Nie masz czasu na zapoznanie się z całością artykułu? Wystarczy, że klikniesz ikonę „oznacz artykuł do przeczytania później”. Wszystkie zapisane publikacje znajdziesz w profilu czytelnika

Centrala nie rozwiąże problemów lokalnych

Budżety samorządów zdążają do równowagi, czego nie da się powiedzieć o budżecie państwa. Polskie doświadczenie pokazuje, że efektywniejsze jest takie zarządzanie, które uwzględnia zasadę pomocniczości

Budżety samorządów zdążają do równowagi, czego nie da się powiedzieć o budżecie państwa. Polskie doświadczenie pokazuje, że efektywniejsze jest takie zarządzanie, które uwzględnia zasadę pomocniczości

Zacznę od nieco prowokacyjnego pytania: po co w ogóle zwiększać decyzyjność i kompetencje samorządów? Skąd przekonanie, że zarządzanie na poziomie gminy, powiatu, województwa będzie skuteczniejsze i lepsze niż administracja centralna z delegaturami?

Na tym polega zasada pomocniczości – można ją wywodzić z bardzo różnych idei: ze społecznej nauki Kościoła lub z rewolucji francuskiej. Jeśli jednak rozmawiamy o samorządzie, to rozmawiamy o państwie. Nie da się z poziomu urzędów centralnych usytuowanych w stolicy objąć wszystkich problemów ludzi mieszkających na tak dużym terytorium jak nasz kraj.

Są też twarde dane, pokazujące, że zarządzanie w samorządach jest po prostu bardziej efektywne. Choćby raport Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej pt. „Realizacja usług publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego – ograniczenia, możliwości, rekomendacje”. Z dokonanej tam analizy finansów samorządu wynika, że wydatki inwestycyjne w samorządach są prawie dwukrotnie większe niż odpowiednie z budżetu państwa. Ponadto budżety samorządów zdążają do równowagi – niewielkie deficyty, a obecnie nadwyżka – czego nie da się powiedzieć o budżecie państwa. Polskie doświadczenie przywrócenia samorządu i drugiego szczebla – powiatów – pokazuje, że efektywniejsze jest takie zarządzanie, które uwzględnia zasadę pomocniczości.

Porozmawiajmy o obecnych i planowanych przez rząd Prawa i Sprawiedliwości zmianach w samorządzie. Zmiany te przede wszystkim idą w stronę centralizacji. Może to dobry sposób na to, by nie było samowoli, by samorządy nie stawały się lokalnymi kacykostwami?

Wskazałam, że nie da się z poziomu centrali efektywnie rozwiązywać problemów lokalnych. Na przykład proponowana przez rząd PiS-u krajowa sieć szpitali to rozwiązanie ryzykowne. Jestem zwolenniczką regionalnej sieci szpitali. Oczywiście szpitale wysokospecjalistyczne powinny mieć zasięg krajowy, ale do wykonywania standardowych procedur powinny służyć szpitale, które są bliżej pacjenta.

A z drugiej strony wzmocnienie administracji rządowej może pozwolić na ujednolicenie realizowanej polityki. Dotąd samorządy bardzo różniły się w realizacji polityk rozwojowych.

I nie ma w tym niczego złego, bowiem Polska jest krajem zróżnicowanym pod wieloma względami, stąd konieczność prowadzenia zróżnicowanych polityk na poziomie lokalnym i regionalnym. Nie można mylić samodzielności z samowolą. Jeśli jednak mamy do czynienia z omijaniem bądź łamaniem prawa, to wkroczyć powinien nadzór wojewody. Wojewodowie mogliby wprowadzić standardy zadań wykonywanych przez samorządy. Często jednak – według mnie – wojewodowie nie bardzo odnajdywali się w tej roli.

Kluczowe stanowiska państwowe sprawują historycy lub miłośnicy historii rządzący bez użycia współczesnej wiedzy o gospodarce, technologiach czy metodach zarządzania

Jeśli wojewoda ma w terenie wśród władz samorządowych własnych kolegów partyjnych, to nie będzie sprawował efektywnego nadzoru. Przy okazji drugiego etapu reformy administracji publicznej pojawił się sensowny pomysł na umiejscowienie wojewody – podobne jak u francuskiego prefekta. Miał on być terenowym ministrem i nadzorować administrację publiczną poza miejscem stałego zamieszkania. Wówczas (lata 1998/99) ten pomysł spotkał się ze zdecydowanym sprzeciwem. Zarówno członkowie rządu, jak i posłowie chcieli koniecznie mieć „swojego” wojewodę, który miał znać specyfikę województwa. To podejście osłabiające kompetencje i efektywność nadzoru.

