Upadła wiarygodność. Podnieść ją będzie trudno

Obniżająca się wiarygodność państwa szybko staje się potężnym problemem. Prowadzi bowiem do tego, że nawet działania, które „podręcznikowo” są odpowiednie, nie przynoszą zamierzonych rezultatów, a do tego generują znacznie większe koszty. Taką sytuację obserwujemy dziś w Polsce. Na przykład, brak wiarygodności NBP powoduje, że dla uspokojenia rynków stopy procentowe muszą być podnoszone znacznie bardziej. Inny przykład: brak wiarygodności w polityce podatkowej sprawia, że przedsiębiorcy na wszelki wypadek mocno podnoszą marże (zwiększając inflację), a dla ściągnięcia inwestycji zagranicznych potrzebne są znacznie większe zachęty/przywileje.

Naturalnie, można negować utratę wiarygodności państwa, argumentując, że jest to kategoria bardzo subiektywna i wynika z niechęci grup, których interesy władza naruszyła. W rzeczywistości możliwe jest jednak dobranie szeregu „twardych” wskaźników, które bardzo wyraźnie pokazują dokonujące się pogorszenie. Szczegółowo zostaną one omówione w Indeksie Wiarygodności Ekonomicznej Polski, który zostanie zaprezentowany w listopadzie na Open Eyes Economy. Indeks ten składa się z siedmiu obszarów, wśród których jednym z najważniejszych jest praworządność.

Niepokoi bardzo wysoki odsetek spraw, w których brak jakiejkolwiek dokumentacji z konsultacji w Rządowym Centrum Legislacyjnym (RCL). W 2020 roku było to aż 68%

O tym, że praworządność to nie jest tylko problem prawników i purystów ustrojowych, pisali już Stefan Sękowski i Tomasz Pułról w „Upadłej praworządności”. Zwracali oni uwagę, że niedostatki w tym zakresie odbijają się przede wszystkim na najsłabszych. To prawda – a problem jest dużo większy.

Legislacja

Jak upadła praworządność przyczynia się do upadku wiarygodności, a w efekcie do poważnych problemów ekonomicznych? Zacznijmy od tworzenia prawa. Tu w zasadzie wystarczyłyby dwa słowa: „Polski Ład”. W efekcie partactwa legislacyjnego doprowadziliśmy do sytuacji, w której mamy system podatkowy niegwarantujący dostatecznych przychodów budżetowych (w szczególności samorządom), a zarazem tak skomplikowany i nieprzyjazny, że stanowi ogromne obciążenie dla podatników. Już w International Tax Competitiveness Index za 2021 Polska znalazła się na przedostatnim miejscu wśród krajów OECD pod względem skomplikowania systemu podatkowego. Chyba nikt nie ma wątpliwości, że Polski Ład nie przyczyni się do poprawy tej sytuacji.

Procesowe sprawy cywilne w sądach okręgowych załatwiane są średnio w prawie 10 miesięcy, a w rejonowych potrzebne jest na to blisko 15 miesięcy

Problemy te są naturalną konsekwencją całkowitego lekceważenia zasad dobrej legislacji. W ostatnich latach szczególnie niepokoi bardzo wysoki odsetek spraw, w których brak jakiejkolwiek dokumentacji z konsultacji w Rządowym Centrum Legislacyjnym (RCL). W 2020 roku było to aż 68%. Oznacza to, że prawodawca nawet nie zachowuje pozorów dobrej legislacji. Warto wspomnieć, że pandemia nie może być usprawiedliwieniem dla tej sytuacji, gdyż konsultacje – co do zasady – w Polsce mają formę pisemną.

Źródło: opracowanie własne na podstawie: „Barometr prawa 2021”, Grant Thornton

Co więcej, nawet gdy konsultacje są prowadzone, to ich tempo jest trudne do zaakceptowania. Jeśli przy ogromnej przebudowie systemu podatkowego (Polski Ład) było na to raptem kilka tygodni, a do tego regulacje wchodziły z krótkim vacatio legis (a nawet w trakcie roku podatkowego), to trudno się dziwić przedsiębiorcom, że wynikające stąd ekstremalne ryzyko wkalkulowują w swoje marże. W efekcie ­powodowany fatalną legislacją upadek wiarygodności kosztuje nas bardzo wiele. Nie chodzi wyłącznie o inflację, ale także jest to jeden z czynników ograniczających inwestycje, które – choć zawsze były problemem polskiej gospodarki – są obecnie na rekordowo niskim poziomie.

