Jak przezwyciężyć pat w reformowaniu sądownictwa?

Przedstawione przez Prezydenta propozycje ustawy o Sądzie Najwyższym oraz zmiany Konstytucji, czy wyłaniania Krajowej Rady Sądownictwa w drodze głosowania „jeden poseł – jeden głos na jednego kandydata” z olbrzymim prawdopodobieństwem mogą ugrzęznąć w parlamencie. Autor wskazywał wcześniej na potrzebę głębokiej reformy wymiaru sprawiedliwości. Reformy, a nie jej pozoru czy przejęcia kontroli nad wymiarem sprawiedliwości przez partyjnie wyłanianą władzę wykonawczą.

Czy propozycje, jakie złożył prezydent Andrzej Duda, odpowiadają naszym potrzebom? Zacznijmy od projektu dotyczącego reformy Sądu Najwyższego.

Sam pomysł przyśpieszenia przejścia w stan spoczynku sędziów obecnego składu Sądu Najwyższego nie wydaje się niedorzeczny. Nie jest on też – wbrew okrzykom opozycji – niezgodny z Konstytucją. Sensowne może być też przeprowadzenie zmiany pokoleniowej w SN. Korzystając z własnego doświadczenia w roli prawnika korporacyjnego mogę powiedzieć, że orzeczenia najbardziej kuriozalne, najbardziej odległe od rzeczywistości funkcjonowania spółek prawa handlowego, a czasem nawet wprost zawierające rozstrzygnięcia praeter legem pochodzą od najstarszych wiekiem sędziów SN.

Jednocześnie wydaje się, że interpretacja przepisu o przejściu w stan spoczynku z ukończeniem 65 roku życia nie powinna i nie może mieć zastosowania do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Próba skrócenia konstytucyjnie określonego mandatu zwykłą ustawą, nawet generalną, przez rzetelnie działający sąd konstytucyjny winna zostać uznana za niezgodną z Konstytucją i nieskuteczną. Próbę taką podjęły kilka lat temu Węgry i zostały zmuszone przez ETS do przywrócenia stanu zgodnego z węgierską konstytucją.

Problematyczna reforma SN

Pomysł wprowadzenia ławników do orzekania w Sądzie Najwyższym, wybieranych przez organ władzy ustawodawczej do składów orzekających SN, wydaje się co najmniej dyskusyjny. Dotyczy to zarówno orzekania w sprawach ze skargi nadzwyczajnej, jak i w sprawach dyscyplinarnych. W przypadku spraw ze skargi nadzwyczajnej pojawia się duże niebezpieczeństwo „sprawiedliwości ludowej” – ławnicy, wybierani przez Senat, orzekać będą w sprawach wnoszonych przez polityków, w tym senatorów czy posłów. Nie jest mi znany system (poza systemami wywodzącymi się ze Związku Sowieckiego czy III Rzeszy) w którym w najwyższym organie wymiaru sprawiedliwości przewagę w orzekaniu miałby „czynnik społeczny”. Zapewnienie tego, żeby sędziowie najwyższego sądu nie byli oderwani od rzeczywistości i nie orzekali w sposób odbiegający od tego, co powszechnie uznane za słuszne i sprawiedliwe powinien zapewniać system wyłaniania tych sędziów, a nie „udział czynnika społecznego”.

Wprowadzenie – obok kasacji – nowej instytucji, służącej do podważenia każdego prawomocnego wyroku, niekoniecznie jest złe

Wprowadzenie – obok kasacji – nowej instytucji, służącej do podważenia każdego prawomocnego wyroku, niekoniecznie jest złe. Wymaga jednak także wprowadzenia pewnych rygorów czasowych i dotyczących legitymacji. Natomiast bardzo szerokie określenie kręgu podmiotów uprawnionych do wnoszenia takiej skargi jest raczej chybione. Pozostawienie tu Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuratora Generalnego i poszczególnych wyspecjalizowanych organów państwa wydaje się wystarczające. Wprowadzenie grupy posłów i senatorów jako legitymowanych do wniesienia takiej skargi znów zaczyna zbytnio zbliżać nas do zachwiania równowagi władz. Rozumiem, że jest to efekt doświadczenia funkcjonowania „Duda Pomocy”. Problem polega jednak na tym, że w Polsce legislatorzy nie prowadzą działalności legislacyjnej; zajmują się nią partie. Rozszerzenie mandatu posła na tego rodzaju działalność nie poprawi działania wymiaru sprawiedliwości, a dodatkowo pogorszy funkcjonowanie posłów i senatorów jako prawodawców. Uprawnienia wynikające z obecnie obowiązujących przepisów są – w mojej opinii – wystarczające.

