Pięć trupów w szafie polskich finansów publicznych

W ocenach stanu polskiej gospodarki w okresie pandemii dominują dość entuzjastyczne diagnozy o dobrej (może nawet już przegrzanej) koniunkturze, imponującym tempie wzrostu PKB, niskim bezrobociu i nienajgorszych wynikach finansowych przedsiębiorstw. Atmosferę sukcesu gospodarczego, który szef banku centralnego nazywa największym przynajmniej od okresu rozbiorów, zakłócają jedynie informacje dotyczące inflacji i stanu polskich finansów publicznych.

Finanse publiczne jako szary nosorożec

Nota bene, oba problemy są ze sobą silnie skorelowane, a ich współzależność dla większości ekonomistów nie jest zaskoczeniem. To dlatego od dłuższego czasu zgodnie przestrzegali oni, że poluzowanie rygorów finansów publicznych musi wywołać efekt proinflacyjny. Chodzi o inkluzywny nurt, który do polskiej polityki ekonomicznej i społecznej bohatersko wniosła ponad 6 lat temu aktualna władza: radykalny wzrost wydatków państwowych w obszarze transferu socjalnego, gigantyczne wydatki na mniej lub bardziej trafione inwestycje państwowe i w końcu – o bezprecedensową akcję ratunkową dla firm i gospodarki w postaci paru edycji tarcz antykryzysowych, finansowanych ze środków publicznych w pierwszych falach pandemii. W efekcie polskie finanse publiczne są dzisiaj najpoważniejszym zagrożeniem dla gospodarki w perspektywie najbliższej dekady – zagrożeniem o charakterze szarego nosorożca, czyli ryzyka wysoko prawdopodobnego, jednak lekceważonego, niedostrzeganego, a nawet jawnie ignorowanego. Wydaje się, że silna presja inflacyjna jest tylko pierwszym istotnym objawem i zwiastunem nadchodzącego kryzysu finansów publicznych.

W Polsce – z jej dynamiką – obok Hiszpanii, Węgier, Grecji i Wielkiej Brytanii wystąpiło najwyższe tempo wzrostu długu

Skąd ten pesymizm? W ciągu ostatnich 7 lat wartość polskiego długu publicznego wzrosła niemal dwukrotnie, z poziomu ok. 850 mld zł w roku 2014 do poziomu blisko 1,5 biliona zł na początku 2022roku [wg Licznika długu publicznego FOR], co przekłada się na hipotetyczne obciążenie statystycznego Polaka długiem w wysokości 39,5 tys. zł. Dzisiaj Polska wykazuje zadłużenie na poziomie około 57-58 proc. PKB, a więc zbliżamy się w tempie 250 tys. zł na minutę do krytycznego poziomu określonego w konstytucji. Trzeba przypomnieć, że w Polsce obowiązuje konstytucyjny zakaz zadłużania się powyżej 60 proc. PKB, a według ustawy o finansach publicznych próg ostrożnościowy na poziomie 55 proc. PKB zmusza do zaostrzenia rygorów fiskalnych.  Tymczasem na skutek pandemii w Polsce nie ma mowy o zaostrzaniu dyscypliny w finansach publicznych. Odwrotnie, pandemia stworzyła warunki do zwiększania wydatków publicznych, o jakich rządzący bez niej mogliby tylko pomarzyć. Pandemia i postulaty ratowania miejsc pracy stały się skutecznym i wystarczająco perswazyjnym alibi do pogłębiania zadłużenia państwa. Wystarczy dodać, że tylko w okresie 2020-2021 dług publiczny Polski wzrósł o około 36 proc. wobec stanu z końca 2019 roku. To oczywiście nie jest nasza, polska specjalność. We wszystkich krajach świata zadłużenie wzrosło. Europejski dług publiczny wzrósł podczas pandemii, średnio o ponad 12 proc. W Polsce – z jej dynamiką – obok Hiszpanii (27 proc.), Węgier (22 proc.), Grecji (21 proc.) i Wielkiej Brytanii (19 proc.) wystąpiło najwyższe tempo wzrostu długu. Dla porównania, w tym samym czasie dług brutto sektora publicznego w Irlandii wzrósł o zaledwie 0,4 proc.

