Multikryzys to nowa normalność. Państwo powinno zdecydowanie postawić na budowę odporności

Nowa normalność to pojęcie, które było powszechnie wykorzystywane do opisu rzeczywistości po zmianach społeczno-gospodarczych i technologicznych z czasów pandemii COVID-19. Zanim na dobre zdążyliśmy się rozeznać w tym nowym świecie, przyszedł kolejny szok – pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę. Nową normalnością okazała się epoka multikryzysu, czyli równoległych i nakładających się wstrząsów zmieniających sposób myślenia o bezpieczeństwie państwa. Szczególnie że ona jest zjawiskiem instrumentalnie wykorzystywanym przez nieprzychylne nam państwa.

Multikryzys to nowe wyzwania. Polska koncentruje ogromne zasoby, kładąc nacisk na szybkie wzmocnienie armii, ale w tyle pozostała rozbudowa odporności państwa, co widać chociażby w trudnościach w faktycznej realizacji obowiązującego Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej¹_.

Jak wygląda multikryzys?

Inwazja na Ukrainę uruchomiła sekwencję powiązanych ze sobą kryzysów. Wzmocnieniu uległy rosyjskie działania prowadzone przeciwko Zachodowi w ramach wojny hybrydowej, takie jak cyberataki, sterowana migracja i dezinformacja (wojna kognitywna). Do tego dochodzą pospolite akty sabotażu – podpalenia, niszczenie infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej.

W wyniku sankcji nakładanych na Rosję po 2022 r. wstrzymano import energii z kierunku, który był kluczowym źródłem dostaw dla wielu państw Unii Europejskiej. Rosyjska propaganda kolportowała nagrania przedstawiające zamarzające europejskie miasta i zapowiadała „nową epokę lodowcową”. Do niczego takiego nie doszło. Skutkiem gwałtownej zmiany kierunków importu energii był skokowy wzrost jej cen². Odbiło się to jednak zarówno na gospodarce, jak i na finansach gospodarstw domowych. W Polsce dopiero na 2026 r. – po względnej stabilizacji cen – zdecydowano o wstrzymaniu mechanizmów blokujących nadmiarowy wzrost cen, szczególnie dla gospodarstw domowych.

Rosyjska propaganda kolportowała nagrania przedstawiające zamarzające europejskie miasta i zapowiadała „nową epokę lodowcową”. Do niczego takiego nie doszło

Wojna silnie oddziałuje również na społeczeństwo. Od lutego 2022 r. polską granicę przekroczyły miliony uciekających przed wojną Ukraińców, przed którymi Polacy otworzyli swoje domy. Ambasador USA w Warszawie określił wówczas Polskę mianem „mocarstwa humanitarnego”.

Miesiąc miodowy w stosunkach polsko-ukraińskich szybko się jednak skończył. Napływ uchodźców z Ukrainy nałożył się m.in. na trwający od 2021 r. i kreowany przez Aleksandra Łukaszenkę kryzys migracyjny na granicy z Białorusią (operacja „Śluza”). Z badań sondażowych wynika, że nastawienie Polaków wobec uchodźców z Ukrainy stale się pogarsza. W sondażu CBOS z lutego 2025 r. sympatię wobec Ukraińców wyraziło 30 proc. badanych, o 10 pkt. proc. mniej w porównaniu z sytuacją rok wcześniej, a niechęć 38 proc., o 8 pkt. proc. więcej rok do roku³. Negatywny odbiór Ukraińców jest wykorzystywany do zbijania kapitału politycznego także przez ugrupowania będące wcześniej na peryferiach sceny politycznej. Przyczynia się to do osłabiania spójności społecznej.

To wszystko nakłada się na wyzwania, z którymi mierzymy się od lat – widmo katastrofy klimatycznej, zmiany demograficzne i polaryzację społeczną. Kumulacja zagrożeń militarnych, energetycznych, informacyjnych, klimatycznych i społecznych tworzy środowisko, które coraz częściej określa się mianem multikryzysu. W takich warunkach potrzebujemy nie tylko silnej armii, ale i budowy bezpieczeństwa w wielu wymiarach, w tym w cywilnym, oraz odpornych: infrastruktury, biznesu i społeczeństwa. Szczególnie że w czasie kryzysu o przetrwaniu będzie decydować suma zdolności militarnych oraz cywilnych.

