Chińska paradyplomacja – niewykorzystany potencjał?

Czym w zasadzie jest paradyplomacja?

To relacje międzynarodowe na poziomie regionów i miast, czyli na poziomie subnarodowym. Tradycyjnie koncentrujemy się na tym, co się dzieje pomiędzy krajami, lub też na poziomie organizacji międzynarodowych. To, co się dzieje poniżej, często umyka naszej uwadze, a tam się dzieje dużo i właśnie tym zajmuje się paradyplomacja.

Jak wyglądają i czym charakteryzują się relacje z Chinami na poziomie subnarodowym w Europie i w Polsce?

Dotykają one całej masy bardzo konkretnych przejawów współpracy i ważnych tematów, takich jak na przykład współpraca gospodarcza. Jeśli spojrzymy na napływ inwestycji, to najczęściej właśnie władze lokalne czy regionalne przygotowują teren inwestycyjny, negocjują, starają się przyciągnąć inwestorów, konkurują między sobą o nich. Współpraca gospodarcza na szczeblu regionów i miast jest bardzo ważna i napełnia treścią ramy budowane na poziomie krajów.

Łódź zachęcona przez jedną z lokalnych firm zainwestowała razem z Chengdu, czyli z miastem prowincji Syczuan w Chinach, w stworzenie stałego połączenia kolejowego towarowego między Chinami a Polską

Inny przykład to relacje akademickie. Współpraca akademicka z natury rzeczy opiera się na uniwersytetach, które działają w regionach czy miastach, często we współpracy z władzami regionalnymi. Tak samo współpraca kulturowa, wymiany uczniów, nauczycieli i inne. Wszystko to angażuje władze lokalne, tworząc codzienność relacji między Europą a Chinami. Wizyty państwowe czy spotkania na szczeblu narodowym są stosunkowo rzadkie, a na poziomie samorządowym – interakcje są stosunkowo częste. Codzienność relacji międzynarodowych odbywa się właśnie na poziomie lokalnym, nawet jeżeli czasem umyka ona naszej uwadze, bo nie jest specjalnie spektakularna.

Czyli chodzi przede wszystkim o wymianę doświadczeń?

To bardzo ważny aspekt. Samorządy miejskie na całym świecie mierzą się tak naprawdę z tymi samymi problemami: jak zorganizować wywóz śmieci, jak zorganizować szkołę, jak radzić sobie z pandemią, w jaki sposób rozładowywać korki w mieście? Wbrew pozorom to naprawdę bardzo podobne wyzwania, niezależnie od tego, czy mówimy o miastach europejskich, azjatyckich, czy amerykańskich. Każde z nich ma swoją specyfikę, ale wymiana tych doświadczeń jest chlebem powszednim w relacjach miejskich. Dlatego też miasta tworzą sieci miast, gdzie się nawzajem od siebie uczą, podpatrują, jak problem jest rozwiązywany u innego partnera. W kwestiach klimatycznych czy ochrony środowiska przepływ wiedzy na poziomie miast i regionów to niesłychanie ważna rzecz. Miasta chcą się od siebie uczyć i chwalić własnymi dokonaniami.

Z tego co pan mówi, wyłania się obraz, że relacje na poziomie regionalnym czy miejskim są często bardziej nasycone realną współpracą i dialogiem niż wysoka polityka. Jak pan myśli, dlaczego tak mało do tej pory poświęcało się uwagi właśnie temu tematowi?

Przyczyn jest wiele. Pierwsza jest związana z tym, czego się uczymy w szkole czy na studiach. Jeżeli ktoś studiuje stosunki międzynarodowe i na wszystkich przedmiotach zajmuje się relacjami między krajami, to może nawet do głowy mu nie przyjdzie, że tak naprawdę jest jeszcze coś poza tym. Jesteśmy bardzo mocno skoncentrowani na tym, co jest tradycyjnym wymiarem dyplomacji. Innych rzeczy nie widzimy albo nie wydają one się nam one ważne.