Odkąd PiS doszedł do władzy, tworzy kolejne fundusze i agendy rządowe, których funkcjonowanie i  finansowanie odbywa się poza planem budżetowym. W ostatnich 6 latach powołano do życia ponad 35 takich instytucji

Niewielkim pocieszeniem dla nas może być relatywnie dobry wynik, jeśli chodzi o pomiar długu w stosunku PKB (przypomnijmy, w Polsce to około 57-58 proc.). Na koniec 2021 roku, średnia dla krajów UE przekroczyła 90 proc., a w strefie Euro nawet 97 proc. Zatem nie sam rozmiar polskiego długu powinien nas przerażać, ale tempo jego wzrostu i liczne sztuczki związane z jego mierzeniem. W polskim systemie finansów publicznych można bowiem doszukać się wielu zabiegów o charakterze kreatywnej księgowości, w istocie swojej fałszujących faktyczny obraz polskiego zadłużenia. To patologie, które kreują dwa odrębne obiegi – obieg budżetowy oraz obieg pozabudżetowy, i tym samym dezintegrują system finansów publicznych. Dzisiaj to sprytna kompozycja budżetu państwa jako części czytelnej i funduszy specjalnych jako części utajnionej. To przysłowiowe trupy w szafie, wstydliwe tajemnice, skrzętnie ukrywane przed oficjalną statystyką i opinią publiczną.

Po pierwsze: obieg pozabudżetowy

Bodaj najbardziej kontrowersyjną sztuczką rządzących jest wyprowadzanie wydatków i długu poza gospodarkę budżetową. Odkąd PiS doszedł do władzy w 2015 roku, tworzy systematycznie kolejne fundusze i agendy rządowe, których funkcjonowanie i  finansowanie odbywa się poza planem budżetowym. W ostatnich 6 latach powołano do życia ponad 35 takich instytucji, które w założeniach swoich mają działać w sektorze dóbr i usług publicznych, jednak ich montaż finansowy nie ma związku z budżetem. Wystarczy wymienić: Fundusz PFR (finansowanie tarcz antykryzysowych), Fundusz Przeciwdziałania Covid BGK, Krajowy Fundusz Drogowy, Fundusz Kolejowy, Centralny Port Komunikacyjny, Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych, Fundusz Sprawiedliwości, Fundusz Patriotyczny, Fundusz Ekologiczny, Fundusz Solidarnościowy. To jednak nie koniec procesu wyprowadzania środków publicznych do alternatywnego, pozabudżetowego obiegu. Kolejne kilkanaście funduszy jest planowanych w ustawach wdrażających Polski Ład i Krajowy Plan Odbudowy.

Rozliczenia Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 spowija gęsta mgła „pocovidowa”