Może w takim razie dobry jest pomysł dwukadencyjności w samorządach, popierany przez PiS?

Przy lokalnych wyborach byłabym ostrożna z ograniczaniem liczby kadencji. Już w poprzednich wyborach obserwowaliśmy w wielu gminach brak chętnych na radnych. Jeśli ograniczymy kadencje wójtów w małej gminie wiejskiej do dwóch, może się okazać, że do kolejnej kadencji nikt się nie zgłosi.

W dużych miastach mamy z kolei inny problem. Kierowanie złożonym organizmem generującym liczne komplikacje i konflikty interesów może przerastać kompetencje jednej osoby, nawet najlepiej wykształconej. Można by rozważyć powrót do zarządów miast (zarządy takie funkcjonowały do 2002 r. – przyp. JP), wybieranych lub zatwierdzanych przez rady miejskie, co nie przeszkadza bezpośredniemu wyborowi wójta, burmistrza, prezydenta.

PiS planował także uniemożliwić kandydowanie komitetów obywatelskich w wyborach do sejmików wojewódzkich.

To cios wymierzony w społeczeństwo obywatelskie. Niska frekwencja w wyborach samorządowych byłaby jeszcze niższa.

A czy twórcy komitetów obywatelskich nie mogliby zakładać partii?

Problem polega na tym, że my nie mamy dobrych wzorców zakładania partii. Od początku III RP mamy do czynienia z partiami wodzowskimi. One charakteryzują się tym, że jest wódz i gromada pretorianów, wspierających wodza. Efekt jest taki, że nie ma sensownej debaty politycznej o charakterze programowym zarówno wewnątrz struktur partyjnych, jak i na zewnątrz, pomiędzy partiami. Brakuje konkurencji idei i programów, a najważniejsi politycy w kraju, często nie mając doświadczenia samorządowego, nie rozumieją mechanizmów i procesów dotyczących społeczności lokalnych, małego i średniego biznesu czy lokalnych instytucji kultury.

W zachodnich demokracjach droga do profesjonalnej polityki rozpoczyna się od struktur lokalnych, samorządowych, co pozwala zdobyć doświadczenie i wiedzę o mechanizmach funkcjonowania państwa w wielu jego aspektach. W Polsce kluczowe stanowiska państwowe sprawują historycy lub miłośnicy historii rządzący bez użycia współczesnej wiedzy o gospodarce, technologiach czy metodach zarządzania. Wodzowie partyjni, zapatrzeni w wielkie postaci historyczne, na ogół nie dostrzegają wyzwań współczesności. Myślę, że przyszłość polityki należy do organizacji konkurencyjnych wobec partii wodzowskich. Przypuszczam, że będą to struktury o charakterze sieciowym, a nie hierarchicznym.

Jarosław Kaczyński twierdzi, że obecnie nadzór nad samorządami jest fikcją. Co sądzi pani o zwiększeniu kontroli rządu nad Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi? Premier będzie obsadzał stanowiska prezesów izb. Rząd wskazuje, że konieczny jest większy nadzór, bo w samorządach jest dużo patologii. Prezydenci miast mówią, że to „zamach na samorządy”.

Oczywiście, w warunkach ułomnej ludzkiej natury może tak być, że wpływ na prezesa oznacza wpływ na jurysdykcję. Ale zmiany personalne nie są najważniejsze. Chodzi o to, by opinie RIO z jednej strony były faktycznie wiążące, miały konsekwencje dla organów jednostek samorządu terytorialnego, ale nie ograniczały ich samodzielności. To trudny, ale możliwy kompromis.

Porozmawiajmy o szczegółowych zmianach. Od 1 stycznia 2018 r. powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy (PUP, WUP) mają przejść pod jurysdykcję wojewodów, czyli z administracji samorządowej do rządowej. Czy pani zdaniem ten projekt podniesie czy zmniejszy efektywność polityki rynku pracy?

Oczywiście, że zmniejszy. Rola wojewody, o czym wspominałam, polega na nadzorze, a nie przejmowaniu kompetencji struktur lokalnych i regionalnych. Wojewoda powinien mieć służby do kontrolowania tego, co robią samorządy, przede wszystkim – czy działają zgodnie z prawem.