Wymiar sprawiedliwości

W drugim badanym obszarze dotyczącym sprawności wymiaru sprawiedliwości sytuacja także ulega pogorszeniu. Obecnie średni czas postępowania sądowego w pierwszej instancji wynosi 7 miesięcy. Jest to wskaźnik, który uwzględnia wszystkie kategorie spraw. Co więcej, w ostatnich latach bardzo niekorzystnie wygląda też średni czas trwania postępowań w sprawach, które dotyczą wprost szeroko rozumianej aktywności gospodarczej – procesowe sprawy cywilne w sądach okręgowych załatwiane są średnio w prawie 10 miesięcy, a w rejonowych potrzebne jest na to blisko 15 miesięcy. Co do zasady łatwiejsze sprawy cywilne, rozpoznawane w postępowaniu nieprocesowym, trwają także długo – w sądach okręgowych średnio ok. 7,5 miesiąca, a w rejonowych – 10,5 miesiąca. Nawet „szybka ścieżka” w postępowaniu nakazowym i upominawczym wiąże się z długim oczekiwaniem na rozstrzygnięcie – w sądach okręgowych 5 miesięcy, a w rejonowych o miesiąc dłużej. Równie źle wygląda średnia trwania postępowań gospodarczych – w sądach okręgowych ok. 13 miesięcy, w sądach rejonowych 8 miesięcy.

Źródło: Baza danych Ministerstwa Sprawiedliwości

Rządy prawa i merytokracja

Trzecim wymiarem, który warto wziąć pod uwagę przy analizie praworządności, są „rządy prawa” – rozumiane inaczej niż na sztandarach niektórych protestów „w obronie praworządności”. W tym obszarze dobre pole do porównań daje Rule of Law Index (opracowywany w ramach World Justice Project). Tu szczególnie warto przyjrzeć się dwóm wskaźnikom, do których należą: ograniczenie uprawnień rządu (gdzie nasz wynik spadł do 0,58 z 0,77 w 2015 roku) oraz egzekwowanie przepisów – wynik Polski jest tu niski, ale stabilny (0,62), choć wyraźnie odstaje od średniej regionalnej (0,72).

Z praworządnością ściśle wiąże się merytokracja, co najlepiej widać w kontekście korpusu służby cywilnej. Nawet bowiem mając dobre regulacje, sprawne sądy i polityków szanujących zasady państwa prawa, budowanie wiarygodności nie będzie możliwe bez wysoko wykwalifikowanych urzędników.  W ostatnich latach natomiast w istocie zablokowano możliwość uzyskania statusu urzędnika służby cywilnej w drodze egzaminu (wynika to z tego, że limit mianowań jest ustalany na poziomie liczby absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej i w efekcie nie zostaje pula miejsc, która mogłaby być obsadzona w inny sposób).

Skutki

Naturalnie, w przypadku państw trudno mówić o pełnej wiarygodności albo o jej całkowitym braku. Można natomiast obserwować poprawę lub pogorszenie wiarygodności. Jak m.in. pokazują dane, które wcześniej przytoczyłem, w przypadku Polski mamy do czynienia z tą drugą sytuacją. W obecnym kontekście międzynarodowym jest to szczególnie niebezpieczne. Musimy się bowiem mierzyć z potężnymi wstrząsami, prowadzącymi nieuchronnie do kryzysu, którego skali (ani nawet natury) nie jesteśmy w stanie przewidzieć. Dlatego potrzebne będą odważne działania – trudne do przeprowadzenia, powodujące ogromne koszty społeczne.