Szacuje się, że w tym pozabudżetowym obiegu krąży nawet kilkaset miliardów zł, co do których kontrola finansowa i społeczna jest ograniczona, a w zasadzie niemożliwa. Na ten problem zwraca uwagę Najwyższa Izba Kontroli, twierdząc, że powoływanie odrębnych funduszy oznacza wprost zmniejszenie kontroli społecznej nad całymi segmentami finansów publicznych. O ile jeszcze PFR, dysponujące funduszem o wartości ponad 115 mld zł, dość dokładnie rozlicza wsparcie w ramach tarcz finansowych, o tyle na przykład rozliczenia Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 spowija gęsta mgła „pocovidowa”. To fundusz, którym bezpośrednio zarządza Kancelaria Premiera, posiłkując się bardzo szeroką interpretacją pojęcia „zadania przeciwdziałające Covid-19”. Jego działalność jest finansowana z emisji obligacji z gwarancją Skarbu Państwa, które emituje Bank Gospodarstwa Krajowego. W praktyce środki z tego funduszu są przeznaczane nie tylko na bezpośrednią walkę z pandemią, ale zasilają też inne nie do końca rozpoznane projekty, jak na przykład Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych. To właśnie ścieżka finansowa, dzięki której w ostatniej kampanii wyborczej rządzący rozdawali wybranym samorządom promesy otrzymania dotacji z RFIL. Do dzisiaj fundusz covidowy wygenerował wydatki o wartości 133 mld zł, jednak nie ma żadnych możliwości monitorowania ich celowości i ukierunkowania. Nie mniej kontrowersji wzbudza na przykład Fundusz Sprawiedliwości, co do zasady powołany w celu udzielania pomocy ofiarom przestępstw. Jego faktyczne działanie, jak i wartość finansowanych przedsięwzięć jednak wzbudzają ogromne wątpliwości formalnoprawne.

Tworzenie i funkcjonowanie takich alternatywnych wobec budżetu funduszy, choć – co oczywiste – przewidziane w prawie i często merytorycznie uzasadnione, ze względu na swoją skalę i rozmach stanowią dzisiaj poważne zagrożenie dla polskich finansów publicznych. Trzeba zaznaczyć, że to kilkaset miliardów złotych finansowanych głównie emisją obligacji z gwarancją Skarbu Państwa, a więc obciążających polski dług publiczny. Są to jednak fundusze nieewidencjonowane w polskim systemie pomiarowania długu PDP i jako takie pozostają poza kontrolą statystyczną i społeczną. 

Po drugie: PDP jako kreatywna księgowość

Innym tajemniczym trupem w szafie polskich finansów publicznych jest krajowy system szacowania wartości długu publicznego – PDP (Państwowy Dług Publiczny). To system pozwalający na pominięcie w statystykach właśnie opisanych wyżej funduszy pozabudżetowych, czyli fałszywie zaniżający wartość zadłużenia. To zabieg o charakterze kreatywnej księgowości, który, w odróżnieniu od unijnego standardu EDP (Excessive Deficit Procedure), szacującego całkowity dług sektora general government,  pomija długi generowane poza budżetem centralnym i samorządowymi. Aktualnie polski standard PDP wykazuje dług o około 260-280 mld zł niższy, niż by to wynikało z szacunków zgodnych z EDP. Trzeba zaznaczyć, że jeszcze w 2019 roku ta różnica wynosiła zaledwie 50 mld zł. Wskazuje to na olbrzymi wzrost znaczenia funduszy specjalnych, tworzonych przez aktualną władzę pod pretekstem walki z pandemią.

Do dzisiaj fundusz covidowy wygenerował wydatki o wartości 133 mld zł, jednak nie ma żadnych możliwości monitorowania ich celowości i ukierunkowania

Eurostat pozostaje nieugięty i eliminuje „zamierzone wady” polskiej rządowej rachunkowości. Według metodyki EDP (ESA2010) obligacje funduszy pozabudżetowych są uwzględniane w szacunku długu publicznego, co oznacza, że Komisja Europejska na tej podstawie ustala czy Polska wypełnia fiskalne kryterium z Maastricht.