„Czynnik społeczny” to nie rozwiązanie

Co więcej, należy odnieść się do ryzyka dewaluacji pojęcia „prawomocności wyroku”. Wydaje się, że zarówno w przypadku skargi nadzwyczajnej, jak i kasacji, wskazane powinno być wprowadzenie przymusu adwokackiego (radcowskiego) dla popierania takiej skargi oraz wprowadzenie (wzorem przedwojennych rozwiązań polskich) odpowiedzialności dyscyplinarnej dla adwokata czy radcy prawnego (oraz prokuratora, w przypadku skargi czy kasacji wnoszonej przez Prokuratora Generalnego), który wniesie jednoznacznie bezzasadną skargę.

Podobnie w przypadku wprowadzenia ławników do orzekania w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, pojawia się dla mnie – jako konserwatysty – pewien istotny problem aksjologiczny. Od Wielkiej Karty Swobód w Anglii, a w przypadku Polski od przywilejów łęczyckich Kazimierza Sprawiedliwego (trzydzieści pięć lat przed Magna Charta, choć nie tak konsekwentnie i szeroko), przyjmuje się, że istotą wolności jest podleganie „sądowi parów” (równych). W tym przypadku podleganie sędziów sądowi, w zakresie wykonywania i ochrony godności zawodu. Problem z wprowadzeniem tzw. „czynnika społecznego” (okropny język z czasów słusznie minionych) polega na tym, że jest on najczęściej albo upolityczniony (ze względu na sposób powołania – tu: Senat RP) albo całkowicie obojętny (ze względu na brak odpowiedniej wiedzy).

Konstatację PiS, że dotychczasowy sposób powoływania Krajowej Rady Sądownictwa doprowadził do sytuacji, w której stała się ona organem stojącym na straży interesów grupowych sędziów, podzielają także inne partie

Uznaję jednak to, że Prezydent w swoim projekcie chce odpowiedzieć na formułowany pod adresem sądów dyscyplinarnych zarzut orzekania w ramach źle pojętej solidarności wewnątrzgrupowej. Rzeczywiście, także obserwując działania sądów dyscyplinarnych w innych zawodach prawniczych, zauważam, że odświeżenie ich składu może przynieść skutek pozytywny. Natomiast czy Senat, wyłaniany w taki sposób jak obecnie, jest najlepiej legitymowanym organem do powoływania ławników do Sądu Najwyższego – śmiem wątpić. Ale jest to temat na dłuższą dyskusję na temat sposobu wyłaniania i konstytucyjnej roli Senatu.

Konieczna zmiana Konstytucji

Z kolei działania Prezydenta, dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa, znajdują się w pewnym klinczu, z którego nie ma chyba dobrego wyjścia. Prezydent stoi na gruncie bardzo złego orzeczenia „pisowskiego” Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowanego przez niemal całą opozycję – możliwości powoływania sędziów, członków KRS przez Sejm. Dlatego proponowane przezeń zmiany Konstytucji co do sposobu powoływania i roli Krajowej Rady Sądownictwa, mieszczące się w tym paradygmacie, musiały spotkać się z oporem opozycji, która stoi na stanowisku dotychczasowej interpretacji, niepodważanej do czasu przejęcia przez PiS (trudno to nazwać inaczej) Trybunału Konstytucyjnego – dokonywania wyboru sędziów w ramach kurii sędziowskich.