Jest dosyć zaskakujące, że współpraca lokalna jest w olbrzymim stopniu oderwana od relacji centralnych

Druga kwestia jest taka, że media i my zajmujemy się najczęściej tym, co jest bardziej spektakularne. Wizyta delegacji w gminie z reguły jest ważna dla mieszkańców danej okolicy, ale mniej ważna dla odbiorcy krajowego czy europejskiego. W natłoku informacji siłą rzeczy koncentrujemy się na tym, co jest ważniejsze dla większej grupy ludzi. Ale dla wielu osób może być ważniejsze, ilu inwestorów przyjedzie z Chin i ile stworzą miejsc pracy, niż sytuacja na Morzu Południowochińskim czy w Xinjiangu, bo na nasze codzienne życie ma to dużo mniejszy wpływ. Z kolei jeśli nasze miasto wynegocjuje dobrą umowę inwestycyjną z chińską firmą, to dzięki temu możemy mieć lepszą pracę albo wyższe zarobki. To są tego typu zależności.

Poziom regionalny często prezentowana jest jako „zdepolitycyzowany” kanał relacji, którego nie trapią problemy właściwe polityce na poziomie międzypaństwowym. To przeświadczenie często pomaga nawiązać owocne relacje. Co na przykładzie pana badań związanych z województwem łódzkim składa się na sukces takiej współpracy?

Odszedłbym nawet od województwa, tylko pokazał obraz ogólnoeuropejski. Zrobiłem z moim zespołem badania na olbrzymiej liczbie miast i pytaliśmy o czynniki sukcesu. Rzeczy, które najbardziej wpływają na powodzenie relacji z Chinami, są w zasadzie podobne, jak w przypadku województwa łódzkiego. Robiliśmy badania ankietowe w 743 miastach z 27 krajów, czyli w zasadzie we wszystkich miastach europejskich powyżej 50 000 mieszkańców. Otrzymaliśmy prawie 400 ankiet z których wyłania się obraz, że jeżeli mówimy o czynnikach sukcesu, to olbrzymie znaczenie ma zaangażowanie chińskiego partnera. Musi być wola po drugiej stronie. Jeżeli jej nie ma, to współpraca jest trudna.

Wyniki ankiety potwierdzają też, że olbrzymie znaczenie ma czynnik personalny, czyli podejście osób na szczytach lokalnych władz. Poprzedni marszałek województwa Łódzkiego Witold Stępień bardzo mocno uwierzył w sensowność rozwijania relacji z Chinami i wspólnie z prezydent Łodzi Hanną Zdanowską inwestowali w to swój czas. Gdy doszło do zmiany władzy po wyborach samorządowych, kolejny marszałek nie zaprzestał tej współpracy, ale nie jest ona już tak intensywna, gdyż w jego agendzie nie jest ona aż tak ważna. Czynnik personalny na poziomie lokalnym odgrywa olbrzymią rolę i to zresztą nie wynika tylko z naszych badań, ale też z literatury przedmiotu.

A co z lokalnym biznesem?

To są kluczowi partnerzy. Miasto buduje ramy współpracy z partnerem chińskim, ale ktoś te ramy musi wypełnić treścią. Jeżeli chcemy rozwijać współpracę gospodarczą, to muszą być firmy, które będą tą współpracą zainteresowane. Łódź zachęcona przez jedną z lokalnych firm zainwestowała razem z Chengdu, czyli z miastem prowincji Syczuan w Chinach, w stworzenie stałego połączenia kolejowego towarowego między Chinami a Polską. Ale to połączenie ma sens tylko wtedy, gdy są firmy, które zagospodarują te pociągi.

To co nas zdziwiło w badaniach, to fakt, że relatywnie mniej ważnym czynnikiem była współpraca z władzami centralnymi. Jest dosyć zaskakujące, że współpraca lokalna jest w olbrzymim stopniu oderwana od relacji centralnych. Ma to swoje plusy i minusy. Z punktu widzenia rządu problemem jest brak koordynacji. Chińczycy starają się wykorzystywać swoje regiony instrumentalnie do prowadzenia swojej polityki zagranicznej, patrząc na relacje na poziomie paradyplomatycznym jako na część polityki zagranicznej. W Europie w większości krajów koordynacji nie ma albo jest ona bardzo niewielka. Dobrą stroną tej sytuacji jest to, że w razie konfliktów politycznych na poziomie centralnym one nie będą tak bardzo wpływać na poziom lokalny. Nie jest tak, że jest on całkowicie niezależny, natomiast stanowi możliwość kontynuowania współpracy.