Kumulacja zagrożeń militarnych, energetycznych, informacyjnych, klimatycznych i społecznych tworzy środowisko, które coraz częściej określa się mianem multikryzysu

Czym jest odporność państwa?

Odporność oznacza nie tylko sprawne reagowanie na kryzysy, ale przede wszystkim zdolność do utrzymania i szybkiego odtworzenia kluczowych możliwości normalnego funkcjonowania. Niezależnie od tego, czy jej źródłem jest powódź, wojna, epidemia, cyberatak, kryzys energetyczny, czy załamanie łańcuchów dostaw.

Tak rozumiana odporność wpisuje się we współczesne podejście wypracowane przez NATO i Unię Europejską, gdzie podkreśla się zdolność społeczeństwa, instytucji publicznych i sektora prywatnego do przetrwania poważnych zakłóceń, utrzymania podstawowych usług oraz możliwie szybkiego powrotu do normalnego funkcjonowania po kryzysie.

Trzy poziomy planowania odporności – NATO, UE i Polska

Odporność państwa jest przedmiotem wielopoziomowych regulacji. Zarówno NATO, jak i Unia Europejska w ostatnich latach uznały ją za jeden z filarów bezpieczeństwa, a Polska została zobowiązana do dostosowania własnych struktur do tych standardów.

Na poziomie NATO fundamentem planowania jest przyjęte w 2016 r. podczas szczytu w Warszawie siedem podstawowych wymagań odporności cywilnej (Seven Baseline Requirements). Obejmują one ciągłość funkcjonowania rządu i kluczowych usług państwowych, odporność dostaw energii, wody i żywności, zdolność radzenia sobie z masowymi skutkami katastrof lub ataków, obsługę logistyki i ruchu ludności, ale także odporność cywilnych systemów telekomunikacyjnych.

Pandemia COVID-19 skłoniła sojusz do kolejnych działań. W 2021 r. przyjęto zobowiązanie do wzmocnienia odporności (Strengthened Resilience Commitment), a rok później utworzono Komitet ds. Odporności (Resilience Committee). W 2024 r. na szczycie w Waszyngtonie państwa NATO zadeklarowały włączenie odporności w sektorach cywilnych do sojuszniczego planowania obronnego⁴.

Na poziomie Unii Europejskiej kluczowym dokumentem dotyczącym odporności jest dyrektywa CER (Critical Entities Resilience Directive) z 2022 r.⁵  Zobowiązuje ona państwa członkowskie do identyfikacji i wzmocnienia odporności tzw. podmiotów krytycznych w branżach takich jak energetyka, transport, woda, łączność i zdrowie. Jesienią 2024 r. Komisja Europejska opublikowała opracowanie „Safer Together – Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness”⁶, znane jako tzw. Raport Niinistö, od nazwiska autora, byłego premiera Finlandii. Wezwano w nim do podjęcia działań w zakresie budowy odporności. Jak wskazuje Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, szeroki zakres rekomendacji oraz brak środków na ten cel poważnie utrudniają jednak ich wdrażanie⁷.

W Polsce kluczowym dokumentem kierunkowym w zakresie budowy odporności jest przyjęta w 2020 r. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczpospolitej Polskiej⁸. W dokumencie podkreślono między innymi konieczność budowy kompleksowej odporności państwa na zagrożenia niemilitarne i militarne, wzmocnienia obrony cywilnej, systemu ochrony zdrowia, a także ochrony infrastruktury krytycznej. Kolejna wersja strategii została przyjęta przez rząd w lipcu 2024 r. Dotychczas nie została ona jednak podpisana przez prezydenta⁹.

Kolejna wersja strategii została przyjęta przez rząd w lipcu 2024 r. Dotychczas nie została ona jednak podpisana przez prezydenta

Najważniejszą zmianą legislacyjną ostatnich lat jest uchwalona w grudniu 2024 r. ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej. Określono w niej zadania i odpowiedzialność organów, role samorządów i prywatnych podmiotów w czasie kryzysów. Ustawa zobowiązała Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji do opracowywania Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Wzmacnianie odporności państwa i budowania odporności społeczeństwa na wszelkiego rodzaju zagrożenia zaakcentowano już we wstępie do tego dokumentu. Budżet programu na lata 2025–2026 to 34 mld zł. Jest to zatem największa inwestycja w obronę cywilną w historii III RP¹⁰. Mimo że ustawę przyjęto ledwie rok temu, to trwają już prace nad jej nowelizacją¹¹  Pokazuje to, że choć kierunek zmian jest właściwy, to jednak tempo ich wdrażania i spójność systemu pozostają niewystarczające.

