszej publiczności, a niezmiernie ważna wojna o stanowisko prezesa zarządu PZU między środowiskiem Beaty Szydło a wicepremiera Morawieckiego. Dany minister, zyskując akceptację prezesa, zaczyna realizację jakiegoś projektu, czemu natychmiast przeciwstawia się albo inny minister, albo premier.

Jak wyeliminować dualizm?

Obecna sytuacja wynika, rzecz jasna, ze specyficznych uwarunkowań dotyczących partii rządzącej. Jest to nie tylko kwestia wygody lidera partii, który woli się zajmować nieskrępowanym planowaniem strategicznym oraz grami partyjnymi (w czym czuje się znacznie lepiej niż w nużących kwestiach organizacyjnych, nieodmiennie związanych z kierowaniem rządem). To również skutek tego, że sam Kaczyński ma świadomość swego dużego negatywnego elektoratu, ale jako „szeregowy poseł” może się niemal w dowolnym momencie schować, podczas gdy twarzą władzy pozostaje dysponująca faktycznie jedynie ograniczoną władzą szefowa rządu.

Obecny mechanizm sprawowania władzy jest dla prezesa PiS optymalny, nawet jeśli jest szkodliwy dla państwa, trudno zatem oczekiwać, że się zmieni

Co zatem można by zrobić, aby wyeliminować dualizm mechanizmów władzy? Potencjalnych sposobów jest kilka. Sprzyjałaby temu z pewnością zmiana ordynacji wyborczej do Sejmu na większościową. Można też wyobrazić sobie konstytucyjny zapis, mówiący, że nominację na szefa rządu może otrzymać jedynie lider ugrupowania sejmowego (co wykluczałoby przy okazji operacje typu „premier techniczny” czy „premier bezpartyjny fachowiec”, z natury rzeczy skażone hipokryzją, gdyż stanowisko szefa rządu jest ze wszech miar polityczne). Tu oczywiście niezbędna byłaby zmiana ustawy zasadniczej. Wreszcie przydałaby się reforma samego sposobu stanowienia prawa, która zlikwidowałaby różnicę wymogów pomiędzy rządowymi a poselskimi projektami ustaw i w obu przypadkach zobligowała ustawodawcę zarówno do konsultacji społecznych, jak i stworzenia OSR. Należałoby też wzmocnić kontrolę szefa rządu nad poczynaniami poszczególnych resortów, co z kolei ograniczyłoby możliwość „obchodzenia” formalnej ścieżki decyzyjnej przez stojącego z boku szefa partii, a więc zwiększyłoby prawdopodobieństwo, że to on sam będzie musiał stanąć na czele rządu.

Tyle teoria. Praktyka zaś jest taka, że obecny mechanizm sprawowania władzy jest dla prezesa PiS optymalny, nawet jeśli jest szkodliwy dla państwa, trudno zatem oczekiwać, że się zmieni. Nawet gdyby miało dojść do zmiany na stanowisku premiera (raczej, można zakładać, nieprędko), mało prawdopodobne, aby szefem rządu został Jarosław Kaczyński. Tak więc patologiczne skutki obecnego systemu będą trwać, a z czasem zapewne się pogłębią.