Jakie jest znaczenie współpracy samorządów z chińskimi partnerami w kontekście polskiej polityki zagranicznej, szczególnie w ujęciu Inicjatywy Nowego Jedwabnego Szlaku? Jakie są potencjalne korzyści i zagrożenia?

Polskie regiony i miasta są bardzo aktywne we współpracy z Chińczykami. Z naszych badań wynika, że aż 26 polskich miast i praktycznie wszystkie województwa wiąże z chińskimi partnerami aż 41 relacji. Współpracują wszystkie duże polskie miasta z wyjątkiem Wrocławia, a także niewielkie ośrodki miejskie, co było dla nas pewnym zaskoczeniem.

W Polsce brakuje kontaktów roboczych na poziomie samorządów. Czasem postrzegają się one jako konkurencję, a w relacjach z Chinami nie powinno w ogóle się patrzeć z tej perspektywy. Chiny są tak duże, że dla każdego będzie tam miejsce

Trzeba powiedzieć, że są dwa spojrzenia na te relacje. Jedni powiedzą, że to niedobrze, że rząd ich nie koordynuje, bo nie wykorzystuje pewnego potencjału do rozwoju relacji z Chinami. Drudzy uważają, że to bardzo dobrze, bo samorządy nie są sterowane, a na tym polega samorządność.

A jak Pan się na to zapatruje?

Chciałbym, żeby polski rząd monitorował to, co się dzieje na dole i starał się współpracować z samorządami. Wykorzystywał ich kontakty do własnych celów, ale też redukował ryzyka związane ze współpracą międzynarodową. Samorządy i samorządowcy powinni być świadomi tego, jak jest prowadzona polityka zagraniczna, jakie są cele Polski, jakie są cele Unii Europejskiej, a także jakie są zagrożenia związane ze współpracą z Chinami, i w jaki sposób należy się przed nimi bronić. To jest wiedza, której na poziomie samorządowym nie ma. Moim zdaniem jest to obowiązek państwa, żeby tą wiedzę przekazywać. W wielu krajach się to robi. Dobrym przykładem jest Holandia, gdzie rząd stworzył platformę współpracy z samorządami, które mają relacje z Chińczykami – po to, żeby samorządy wymieniały doświadczenia.

W Polsce brakuje kontaktów roboczych na poziomie samorządów. Czasem postrzegają się one jako konkurencję, a w relacjach z Chinami nie powinno w ogóle się patrzeć z tej perspektywy. Chiny są tak duże, że dla każdego będzie tam miejsce.

To problem widoczny tylko w Polsce?

Także w skali europejskiej dzieje się to w zbyt małym zakresie. Z naszych badań wynika, że zdecydowana większość samorządów i miast nie koordynuje swoich relacji z Chińczykami. Miasta często nie koordynują działań nawet z władzami regionalnymi. To mocno zaskakujące, bo poza przykładem Łodzi, gdzie koordynacja jest na dobrym poziomie, okazuje się, że wcale nie jest to norma. To duże niedopatrzenie. Powinniśmy dążyć do tego, żeby ta współpraca była koordynowana.

Czyli koordynacja powinna się odbywać z powodu wyzwań międzynarodowej polityki? Czy stoją za tym bardziej przyziemne przesłanki?

Należy z góry założyć, że delegacje chińskie które przyjeżdżają do Europy, są powiązane z chińskimi służbami. Są one źródłem informacji, które są pozyskiwane na poziomie lokalnym. Często samorządowcy mają wiedzę, która może być dla partnera zagranicznego cenna i powinni mieć świadomość tego, jakie rzeczy można mówić, a jakich się nie powinno. Nie chodzi o to, żeby blokować relacje i dyskusję, tylko żeby mieć osłonę kontrwywiadowczą.