Podział wojewódzki został wypracowany w bardzo długiej debacie politycznej, nie warto ruszać tego konsensusu

A może powiatowe urzędy pracy w ogóle zlikwidować? Były takie pomysły, żeby np. część działań przenieść do ośrodków pomocy społecznej – w odpowiedzi na raporty NIK wskazujące bardzo niską efektywność urzędów pracy.

Jeżeli powiatowe urzędy pracy stałyby się częścią starostw powiatowych, to byłby to bardzo rozsądny i pożądany krok, gdyż wzmacniałby administrację powiatową w ogóle. Po co dodatkowa jednostka, dodatkowa administracja, dodatkowe stanowiska kierownicze? Wiele instytucji można byłoby włączyć w struktury urzędów – np. Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie.

Rząd przejmuje także instytucje związane ze środowiskiem i rolnictwem (Ośrodki Doradztwa Rolniczego, Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska) z myślą o centralnym prowadzeniu polityki środowiskowej i rolnej.

To bardzo nieroztropny krok. Także w dziedzinie ochrony środowiska mamy bardzo zróżnicowane uwarunkowania lokalne i regionalne. Pewne zmiany należy jednak wprowadzić. Nie ma żadnego powodu, by fundusze wojewódzkie miały rozbudowane struktury na wzór spółek prawa handlowego. Liczne, wysoko opłacane stanowiska to synekury dla polityków rządzącej partii. Można by bez przeszkód przyłączyć WFOS-ie do budżetów województw (nie wojewodów).

W rządzie PiS-u pojawiają się co jakiś czas plany zwiększenia liczby województw (województwo środkowopomorskie, częstochowskie, warszawskie). PO chciało z kolei zmniejszyć tę liczbę. Która z tych opcji jest lepsza?

Dwie kotwice powinny zostać niezmienione – struktury gminne i wojewódzkie. Podział wojewódzki został wypracowany w bardzo długiej debacie politycznej, nie warto ruszać tego konsensusu. Powiększanie liczby województw oznacza osłabienie potencjału rozwojowego. Nie tędy droga – my musimy mieć silne regiony, odpowiadające regionom europejskim. Natomiast łączenie województw musiałoby doprowadzić do awantury, spowodowanej naruszeniem regionalnych interesów i aspiracji. Partia, która to zaproponuje, może pożegnać się z reelekcją.

Można się zastanowić nad zmniejszeniem liczby powiatów. Tu jest miejsce na debatę. Można byłoby stworzyć instrumenty motywujące do łączenia powiatów – np. przez finansowe zachęty, dodatkowe subwencjonowanie dla powiatów, które się połączą. Da się wyliczyć, że byłoby to bardzo opłacalne.

Jednak to nie powinna być kolejna reforma, a ewolucyjny proces w kierunku optymalizacji struktur. To wymaga stałego monitorowania i badań. W każdym regionie powinien funkcjonować ośrodek badawczy łączący zadania biura planowania przestrzennego, gospodarczego i strategicznego.

Jeśli nie ma debaty, to państwo staje się łupem

Co jeszcze przeszkadza samorządom działać?

Brak władztwa podatkowego. Dziś samorządy mogłyby badać opinię publiczną lub przeprowadzać referenda choćby za pomocą Internetu – na temat wprowadzenia podatku celowego, np. na budowę drogi czy przedszkola. Władztwo podatkowe byłoby przypieczętowaniem podmiotowości samorządu, ale też zwiększałoby jego odpowiedzialność.

Co jeszcze należałoby zmienić w szeroko pojętym systemie administracji, by lepiej funkcjonowała?

Z pewnością trzeba by zmniejszyć obciążenie województwa instytucjami miejskimi – przestać dzielić instytucje kultury – teatry, filharmonie, muzea – na miejskie i wojewódzkie. Urząd marszałkowski nie jest do tego potrzebny. Należałoby przekazać kompetencje organów założycielskich do miast, w szczególności na prawach powiatu, dla wszystkich instytucji miastotwórczych. Dotyczy to także szpitali.

Ustrój państwa, w tym podział kompetencji pomiędzy różnymi instytucjami, powinien kształtować się w drodze debaty, której dziś nie ma. Jeśli nie ma debaty, to państwo staje się łupem.

polityk, urzędnik państwowy i samorządowy, od 2006 do 2010 członek zarządu województwa łódzkiego.

Komentarze

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Zobacz