Jeśli wziąć pod uwagę samą wysokość obciążeń, system podatkowy w Polsce jest bardzo przyjazny dla biznesu. Jednak jest zarazem tak skomplikowany, że nie stanowi zachęty do prowadzenia działalności gospodarczej

Polska jest natomiast w sytuacji, w której nawet skuteczność trafnych działań jest mniejsza niż mogłaby być – właśnie z uwagi na coraz słabszą wiarygodność państwa. W efekcie koszty, które trzeba będzie ponieść, walcząc z negatywnymi zjawiskami, będą jeszcze wyższe. Doskonale widać to na przykładzie stóp procentowych. Nawet po komunikatach o kolejnych znacznych podwyżkach trudno doszukiwać się zauważalnego (i trwałego) wzmocnienia kursu złotego. Deklarowane przez prezesa Glapińskiego zapowiedzi interwencji na rynku walutowym także mają dość słaby skutek.  Oczywiście nie oznacza to, że słaby złoty czy inflacja są „zasługą” wyłącznie (a nawet głównie) niskiej wiarygodności. Przy tej skali wyzwań, z jakimi jednak będziemy musieli się mierzyć w najbliższych latach, ten dodatkowy bagaż w postaci obniżającej się wiarygodności będzie trudny do udźwignięcia.

Podobnie jest z systemem podatkowym. Jeśli wziąć pod uwagę samą wysokość obciążeń, jest on bardzo przyjazny dla biznesu. Jednak przez pogwałcenie elementarnych zasad tworzenia prawa (czy szerzej – praworządności) jest zarazem tak skomplikowany, że nie stanowi zachęty do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Przeciwnie – jest barierą – przede wszystkim dla inwestowania.

Kolejny przykład: z uwagi na fatalnie działające sądy, przedsiębiorcy są chociażby znacznie mniej skłonni do odraczania terminów płatności (bo w razie niezapłacenia faktury droga do odzyskania pieniędzy będzie długa i wyboista), co utrudnia obrót gospodarczy. Idąc dalej, osłabienie fachowości urzędników (zaniedbanie służby cywilnej, fatalne wynagrodzenia) sprawia, że nie tylko mamy tragiczną legislację, ale też wiele do życzenia pozostawia stosowania prawa. To także osłabia wiarygodność państwa i tworzy kolejne obszary ryzyka przy podejmowaniu jakiejkolwiek aktywności (nie tylko gospodarczej).

Z uwagi na fatalnie działające sądy, przedsiębiorcy są chociażby znacznie mniej skłonni do odraczania terminów płatności (bo w razie niezapłacenia faktury droga do odzyskania pieniędzy będzie długa i wyboista)

Niska wiarygodność ekonomiczna Polski jest też wynikiem tego, że nasze państwo nie przestrzega zasad, które samo ustanawia. Dobrym przykładem może być faworyzowanie podmiotów kontrolowanych przez państwo (np. spółek skarbu państwa). W efekcie podejmowanie konkurencji z tymi podmiotami jest skrajnie ryzykowne. Brak przewidywalności co do form i zakresu wsparcia dla nich jest silnie powiązany właśnie z niską wiarygodnością. Podmioty faworyzowane przez państwo w efekcie są więc pozbawione dostatecznej presji konkurencji, co nie sprzyja efektywności ich działania.

Co dalej?

Co zatem należałoby zrobić, żeby poprawić tę sytuację? Niestety, nie można zbyt wiele, gdyż wiarygodność ma to do siebie, że bardzo łatwo ją stracić, ale odbudowa jest zawsze mozolna. Na początek trzeba sobie jednak uświadomić, że praworządność nie ma wyłącznie znaczenia symbolicznego. Jej deptanie przekłada się bowiem na obniżenie wiarygodności ekonomicznej kraju, a to generuje bardzo wysokie koszty.

Żeby było jeszcze trudniej, radykalne przewroty także nie służą tej sprawie (przestrzegają też przed tym autorzy „Upadłej praworządności”). Rewolucje nie poprawiają wiarygodności – dają „tylko” (a może „aż”) nadzieję. Sam proces odbudowywania wiarygodności musi być jednak długotrwały. Pierwszy krok to uświadomienie sobie, jak wiele można dzięki temu zaoszczędzić – i to także w tym podstawowym, ekonomicznym znaczeniu.