Należy z góry założyć, że delegacje chińskie które przyjeżdżają do Europy, są powiązane z chińskimi służbami. Są one źródłem informacji, które są pozyskiwane na poziomie lokalnym

Dobrze byłoby, gdyby samorządy miały świadomość, jakie są cele polityki państwa i polityki Unii Europejskiej wobec Chin w danym okresie. Samorządowcy sami o tym mówią, że chcieliby wiedzieć, jaki jest interes państwa i jak jest definiowany, by nie działać wbrew niemu.

Podobnie jest na poziomie europejskim. To co poczytuję za duży sukces mojego zespołu, to uświadomienie polityków europejskich, że jeżeli mówimy o koordynacji polityki europejskiej wobec Chin, to nie możemy mówić tylko o koordynacji z krajami członkowskimi, ale również ze szczeblem lokalnym. Zostało to wpisane do rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 16 września 2021 roku w sprawie nowej strategii UE-ChRL. Mam nadzieję, że kolejne dokumenty europejskie i praktyka będzie w większym stopniu to uwzględniała. Przed nami długa droga, bo badania mojego zespołu są jednymi z pierwszych na ten temat. Wymaga czasu, żeby do świadomości polityków doszło, że ten szczebel jest ważny i powinien być włączany do praktyki politycznej. Nie jest to takie oczywiste, skoro między władzami lokalnymi a krajowymi koordynacji nie ma, a mówimy o koordynacji jeszcze poziom wyżej.

A jakie są oczekiwania samorządów, jeśli chodzi o współpracę z Chinami? Czy zauważają one jakieś korzyści?

Na pewno jest to ogólnie rozumiana wymiana doświadczeń, a także turystyka samorządowa. Chiny są atrakcyjne również dlatego, że można tam pojechać, zobaczyć ten kraj. W ogóle bym tego elementu nie bagatelizował, bo myślę, że w rozwoju współpracy samorządowej jest to ważne. To też promocja kultury i wymiana akademicka, czyli te obszary, gdzie miasto czy region może bezpośrednio odnieść korzyści ściągając studentów, turystów i inwestorów.

Parasol polityczny dla współpracy gospodarczej jest w Chinach niezwykle ważny. Władze samorządowe, zabierając lokalnych przedsiębiorców na wizytę w Chinach, w pewien sposób uwiarygadniają ich w oczach partnerów chińskich.

Ściągnięcie chińskich inwestorów do regionu potwierdziło około 40% badanych. Wsparcie dla lokalnych firm robiących biznes w Chinach to niewiele ponad 30%. Spodziewaliśmy się, że to będą wyższe liczby

To, co jest niepokojące, to fakt, że relatywnie mało miast potwierdza, iż odnosi ze współpracy z Chińczykami rzeczywiste korzyści. Na przykład ściągnięcie chińskich inwestorów do regionu potwierdziło około 40% badanych. Wsparcie dla lokalnych firm robiących biznes w Chinach to niewiele ponad 30%. Spodziewaliśmy się, że to będą wyższe liczby.

Czy paradyplomacja może odmienić relacje Polski i Unii Europejskiej z ChRL?

To by wymagało przewartościowania polityki zagranicznej jako takiej, zmiany podejścia do relacji nie tylko z Chinami, ale też z innymi partnerami zewnętrznymi. Nie możemy na politykę zagraniczną patrzeć tak jak kiedyś, że to są relacje na linii Warszawa-Pekin. Dziś to dużo bardziej skomplikowany system. Z perspektywy polskiego MSZ musimy ustalić w jaki sposób układać relacje z instytucjami europejskimi, z samorządami i z władzami miejskimi, żeby lepiej realizować swoje cele. To pewien rodzaj gry, którą stolice europejskie będą między sobą toczyć: która z nich lepiej ten system wykorzysta.

Musimy się skoncentrować na wypracowaniu mechanizmów zarządzania naszą polityką zagraniczną w wielopoziomowym systemie z obecnością innych aktorów, którzy mają też swoje interesy, którzy też będą chcieli tego systemu używać by się w nim jak najlepiej ulokować. Dotyczy to relacji z ChRL, ale też z USA czy innymi dużymi państwami.

Zdjęcie: Uniwersytet Łódzki