Wybrane sfery budowy przez państwo odporności– kierunki i wyzwania

W sferze cyfrowej to państwo jest projektantem całej architektury bezpieczeństwa, zaczynając od prawa, a kończąc na konkretnych zespołach reagowania. Problem w tym, że poziom zabezpieczeń i kompetencji w poszczególnych instytucjach, zwłaszcza na poziomie lokalnym, jest wciąż bardzo nierówny. Wyzwaniem jest też niedobór specjalistów i konkurencja o nich między sektorem publicznym i prywatnym. W tyle za zagrożeniami pozostają też regulacje. Przykładowo nowelizacja ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa implementująca zapisy dyrektywy NIS2 trafiła do Sejmu, ale prace nad nią wciąż trwają. Jeszcze bardziej opóźniona jest przywołana wyżej implementacja dyrektywy CER.

Warto podkreślić też potrzebę budowy suwerenności technologicznej. Analityk Polityki Insight i autor raportu „Techsuwerenność Europy”¹² Jan Jęcz zwrócił uwagę, że suwerenność technologiczna to warunek wykonywania funkcji władzy przez państwa członkowskie i instytucje unijne oraz niezbędny element do budowy konkurencyjnej gospodarki i wsparcia transformacji systemowej UE (zielonej, cyfrowej, sprawiedliwej). W dłuższej perspektywie Europa powinna priorytetowo traktować swoje własne przedsiębiorstwa i kompetencje. Nie możemy dłużej pozwalać na uzależnienie od zmiennej sytuacji w innych częściach świata.

Z raportu Straży Pożarnej wynika, że schronów i miejsc ukrycia wystarczy zaledwie dla 4 proc. mieszkańców Polski

Ochrona ludności pozostaje jednym z najbardziej wymagających obszarów budowy odporności. Z raportu Straży Pożarnej wynika, że schronów i miejsc ukrycia wystarczy zaledwie dla 4 proc. mieszkańców Polski. W opracowaniu z marca 2024 r. NIK wskazywała, że w sześciu na 32 skontrolowane gminy nie było żadnego miejsca schronienia¹³. Od rosyjskiego ataku na Ukrainę minęły niemal cztery lata, a w tym czasie w Polsce nie powstał ani jeden nowy schron. Rozporządzenie ws. warunków technicznych dla budowli ochronnych oraz warunków technicznych ich użytkowania i usytuowania weszło w życie dopiero pod koniec listopada 2025 r.¹⁴

Zdrowie jest filarem bezpieczeństwa państwa, a znaczenie odpornego systemu ochrony zdrowia poznaliśmy w czasie pandemii COVID-19. W opublikowanym w sierpniu 2025 r. raporcie pt. „Bezpieczni w czasie kryzysu. Jak zadbać o zdrowie obywateli i żołnierzy, kiedy świat się chwieje?” Wojskowy Instytut Medyczny rekomenduje m.in. integrację zasobów wojskowych i cywilnych, zadbanie o bezpieczeństwo lekowe, analizę sytuacji kadrowej i przygotowanie pracowników ochrony zdrowia oraz infrastruktury do pracy w warunkach ekstremalnych¹⁵.

Raport był przedmiotem dyskusji z udziałem przedstawicieli Kancelarii Prezydenta, MON, Ministerstwa Zdrowia, BBN i środowiska medycznego¹⁶. Polityczna zgoda co do zacieśnienia współpracy wojskowo-cywilnej, zwłaszcza w zakresie medycyny pola walki i zarządzania kryzysowego w ochronie zdrowia, to dobry sygnał.

