Między Scyllą inflacji a Charybdą wzrostu. O polityce pieniężnej lat 1989-2021

Zdania ekonomistów co do tego, czy bankowość centralna i polityka pieniężna są kluczowe dla rozwoju gospodarczego, są podzielone. Jedni uważają, że tak, inni – że nie, a jeszcze inni twierdzą, że dzieje się tak tylko w momentach wyjątkowych, podczas gdy na co dzień bank centralny jest głównie źródłem bardzo dobrze płatnej, lecz zarazem niezwykle nudnej pracy dla nielicznej grupy ludzi. Jak jest w istocie – w tym tekście nie rozstrzygniemy. Przyjrzyjmy się jednak głównym sukcesom i porażkom polskiej polityki pieniężnej na przestrzeni ostatnich trzydziestu paru lat.

PRL. Bank (nieudolnie) sterujący gospodarką

Za czasów PRL, NBP był głównym bankiem kraju bezpośrednio zaangażowanym w kredytowanie jednostek gospodarki narodowej, emisję pieniądza w zakresie definiowanym przez rząd oraz kasową i rozliczeniową obsługę budżetu

By zrozumieć politykę pieniężną III RP trzeba cofnąć się do PRL, a przynajmniej do przełomu lat 50. i 60., kiedy hybrydowa gospodarka okresu bezpośrednio powojennego przeobraziła się we w pełni zorganizowany system socjalistyczny. W tym bowiem okresie zaczęły nawarstwiać się także problemy, z jakimi bank centralny musiał mierzyć się przez pierwszą dekadę niepodległej Polski po roku 1989. W ustroju socjalistycznym działalność NBP łączyła zadania klasycznej instytucji bankowej i organu realizującego wprost cele polityki gospodarczej państwa. W odróżnieniu od zachodnich, polski bank centralny był w tym okresie nie tyle „bankiem banków”, dbającym o niską inflację poprzez pośrednie oddziaływanie na kreację kredytu w gospodarce, co raczej głównym bankiem kraju bezpośrednio zaangażowanym w kredytowanie jednostek gospodarki narodowej, emisję pieniądza w zakresie definiowanym przez rząd oraz kasową i rozliczeniową obsługę budżetu. Jako – de facto – instytucja kredytowa NBP dysponował siecią kilkuset oddziałów, znacznie przewyższającą pod względem liczebności sieci kilku innych instytucji finansowych tego okresu na czele z Powszechną Kasą Oszczędności (późniejszym PKO BP) oraz Bankiem Rolnym (późniejszym BGŻ) i znacznie już mniejszymi bankami specjalistycznymi: Bankiem Handlowym i Bankiem PEKAO SA.

Podział zadań w tym silnie skoncentrowanym systemie był jasny. PKO zajmowało się obsługą finansową ludności tj. przyjmowaniem depozytów i udzielaniem niewielkich kredytów dla gospodarstw domowych. Bank Rolny/BGŻ wraz z siecią drobnych kas spółdzielczych skupiał się na finansowaniu sektora rolnego, podczas gdy NBP kredytował operacyjnie i inwestycyjnie przedsiębiorstwa państwowe, odpowiadające za niemal całą pozarolniczą stronę produkcyjną gospodarki PRL. Wspomagały go w tym koncentrujący się na handlu zagranicznym Bank Handlowy oraz finansujący niewielkie, koncesjonowane firmy prywatne PEKAO SA.

O operacyjnej czy strategicznej niezależności NBP nie mogło być w tym okresie mowy – aż do 1982 roku prezesi byli powoływani przez Radę Ministrów, a zakres działania banku był określany podczas posiedzeń rządowych. Pozwalało to państwu – przynajmniej w teorii – na bezpośrednią, administracyjną kontrolę podaży pieniądza i funduszu płac (nie licząc rolników, niemal wszyscy pracujący zatrudnieni byli bowiem w gospodarce uspołecznionej, finansowanej bezpośrednio lub pośrednio z budżetu) – a więc i inflacji. W odróżnieniu od Czechosłowacji, NRD a w mniejszym stopniu także Węgier, Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej nigdy nie udało się osiągnąć pełnej równowagi między sferą pieniężną a realną gospodarki. Presja na wzrost płac i finansowanie inwestycji w oderwaniu od produktywności pracy i wzrostu możliwości produkcyjnych przekładały się na stopniowe narastanie nadwyżkowej podaży pieniądza, owocując koniecznością cyklicznych podwyżek cen, co z kolei wywoływało niepokoje społeczne (m.in. bunty robotnicze 1956, 1970, 1980), gaszone kolejnymi podwyżkami, finansowanymi przez NBP z dodruku pieniądza. Efektem była wysoka inflacja – początkowo (w latach 60.) ukryta, a potem (w latach 70. i 80.) coraz bardziej jawna – choć nigdy w pełni nie ujawniona, a także narastanie niedoborów w sklepach wywołanych zbyt dużą ilością gotówki w gospodarstwach domowych. Ekonomiści tego okresu ukuli nawet pojęcie tzw. „nawisu inflacyjnego”, opisujące przedziwną sytuację, w której teoretycznie omnipotentne państwo nie potrafiło dopasować podaży pieniądza oraz struktury cen i płac do możliwości produkcyjnych gospodarki. To z kolei zmuszało decydentów do ucieczki w charakterystyczne raczej dla okresu wojny czy trudnych czasów powojennych racjonowanie dóbr za pomocą systemu kartek, bonów, talonów i deputatów.