Wprowadzenie wyborów na zasadzie „jeden poseł, jeden głos na jednego kandydata” byłoby rozsądne. Wymaga jednak również zmiany Konstytucji, ze względu na to, że długość sprawowania mandatów członków KRS jest tam zdefiniowana

Rzeczywistym wyjściem z tego pata byłoby skierowanie przez Prezydenta do Sejmu projektu zmiany Konstytucji, całkowicie zmieniającego charakter i skład Krajowej Rady Sądownictwa – raczej zgodnie z kierunkiem proponowanym przez prof. Rzeplińskiego ponad 10 lat temu, aniżeli z projektem PiS. Przyjęcie projektu PiS i wprowadzenie wyboru sędziów do KRS w drodze głosowania zwykłą większością posłów prowadziłby do zwiększenia wpływu władzy ustawodawczej, scilicet: rządzącej większości, na sądy. Tymczasem Konstytucja definiuje Krajową Radę Sądownictwa jako organ państwa stojący „na straży niezawisłości sędziów i niezależności sądów”. Konstatację PiS, że dotychczasowy sposób powoływania Krajowej Rady Sądownictwa doprowadził do sytuacji, w której stała się ona organem stojącym na straży interesów grupowych sędziów, podzielają także inne partie. Dlatego propozycja głębszej zmiany Konstytucji mogłaby być wyjściem poza tę patową sytuację. Prezydent nie zdecydował się na to, choć gotowy, mający ponad 10 lat, projekt leży: oryginał w szafie PO, a jego autoryzowana kopia w szafie PiS, gdyż był on podstawą dla planowanej przez obie te partie realnej reformy wymiaru sprawiedliwości, do której miało dojść po wyborach w 2005 roku.

Wprowadzenie wyborów na zasadzie „jeden poseł, jeden głos na jednego kandydata” byłoby rozsądne. Wymaga jednak również zmiany Konstytucji ze względu na to, że jest tam zdefiniowana długość sprawowania mandatów członków KRS. Dzisiejsze dyskusje o roli KRS wskazują na to, że nie da się przeprowadzić reformy wymiaru sprawiedliwości inaczej, jak poprzez osiągnięcie konstytucyjnego konsensusu albo w drodze parlamentarnego, niekonstytucyjnego puczu. Próbował to uczynić PiS, co zostało zatrzymane vetami Prezydenta z 24 lipca.

Czy zatem możliwa jest dzisiaj reforma wymiaru sprawiedliwości? Obawiam się, że nie. Choć jest ona konieczna. Reforma, nie przejęcie kontroli nad tymże wymiarem przez nawet najbardziej patriotyczną i cnotliwą większość.

ANEKS

Opublikowany we wtorek komentarz został przygotowany na podstawie informacji zawartych w publicznych wypowiedziach Prezydenta i publikacjach Kancelarii Prezydenta. Po opublikowaniu pełnej treści projektów można pokusić się o dodatkowe uwagi:

1. Skrócenie kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego

Wiemy już, że przepisy prezydenckiego projektu ustawy explicite przewidują skrócenie kadencji Pierwszej Prezes SN. Jest to oczywiste naruszenie Konstytucji. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest konstytucyjnym organem Rzeczypospolitej. Konstytucyjność „odesłania jej na emeryturę (przejścia do stanu spoczynku)” Pierwszej Prezes byłaby taka sama jak przyjęcie przez dowolną większość sejmową noweli zmieniającej ustawę o sprawowaniu mandatu posła i senatora, zawierającej przepis, że z ukończeniem 65 roku życia poseł przechodzi na emeryturę i jego mandat wygasa. Jeżeli projekt ustawy o SN nie zostanie zmieniony w tym zakresie, nie wiem, co może powstrzymać przyszłą, inną większość sejmową przed usunięciem czołowych działaczy PiS z Sejmu czy Senatu przez wprowadzenie takiego przepisu.