Kolejnym z filarów odporności państwa jest bezpieczeństwo żywnościowe. Autorzy opublikowanego w listopadzie 2025 r. raportu pt. „Bezpieczeństwo żywnościowe. Od odporności systemu do przewag konkurencyjnych”¹⁷ wskazali, że bezpieczeństwo takie wymaga współpracy administracji z naukowcami, producentami i dystrybutorami. Odporność oznacza w tym przypadku m.in. dywersyfikację kierunków eksportu i importu, skracanie łańcuchów dostaw, rozwój rolnictwa regeneratywnego, inwestycje w efektywność energetyczną i własne źródła energii. Państwo pełni w tym obszarze rolę regulatora, koordynatora i strażnika bezpieczeństwa sanitarnego. Długoterminowa stabilność rynku żywnościowego zależy w dużej mierze od zdolności administracji do planowania i przewidywania ryzyk związanych z klimatem, sytuacją międzynarodową i globalnymi łańcuchami dostaw.

Kolejnym z filarów odporności państwa jest bezpieczeństwo żywnościowe

Nie tylko siły zbrojne

Polska należy do państw unijnych o najwyższej świadomości zagrożenia ze strony Rosji. „Zrozumieliście wrogie zamiary Putina. Mieliście rację” – oceniła w kwietniu 2022 r. ówczesna szefowa brytyjskiej dyplomacji Liz Truss¹⁸. Dwa lata później przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen dodała: „Powinniśmy byli bardziej słuchać tego, co mówią kraje Europy Środkowej w sprawie Rosji i wcześniej podjąć zdecydowane działania”¹⁹.

Po agresji Rosji na Ukrainę w 2022 r. Polska znalazła się wśród państw najbardziej wspierających Kijów, zarówno politycznie, jak i militarnie. W ślad za przekazywaniem sprzętu wojskowego wzrosły nasze wydatki na obronność. Do 2022 r. było to niewiele ponad 2 proc. PKB. W budżecie na 2025 r. na cele wojskowe zaplanowano wydanie nawet 4,7 proc. PKB. To ogromne kwoty. Według firmy doradczej Deloitte przez najbliższą dekadę Polska może wydać na obronność 1,9 bln zł²⁰. W tyle za rozwojem sił zbrojnych pozostała jednak budowa systemu odporności państwa. Przepaść między dynamicznym rozwojem zdolności militarnych a zdolnościami cywilnymi staje się jednym z najpoważniejszych wyzwań dla polskiego systemu bezpieczeństwa. Pytaniem pozostaje też, na ile te ogromne wydatki przełożą się na budowę własnych zdolności technologicznych, przynajmniej w obszarach, w których jest to realne.

Przepaść między dynamicznym rozwojem zdolności militarnych a zdolnościami cywilnymi staje się jednym z najpoważniejszych wyzwań dla polskiego systemu bezpieczeństwa

Silni, zwarci, nieodporni

Doświadczenia ostatnich lat – wojna w Ukrainie, akty sabotażu na terenie państw UE czy ekstremalne zjawiska pogodowe, takie jak zeszłoroczna powódź na południowym zachodzie Polski – ujawniły, jak wiele pozostaje do zrobienia w obszarze odporności państwa. Z artykułu opublikowanego w maju 2024 r. na łamach „Kontroli Państwowej” wynika, że Polska nadal nie jest przygotowana na złożone zagrożenia hybrydowe²⁰. Autorzy, Wojciech Goleński i Dominik Zimny, obaj związani z Departamentem Bezpieczeństwa i Porządku Wewnętrznego NIK, wskazują, że problemem jest zarówno niedostateczna koordynacja, jak i brak odpowiednich zasobów oraz procedur umożliwiających szybkie działanie w sytuacji kryzysowej. Z perspektywy obywatela sprowadza się to do fundamentalnego pytania: czy państwo wie, jak zareagować w sytuacji poważnego zagrożenia?²¹

Paradoksalnie, wiele elementów takiego systemu było oczywistych kilkadziesiąt lat temu. Na przełomie lat 50. i 60. XX wieku w Polsce powstało ponad 1400 szkół projektowanych tak, aby w razie konfliktu mogły zostać przekształcone w szpitale polowe. Znaczną część z tych budynków wyposażono w schrony. Wiceminister MSWiA Wiesław Leśniakiewicz zapowiedział w marcu 2025 r., że modernizacja i odbudowa tego typu obiektów stanie się jednym z priorytetów w obszarze ochrony ludności²². To dowód, że państwo nie musi budować systemu od nowa, a ma możliwość odtworzenia przynajmniej części infrastruktury ochronnej.