Ekonomiści w okresie PRL ukuli pojęcie tzw. „nawisu inflacyjnego”, opisujące przedziwną sytuację, w której teoretycznie omnipotentne państwo nie potrafiło dopasować podaży pieniądza oraz struktury cen i płac do możliwości produkcyjnych gospodarki

W latach 80. problem ten zwielokrotnił się – z jednej strony poprzez spadek możliwości produkcyjnych niedoinwestowanych, cyklicznie strajkujących i cierpiących na znaczne niedobory materiałowe przedsiębiorstw państwowych, a z drugiej przez konieczność eksportu wszystkiego, co tylko możliwe, dla zapewnienia napływu dewiz, niezbędnych do obsługi szybko rosnącego zadłużenia zagranicznego. Nominalne ceny znacząco wzrosły, co jednak nie zmniejszyło skali niedoborów, rosły bowiem także płace, finansowane emisją pieniądza, wymuszoną polityczną potrzebą zachowania względnego spokoju społecznego. Nawis inflacyjny sięgnął gigantycznych rozmiarów. System gospodarczo-polityczny późnego PRL znalazł się w kryzysie na tyle głębokim, że popchnął on władze do podjęcia próby quasi-rynkowych reform, a gdy te zawiodły – do próby podzielenia się odpowiedzialnością z opozycją przy Okrągłym Stole.

Ku wolnemu rynkowi

W tym czasie system bankowy w Polsce, a wraz z nim Narodowy Bank Polski zaczął przechodzić znaczące zmiany instytucjonalne. W pierwszej fazie reform (1982) zmniejszona została nominalna zależność banku od rządu i Ministra Finansów – prezesa NBP zaczął powoływać Sejm, a sam prezes zaczął uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ministrów na podobnych zasadach, jak konstytucyjni ministrowie. Pod presją okoliczności gospodarczych zmiana ta nie spowodowała jednak poprawy jakości polityki pieniężnej, a wręcz jej pogorszenie: deficyty budżetowe zaczęły być wprost finansowane z kredytów NBP, a inflacja – zarówno ta jawna jak i ukryta – wzrosła. We władzach zwyciężyła więc opinia, że dalsze reformy systemu bankowego są niezbędne. Na przełomie lat 1988-1989 w związku z tym wprowadzono pakiet ustaw, liberalizujących zarówno sam obieg pieniądza w gospodarce (poprzez uwolnienie cen) jak i zmieniających rolę Narodowego Banku Polskiego w systemie pieniężnym. Bank przestał prowadzić czynności depozytowo-kredytowe, które zostały wydzielone do systemu banków komercyjnych powstałych na bazie oddziałów NBP i istniejących już instytucji takich jak PKO, PEKAO SA, BGŻ czy Bank Handlowy.

W lutym 1989 rozpoczęło działalność dziewięć banków, które później (po prywatyzacji i kolejnych fuzjach) miały stać się trzonem systemu bankowego III RP. Jednocześnie nowe Prawo bankowe znacząco zliberalizowało możliwość tworzenia nowych banków komercyjnych, dopuszczając do tej działalności także kapitał zagraniczny. Jednocześnie zmieniało Narodowy Bank Polski w bank centralny podobny do tych, jakie funkcjonowały od lat w państwach zachodnioeuropejskich. Stał się on więc nie tylko bankiem emisyjnym i bankiem państwa, ale i organem prowadzącym politykę pieniężną, nakierowaną na kontrolowanie inflacji, w sposób niezależny od rządu – za pomocą instrumentów rynkowych, skierowanych do działających na własny rozrachunek banków komercyjnych. Dalszego wzmocnienia pozycji NBP w tym systemie dokonano w roku 1992, kiedy stanowisko jego prezesa stało się kadencyjne i trudno odwoływalne, a zakres mandatu banku poszerzył się. Jednym z głównych priorytetów polityki gospodarczej stała się wtedy bowiem stabilizacja makroekonomiczna, obejmująca w szczególności zduszenie ogromnej inflacji, odziedziczonej po okresie socjalistycznym.