Jaki jest więc sens stosowania sztuczki PDP? Po co rząd intencjonalnie zaniża wysokość długu publicznego? To zabieg na użytek wewnętrzny, krajowy, bo przecież w Polsce mamy określone rygory fiskalne. Po pierwsze – konstytucyjny limit długu (maks. 60 proc. PKB), po drugie progi ostrożnościowe zapisane w ustawie o finansach publicznych (maks. 55 proc. PKB). Po ich naruszeniu, rząd musiałby zastosować reguły wydatkowe i program naprawczy, głównie w zakresie redukcji wydatków i/lub podwyżek podatków. Ustawa obliguje też wprost, żeby waloryzację emerytur w takiej sytuacji ograniczyć do indeksacji inflacyjnej, a płace w sferze budżetowej zamrozić. Taki kierunek polityki fiskalnej stoi w całkowitej sprzeczności z deklaracjami aktualnej władzy. Rząd zapowiada przecież stale obniżkę obciążeń fiskalnych (Polski Ład) oraz kontynuację kosztownej polityki wsparcia socjalnego. Tymczasem gdyby wliczyć do długu zadłużenie generowane w omawianych funduszach specjalnych, dług publiczny byłby wyższy niż 55 proc. PKB, co zmusiłoby rząd do wdrożenia dyscypliny fiskalnej.

Nie należy więc oczekiwać wycofania się z krajowej metodyki liczenia długu PDP. To przecież sposób na obejście tzw. reguły wydatkowej. Odwrotnie, można przypuszczać, że obieg pozabudżetowy będzie wzmacniany, a różnica wyceny długu według PDP i EDP w kolejnych latach wzrośnie. Będzie to skutek przede wszystkim finansowania inwestycji w infrastrukturę w ramach KFD, którego zadłużenie – jak podają źródła rządowe – ma się zwiększyć z 58 mld zł w tym roku do 123 mld zł w 2025 r. Drugim kosztownym infrastrukturalnym projektem, który będzie generował wzrost długu poza PDP, jest Centralny Port Komunikacyjny (zadłużenie około 15 mld zł do 2025 r., docelowo – ponad 40 mld zł.).

Po trzecie: dług ukryty

Zaniżanie wartości długu poprzez stosowanie standardu PDP to nie jedyny problem. Dużo poważniejsze skutki może przynieść eksplozja tzw. długu ukrytego, rozumianego jako zobowiązania państwa do wydatków w przyszłości, które wynikają z obowiązującego prawa, ale aktualnie nie mają pokrycia i pewnych źródeł finansowania. Są to w szczególności zobowiązania do wypłaty emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który w przeciwieństwie do OFE nie ma na ten cel zabezpieczonych aktywów i którego działanie bazuje na systemie repartycyjnym (wypłaty bieżące są finansowane z bieżących składek i podatków). Tak rozumiane długi państwa szacuje się dzisiaj na kwotę ponad 4,8 biliona zł, co stanowi blisko 200 proc. polskiego PKB [wg Licznika długu publicznego FOR].

Po co rząd intencjonalnie zaniża wysokość długu publicznego? To zabieg na użytek wewnętrzny

Zdolność polskiego państwa do regulowania tych antycypowanych dzisiaj zobowiązań jest uzależniona od faktycznej kondycji makroekonomicznej gospodarki w przyszłych okresach. Problem polega na tym, że ta jest z kolei uzależniona od stanu finansów publicznych dzisiaj i w perspektywie kolejnych lat. To zjawisko, nazywane w ekonomii błędnym kołem długu, może skazywać Polskę na wiele lat trudnych, wymagających poprawy dyscypliny finansów publicznych i radykalnej redefinicji kierunku polityki społeczno-ekonomicznej państwa. Wydaje się – jeśli zastosować aktualnie obowiązującą optykę rządzących – że to będzie proces niechciany i nieegzekwowany.