2. Nowe Izby Sądu Najwyższego

Równie mocno uznaję zasadność podziału Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych na dwie izby, jak pomysł pozostawienia jej sędziów w jednej Izbie i powołanie nowej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych ex nihilo uznaję za niebezpieczny dla Polski. W połączeniu z możliwym upartyjnieniem Krajowej Rady Sądownictwa oznaczać to może, że izba Sądu Najwyższego podejmująca decyzje w kwestiach ważności wyborów, koncesji medialnych, sprawach dotyczących zakresu działalności innych organów koncesyjnych, będzie swoistym reprezentantem obecnej większości rządzącej. Dla ochrony wolności obywateli Rzeczypospolitej i prawidłowego funkcjonowania istotnych procesów współczesnego państwa nie będzie to dobre.

Wydaje się bardziej zasadne dokonanie podziału obecnej Izby na dwie i co najwyżej uzupełnienie ich składów.

Podobnie ex nihilo będzie powołana Izba Dyscyplinarna SN. Nie zostały wprowadzone żadne dodatkowe kryteria kwalifikowania sędziów, kandydatów do Izby Dyscyplinarnej. Dziwne jest też przyznanie Prezesowi Izby Dyscyplinarnej samodzielnej kompetencji wszczynania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do sędziów SN. Taka kompetencja wydaje się nie tylko nadmierną, co dodatkowo szkodliwą, z punktu widzenia swobody orzekania w tej sprawie przez sąd dyscyplinarny.

3. Skarga Nadzwyczajna

Podtrzymuję wszystkie uwagi wcześniej zgłoszone pod adresem tej nowej instytucji. Wydaje się jednak, że dwie kwestie powinny zostać odmiennie uregulowane:

1. Udział sędziego z izby merytorycznej SN w orzekaniu w sprawie wniesionej ze skargi nadzwyczajnej zamiast udziału ławnika. W przypadku podważania prawomocnych wyroków konieczne jest zachowanie najwyższej staranności i twierdzenie, że udział „czynnika społecznego” w postaci wybranego przez Senat ławnika podwyższy jakość orzecznictwa jest po prostu naiwnością, ewentualnie hołdowaniem teoretycznym podstawom sądownictwa z czasów PRL. Natomiast udział (nie jako przewodniczącego czy sprawozdawcy, ale jako zwykłego członka składu orzekającego) sędziego z izby merytorycznie właściwej wpłynąłby niewątpliwie korzystnie na jakość orzecznictwa takiej izby.
2. Instytucja ta nie powinna służyć do naprawienia wszystkich błędów przeszłości. Doprowadzi to bowiem do zapchania się Sądu Najwyższego pieniactwem. W przypadku orzeczeń uprawomocnionych przed dniem wejścia w życie, wydaje się konieczne dalsze ograniczenie zakresu podmiotów uprawnionych do wniesienia takiej skargi. Wydaje się, że może to być np. ograniczone do Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Pierwszego Prezesa SN i Prezesa NSA.
3. Prokurator Generalny uzyskał przedziwną możliwość wzruszania wyroków karnych, niezgodnych z życzeniem tegoż. Jedynym ograniczeniem jest czas, w którym skarga może zostać wniesiona (sześć miesięcy). Ponadto uzyskał też możliwość wyboru składu orzekającego. Zamiast wnosić skargę kasacyjną może wnieść skargę nadzwyczajną. W przypadku sędziów Izby Karnej można oczekiwać zachowania wszystkich standardów postępowania karnego, chroniących oskarżonego. Tymczasem w „Izbie Kontroli Nadzwyczajnej” może nie być sędziów posiadających doświadczenie w orzekaniu w sprawach karnych.

Podsumowując:

Proponowany projekt ustawy o SN winien zostać istotnie zmieniony, tak by zachować zgodność z Konstytucją i nie tworzyć sytuacji, w której powstaje zagrożenie dla wolności obywateli Rzeczypospolitej. Wszystkie te zmiany nie są zgodne z kierunkiem dotychczasowych działań w wymiarze sprawiedliwości podejmowanych przez rządzącą większość. Powstaje pytanie: Czy w tym konkretnym przypadku powstanie możliwość współpracy posłów opozycji i tej części Zjednoczonej Prawicy, która zainteresowana jest reformą wymiaru sprawiedliwości przez jego naprawę, a nie zawłaszczenie? Taka współpraca doprowadziłaby projekt ustawy o SN do stanu zgodności z Konstytucją i interesem Rzeczypospolitej.