W roku 1988 ceny wzrosły o 61 procent, w 1989 – o 251%, a w 1990 – o 585%. Koniec socjalizmu oznaczał więc w Polsce hiperinflację

Walka z galopującą inflacją

Zmorą gospodarczą lat 80. i 90. dwudziestego wieku były bowiem galopujące ceny. W wyniku urealnienia cen urzędowych, na początku stanu wojennego w 1982 wzrosły one o ponad 100 procent, co jednak nie zlikwidowało pustych półek, jednocześnie bowiem – analogicznie – zwiększono płace w zasilanej kredytem z NBP sferze budżetowej i gospodarce uspołecznionej. W odróżnieniu od okresu wcześniejszego, rząd nie starał się jednak w latach 1983-1988 trzymać cen regulowanych na stałym poziomie; indeksował je regularnie o kilkanaście procent rocznie. Mimo tego konieczne było wprowadzenie systemu kartkowego, bowiem nawis inflacyjny nie tylko nie zmalał, ale nawet wzrósł – a sklepy świeciły pustkami.

Rozbieżność między podażą pieniądza a podażą towarów zlikwidowana została dopiero pod koniec dekady wraz z liberalizacją cen, wprowadzoną w dwóch fazach w latach 1988-1989 przez ostatnie rządy PRL. W roku 1988 ceny wzrosły o 61 procent, w 1989 – o 251%, a w 1990 – o 585%. Koniec socjalizmu oznaczał więc w Polsce hiperinflację, a jednym z najpilniejszych zadań nowego, już niezależnego NBP stało się jej szybkie opanowanie za pomocą wysokich stóp procentowych (początkowo redyskonta weksli i kredytu refinansowego, potem także kredytu lombardowego), wysokich rezerw obowiązkowych, bezpośrednich celów podaży pieniądza, a nawet opodatkowania wzrostu płac (tzw. popiwek). Dezinflacji nie ułatwiały częściowo odziedziczone po PRL, a częściowo wymuszone potrzebami transformacji (wysokie transfery) znaczące deficyty budżetowe oraz konieczność prowadzenia aktywnej polityki kursowej, stabilizującej saldo wymiany z zagranicą (cykliczne dewaluacje złotego). Nakładała się na to potrzeba ustabilizowania rodzącego się systemu bankowego, zachwianego przez problem złych kredytów, powstałych w wyniku hiperinflacji przełomu lat 80. i 90. (konieczność sanacji, a więc dokapitalizowania niektórych banków komercyjnych i spółdzielczych).

Działania Narodowego Banku Polskiego w latach 90. zakończyły się więc sukcesem, zakorzeniając na dwie dekady oczekiwania inflacyjne i samą inflację na bardzo niskim poziomie, oscylującym wokół 2% rocznie

Inflacja – choć z roku na rok spadała – przekraczała 10% aż do końca lat 90., co rzucało się cieniem na odbiór transformacji przez społeczeństwo, borykające się nie tylko z dużym bezrobociem, ale i relatywnie wolnym (zwłaszcza w pierwszej połowie laty 90.) wzrostem płac realnych, mimo szybkiego wzrostu wynagrodzeń nominalnych. Powodem było to, że w PRL płace były zbyt wysokie w porównaniu do produktywności pracy – a niezbędnej korekty można było dokonać albo poprzez drastyczne obniżenie płac realnych, albo bardzo znaczny wzrost bezrobocia. W praktyce zrealizowała się trzecia opcja charakteryzująca się jednoczesnym (umiarkowanym) wzrostem bezrobocia i stopniową redukcją luki między produktywnością a płacami. Przez około dekadę utrzymywała się sytuacja, w której dynamika wzrostu PKB na zatrudnionego była wyższa niż dynamika płac. Zaobserwowane wtedy zjawisko spóźniania się płac realnych wobec produktywności pracy w sytuacji wysokiej inflacji nie było przy tym specyficzne dla Polski. Podobna sytuacja miała miejsce w tych państwach rozwiniętych, które w przeszłości przechodziły okresy podwyższonej inflacji lub hiperinflacji, i były zmuszone do jej opanowania za pomocą narzędzi polityki pieniężnej (stopy procentowe, rezerwy obowiązkowe itp.) oraz fiskalnej (podnoszenie podatków, ograniczanie wydatków itp.).