Po czwarte: finanse samorządowe

Nie można pominąć problemu pogłębiających się trudności w utrzymaniu równowagi w budżetach samorządowych. To bardzo ważny segment finansów publicznych, narażony w ostatnich latach na wzrost obciążeń po stronie wydatkowej i jednoczesne straty po stronie dochodowej. Samorządy szacują, że w ostatnich dwóch – trzech latach (np. po zmianach z 2019 roku dotyczących zerowego PIT dla młodych) straciły kilkanaście miliardów złotych. To pieniądze przekierowane z budżetów samorządowych do budżetu centralnego. Kolejne, poważne zagrożenia dla budżetów samorządów przynoszą również zapisy Polskiego Ładu, które sprowokowały utratę sporej części dochodów podatkowych z PIT.  Według wstępnych szacunków, dochody jednostek samorządu terytorialnego z PIT w 2022 r. będą o około 11 proc. niższe w porównaniu z dochodami z 2021 r. Według Unii Metropolii – to zmiany prowadzące do utraty blisko 145 mld zł w ciągu najbliższych 10 lat. Jest to równoznaczne z pogorszeniem jakości życia mieszkańców, szczególnie dużych miast. Ministerstwo Finansów deklaruje pokrycie jedynie 1/3 traconych dochodów samorządów z PIT.

Według wstępnych szacunków, dochody samorządów z PIT w 2022 r. będą o około 11 proc. niższe w porównaniu z dochodami z 2021 r. Jest to równoznaczne z pogorszeniem jakości życia mieszkańców

To dlatego agencje ratingowe ostrzegają w sprawie pogorszenia kondycji finansowej i zdolności kredytowej, a w efekcie do obniżenia ratingów dla większości miast i dużych gmin. Zdaniem Agencji Fitch, subwencje dodatkowa i rozwojowa jako instrumenty buforowania zmian w dochodach samorządów nie zrekompensują w ich budżetach spadku dochodów z PIT. Samorządy będą zmuszone podnieść stawki podatków lokalnych oraz opłaty za usługi, a także ograniczać wydatki poprzez obniżenie standardu świadczonych usług publicznych. Spodziewać się też należy, że wiele samorządów nie będzie w stanie wykazać nadwyżek bieżących oraz spełnić wymogów dotyczących poziomu zadłużenia (indywidualny wskaźnik zadłużenia). To problemy, które w praktyce będą ograniczać ich zdolności do realizacji przedsięwzięć rozwojowych, a w krytycznych przypadkach mogą nawet prowadzić do skrajnego zadłużenia i niewypłacalności.

W końcu nie należy zapominać, że finanse samorządowe same w sobie stanowią ważny segment finansów publicznych i ich kondycja determinuje zarówno stan równowagi finansów państwa, jak i poziom długu publicznego. Rozstrzygnięcia ostatnich lat skazują ten segment na pogłębiające się trudności i perturbacje.

Po piąte: unijne pieniądze za praworządność

Nie bez znaczenia dla oceny stanu polskich finansów publicznych są też komplikacje związane ze środkami unijnymi, m.in. z polityki spójności, Wspólnej Polityki Rolnej, Funduszu Odbudowy i Funduszu Sprawiedliwej Transformacji. Polskie spory z Komisją Europejską, ignorowanie wyroków TSUE, arogancka postawa wobec naliczonych Polsce kar finansowych – oddalają nas od pożytków z funduszy unijnych. Przez eskalujący od wielu miesięcy konflikt na linii Polska-UE zagrożone są miliardy euro, które miały w ramach Krajowego Planu Odbudowy pomóc nam zwalczyć skutki pandemii, zreformować energetykę, przyspieszyć procesy cyfryzacji i wesprzeć rolnictwo i biznes. Polska w najbliższych latach miała otrzymać 770 mld zł z budżetu UE i Funduszu Odbudowy. To fundusz o wartości połowy polskiego długu publicznego łącznie. Jego ewentualny brak lub redukcja w oczywisty sposób naraża Polskę na pogłębienie zadłużenia w przyszłości i utratę potencjału wzrostu gospodarki.

*

Opisane tutaj patologie i zagrożenia dla polskiego systemu finansów publicznych, choć nie są wiedzą tajemną zwykle pozostają poza głównym nurtem dyskursu o stanie polskiej gospodarki. Szkoda, bo kiedy trupy wypadną już z szaf Ministerstwa Finansów na naprawę może być za późno. Choć chcielibyśmy norweskich finansów i greckiej pogody, to wszystko wskazuje na to, że będzie odwrotnie.