Mamy więc gotowe wzorce i nie musimy wymyślać całego systemu budowy odporności od nowa. Komisja Europejska nie przez przypadek wybrała byłego fińskiego prezydenta Sauli Niinistö na autora raportu dotyczącego odporności. Finowie wdrożyli u siebie model kompleksowego bezpieczeństwa. Jego istotą jest wielosektorowa współpraca administracji publicznej, sektora prywatnego, organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz obywateli. Podporą systemu są jasne regulacje prawne, a jego sprawność zapewniają stałe mechanizmy koordynacji, regularne ćwiczenia i edukacja społeczeństwa²³. Finlandia to dobry wzór do naśladowania.

Finowie wdrożyli u siebie model kompleksowego bezpieczeństwa. To dobry wzór do naśladowania

Dla Polski wniosek jest jednoznaczny. Jeśli tempo budowy odporności cywilnej, infrastrukturalnej i instytucjonalnej nie nadąży za modernizacją sił zbrojnych, w obliczu realnego kryzysu cały wysiłek obronny może okazać się niewystarczający. Odporność państwa nie jest dodatkiem do siły militarnej. Jest jej warunkiem.

Przypisy

¹ Zob. np. https://www.portalsamorzadowy.pl/zmiany-w-prawie/samorzady-zyskaly-czas-do-konca-marca-chodzi-o-pieniadze-na-ochrone-ludnosci,642233.html?mp=promo

² https://www.iea.org/reports/gas-market-lessons-from-the-2022-2023-energy-crisis

³ https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2025/K_013_25.PDF

⁴ https://www.nato.int/en/what-we-do/deterrence-and-defence/resilience-civil-preparedness-and-article-3

⁵ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022L2557

⁶ https://commission.europa.eu/document/download/5bb2881f-9e29-42f2-8b77-8739b19d047c_en?filename=2024_Niinisto-report_Book_VF.pdf

⁷ https://w/ww.pism.pl/publikacje/ue-nieprzygotowana-na-kryzysy-wyzwania-wdrazania-raportu-niinist%C3%B6

⁸ https://www.bbn.gov.pl/ftp/dokumenty/Strategia_Bezpieczenstwa_Narodowego_RP_2020.pdf

⁹ https://www.gov.pl/web/premier/strategia-bezpieczenstwa-narodowego-i-nowe-ulatwienia-dla-obywateli–kolejne-decyzje-rady-ministrow

¹⁰ https://www.gov.pl/web/mswia/blisko-5-tys-podpisanych-umow-o-wartosci-28-mld-zl-na-realizacje-programu-ochrony-ludnosci-i-obrony-cywilnej

¹¹ https://legislacja.gov.pl/projekt/12403551/katalog/13165957#13165957

¹² https://www.politykainsight.pl/_resource/multimedium/20393469

¹³ https://www.nik.gov.pl/najnowsze-informacje-o-wynikach-kontroli/budowle-ochronne-miejsca-ukrycia.html

¹⁴ https://dziennikustaw.gov.pl/D2025000154801.pdf

¹⁵ https://wim.mil.pl/wp-content/uploads/2025/08/raport-bezpieczni-w-czasie-kryzysu.pdf

¹⁶ https://www.rynekzdrowia.pl/Polska-i-swiat/Szpitale-w-schronach-medycy-szkoleni-na-kryzys-Wladze-reaguja-na-raport-Rynku-Zdrowia,277933,15.html

¹⁷ https://dl1.ptwp.pl/vl1zQ92L4D/bezpieczenstwo-zywnosciowe-raport.pdf

¹⁸ https://www.pap.pl/aktualnosci/news%2C1488770%2Cpolitycy-z-niemiec-wielkiej-brytanii-i-finlandii-polska-miala-racje

¹⁹ https://www.pap.pl/aktualnosci/ursula-von-der-leyen-powinnismy-byli-sluchac-europy-srodkowej-w-sprawie-rosji

²⁰ https://www.deloitte.com/pl/pl/about/press-room/do-2035-roku-wydatki-na-obronnosc-Polski.html

²¹ https://www.nik.gov.pl/plik/id,30109.pdf

²² https://www.pap.pl/aktualnosci/wiceszef-mswia-proces-budowy-schronow-moze-ruszyc-jeszcze-w-tym-roku

²³ https://www.osw.waw.pl/sites/default/files/Raport_PL__Nowe-pomysly-na-obrone-totalna__net.pdf