Kraj inflacyjnie nudny

Mimo nadal relatywnie wysokiej dynamiki cen w połowie lat 90., kierownictwo NBP nabrało przekonania, że polityka dezinflacji zakończy się wkrótce sukcesem, a odkładana wcześniej parokrotnie denominacja ma sens. W nowy wiek Polska wkroczyła więc z nową jednostką pieniężną: PLN, która zastąpiła nominalnie dziesięć tysięcy mniej wartą PLZ. Obok zbicia inflacji do poziomu jednocyfrowego, denominacja stała się symboliczną cezurą w polskiej polityce pieniężnej – zwłaszcza że od tego momentu płace realne zaczęły rosnąć w tempie w pełni odzwierciedlającym dynamikę produktywności. Działania Narodowego Banku Polskiego w latach 90. zakończyły się więc sukcesem, zakorzeniając na dwie dekady oczekiwania inflacyjne i samą inflację na bardzo niskim poziomie, oscylującym wokół 2% rocznie. Można powiedzieć, że w tym czasie Polska stała się krajem tak samo nudnym inflacyjnie jak inne państwa Unii Europejskiej.

Jednym z warunków przystąpienia Polski do Unii Gospodarczo-Walutowej były dalsze reformy bankowości centralnej, gwarantujące Narodowemu Bankowi Polskiemu podobny stopień niezależności, co w innych krajach UE. Status NBP jako silnej, niezależnej od rządu instytucji gwarantowała nowa Konstytucja z roku 1997, która obok określenia celu działania banku i ugruntowania kadencyjności jego prezesa, powołała także nowy organ konstytucyjny: Radę Polityki Pieniężnej, której zadaniem miało być kolegialne decydowanie o kierunku polityki pieniężnej i realizowanie celu utrzymywania inflacji w pobliżu uzgodnionego ex-ante niskiego poziomu (tzw. celu inflacyjnego).

W reakcji na kryzys pandemiczny, Narodowy Bank Polski i Rada Polityki Pieniężnej nie tyle zaostrzyły, co raczej znacząco złagodziły politykę pieniężną, uciekając się nie tylko do obniżenia stóp procentowych niemal do zera

Członkowie RPP powoływani są na sześcioletnie kadencje, a więc obecnie stery polskiej polityki pieniężnej w Polsce pełni czwarta z kolei Rada. Kadencja pierwszej była prawdopodobnie najbardziej kontrowersyjna. Przypadła bowiem na okres poważnego spowolnienia gospodarczego, wywołanego w 1998 kryzysem finansowym w Rosji, które przełożyło się na załamanie handlu z krajami byłego Związku Sowieckiego. Wywołało to w gospodarce polskiej tzw. drugą falę restrukturyzacji i znaczący wzrost bezrobocia. W tym czasie doszło także do niewielkiego przyspieszenia inflacji, na które Rada zareagowała zaostrzeniem polityki pieniężnej. Szereg argumentów o charakterze ekonometrycznym i porównawczym wskazuje, że reakcja ta mogła być nadmierna. Przyczyniła się ona do dodatkowego wzrostu i wydłużenia okresu półtrwania bezrobocia ponad to, które i tak by się pojawiło w następstwie przelewania się kryzysu rosyjskiego do gospodarki polskiej kanałem handlowym. Zgodnie z tą interpretacją, restrykcyjna polityka pieniężna lat 1999-2001 przyczyniła się więc do pogłębienia i wydłużenia okresu spowolnienia gospodarczego w latach 2001-2002, lecz zarazem przyspieszyła dezinflację, ostatecznie zakorzeniając oczekiwania inflacyjne i samą inflację na niskim poziomie ok. 2% rocznie.

Dzięki temu, kadencje dwóch kolejnych RPP w latach 2004-2016 były najczęściej mało spektakularne i upływały na stopniowej redukcji stóp procentowych (przy niewielkich wahaniach o ułamki punktu procentowego) do poziomów charakterystycznych dla państw rozwiniętych, bez ryzyka nawrotu wysokiej inflacji. Czynniki utrzymujące inflację w ryzach były przy tym w dużej mierze zewnętrzne. Sprzyjało jej jednak także wciąż relatywnie wysokie bezrobocie, narosłe w wyniku kryzysów, jakie dotykały gospodarkę światową w tym okresie (Wielka Recesja w USA w roku 2008, kryzys w strefie euro 2012) i częściowo wpływały na gospodarkę polską.

Inflacja znów odbija

Dopiero w roku 2021 zacieśniający się rynek pracy (bardzo niskie bezrobocie) i silny impuls fiskalny ze strony rządu w reakcji na pandemię COVID-19 zaowocował ponownym odbiciem inflacji, która po raz pierwszy od 20 lat przekroczy prawdopodobnie poziom 6%. Choć jak na razie niemożliwe jest dokonanie analizy ekonometrycznej tego zjawiska, wielu ekonomistów podkreśla, że szybkie odbicie inflacji jest niejako odwróceniem sytuacji z lat 1998-2004. Tym razem w reakcji na kryzys Narodowy Bank Polski i Rada Polityki Pieniężnej nie tyle zaostrzyły, co raczej znacząco złagodziły politykę pieniężną, uciekając się nie tylko do obniżenia stóp procentowych niemal do zera, ale i do niekonwencjonalnych działań, ułatwiających rządowi prowadzenie bardzo łagodnej polityki fiskalnej w odpowiedzi na kryzys COVID-19. Poprzez skup obligacji skarbowych od banków komercyjnych, NBP ułatwił im obejmowanie nowych emisji Skarbu Państwa, zapewniając rządowi korzystne warunki finansowania znacznego deficytu budżetowego w okresie epidemicznej recesji. Efektem było szybkie odrodzenie się konsumpcji i znaczne przyspieszenie cen – zarówno towarów konsumpcyjnych jak i aktywów, w tym zwłaszcza nieruchomości. Sprzyjał temu także fakt, że – w przeciwieństwie do okresu Wielkiej Recesji roku 2008 – w roku 2021 nie doszło jak dotąd do zaostrzenia wymogów stawianym bankom przy udzielaniu kredytów na zakup nieruchomości (jednak za decyzję tę nie odpowiada Narodowy Bank Polski, lecz wydzielona z jego struktur w roku 2006 Komisja Nadzoru Finansowego).

Obecna kadencja władz NBP i RPP odróżnia się od poprzednich nie tylko wyjątkowo łagodną polityką monetarną, ale i daleko posuniętą współpracą z rządem w prowadzeniu polityki makrokonomicznej. Prezes NBP Adam Glapiński deklaruje otwarcie, że utrzymanie niskiej inflacji nie jest naczelnym celem działalności Banku, który powinien za to wspierać wysoki wzrost gospodarczy i przedsięwzięcia rządowe – takie jak inwestycje energetyczne (do czego jednak jak na razie nie doszło).

Pewnym novum  w działalności NBP w ostatnim okresie wydaje się jego częściowe – choć nieformalne – podporządkowanie władzy politycznej

Inny jest także stosunek do wprowadzenia euro. O ile większość poprzednich kierownictw NBP zdawała się wspierać ideę przystąpienia Polski do strefy w najbliższym możliwym terminie (bank publikował m.in. szereg opracowań z tego zakresu), to obecne władze Banku jednoznacznie wykluczają takie przystąpienie co najmniej do czasu osiągnięcia przez Polskę daleko idącej konwergencji realnej z najwyżej rozwiniętymi krajami UE. Zarazem prezes NBP co najmniej werbalnie wspiera ideę utrzymywania kursu złotego na relatywnie słabym poziomie względem euro czy dolara amerykańskiego, argumentując to potrzebą wspierania eksporterów (kosztem konsumentów).

Pewnym novum  w działalności NBP w ostatnim okresie wydaje się jego częściowe – choć nieformalne – podporządkowanie władzy politycznej. Nie jest to jeszcze poziom zależności charakterystyczny dla okresu PRL, choć wydaje się on już porównywalny do tego, jaki obowiązywał na samym początku transformacji, kiedy Narodowy Bank Polski dopiero konstytuował się jako niezależny element równowagi sił w państwie. Choć jest jeszcze zbyt wcześnie, by przesądzać, do czego ta nowa relacja na linii rząd-NBP może doprowadzić, pierwsze sygnały ze strony gospodarki roku 2021 mogą być niepokojące. Tym większa odpowiedzialność spoczywać będzie na kolejnej Radzie Polityki Pieniężnej i nowym kierownictwie NBP, których skład przesądzi się już w najbliższych kilku miesiącach. Choć nominacje te nie są dla większości obserwatorów polskiej sceny politycznej równie ekscytujące jak nominacje ministrów, to są one dla polskiej gospodarki dużo ważniejsze. Mam nadzieję, że przekonałem o tym czytelników „Nowej Konfederacji”, którzy przebrnęli przez ten długi tekst.