Cztery kierunki integracji gospodarczej Unii. Czy są korzystne dla Polski?

Widoczne w ostatnim czasie ożywienie dyskusji o przyszłości UE jako projektu politycznego, spowodowane m.in. niemiecką propozycją przekształcenia Unii w państwo federalne, powinno w równym stopniu dotyczyć refleksji nad przyszłością unijnej integracji gospodarczej. Tego typu refleksja potrzebna jest w sposób szczególny w Warszawie, ale również w innych stolicach pozostających poza głównym nurtem integracji, który konsoliduje się wokół strefy euro.

Odpowiedź na kryzysy

Nie da się bowiem pominąć faktu, że chociaż początkowy cel integracji europejskiej miał charakter głównie polityczny – związanie Niemiec jako źródła strukturalnej niestabilności w europejskim systemie państw i zapobieżenie kolejnym konfliktom – to jednak narzędzia obrane do realizacji tego celu miały charakter przede wszystkim gospodarczy. Powodzenie projektu europejskiego i jego rozwój w latach 1952-2007 należy wiązać głównie z korzyściami gospodarczymi, czerpanymi przez państwa członkowskie wraz z osiąganiem kolejnych etapów na drodze do rynku wewnętrznego.

Począwszy od 2008 roku możemy obserwować utrwalanie się dysproporcji w rozwoju gospodarczym między krajami północy a południa strefy euro (szczególnie Grecją, Hiszpanią, Portugalią i Włochami)

Ostatnia seria wydarzeń, zapoczątkowana przez europejską odsłonę kryzysu finansowego 2008 roku, obejmująca kryzys migracyjny z roku  2015, a obecnie kolejne fale pandemii COVID-19, okazała się jednak w znaczący sposób niweczyć dążenia do spójności społeczno-gospodarczej w ramach Unii. Począwszy od 2008 roku możemy obserwować utrwalanie się dysproporcji w rozwoju gospodarczym między krajami północy a południa strefy euro (szczególnie Grecją, Hiszpanią, Portugalią i Włochami), co odnotował ostatni przed pandemią raport kohezyjny Komisji Europejskiej z 2017 roku. Nie mógł siłą rzeczy przewidzieć, że to właśnie gospodarki tych ostatnich krajów (łącznie z Chorwacją) ucierpią w jej wyniku najbardziej spośród wszystkich państw UE.

Powyższe doświadczenia w dużym stopniu uwarunkowały kierunek, w którym zmierza obecnie unijna integracja gospodarcza. Wśród szeregu podejmowanych w tym zakresie działań, warto zwrócić uwagę na cztery główne trendy. Po pierwsze – dążenie do dokończenia budowy europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej, a zatem próba rozwiązania strukturalnych problemów tkwiących w strefie euro poprzez więcej integracji. Po drugie – upatrywanie szansy na utrzymanie konkurencyjności europejskich gospodarek poprzez postawienie na zieloną i cyfrową transformację. Po trzecie – wzmocnienie pozycji UE względem gigantów technologicznych pochodzących głównie z USA; i wreszcie po czwarte – zmniejszenie zależności unijnego rynku od zagranicznych dostawców i producentów, w szczególności jeśli chodzi o zasoby krytyczne takie jak sprzęt medyczny i substancje czynne leków, ale również przemysł półprzewodników. Nie da się przy tym ukryć, że dodatkowym katalizatorem dla przyjmowanych w UE priorytetów (szczególnie w obszarach drugim, trzecim i czwartym) jest zaostrzająca się rywalizacja amerykańsko-chińska, która przyjmuje w dużej mierze postać wojny technologicznej.

W powietrzu wisi również wprowadzenie unijnego podatku od usług cyfrowych, który ma zwiększyć dochody własne UE

Co obnażył COVID

Rozpoczynając od najbardziej aktualnego, ostatniego ze wskazanych trendów, jest on niewątpliwą pochodną przerwania łańcuchów dostaw do Europy, spowodowanego wybuchem pandemii COVID-19. Doprowadziło to do poważnych niedoborów produktów o krytycznym znaczeniu w Europie (którymi okazały się chociażby maseczki), a jednocześnie uświadomiło europejskim decydentom stopień zależności unijnych gospodarek od zewnętrznych podmiotów. Warto wspomnieć, że w przeprowadzonym przez KE audycie na potrzeby zaktualizowania unijnej strategii przemysłowej, spośród 5,2 tys. przeanalizowanych produktów 137 zidentyfikowanych zostało jako należące do „wrażliwych ekosystemów”, w przypadku których UE jest w wysokim stopniu uzależniona od dostaw z państw trzecich. Znalazły się wśród nich głównie surowce i materiały przetworzone, wykorzystywane w energochłonnych sektorach przemysłowych, w sektorze odnawialnych źródeł energii, elektromobilności, zaawansowanych technologii, jak również kluczowe produkty z sektora ochrony zdrowia (m.in. substancje czynne leków). Same Chiny odpowiadały za ponad połowę wartości ich importu do UE, co dobrze pokazuje, od kogo w istocie zależne stały się w ostatnich latach unijne gospodarki (zob. Wykres 1). Zmniejszeniu tych zależności służyć mają działania zaproponowane przez KE w aktualizacji strategii przemysłowej z maja br. Należą do nich m.in.: dywersyfikacja partnerstw międzynarodowych, uruchomienie unijnych sojuszy przemysłowych w strategicznych obszarach (oprócz surowców, baterii i wodoru, również półprzewodników i technologii chmury), dalsze wykorzystywanie mechanizmu łączenia zasobów publicznych państw członkowskich (IPCEI), jak również legislacja uderzająca w firmy spoza UE korzystające z państwowych subsydiów. Wspólnym mianownikiem tych działań jest niewątpliwie przywracanie samowystarczalności i wzmacnianie mechanizmów ochrony rynku wewnętrznego, a zatem dążenie do tzw. otwartej strategicznej autonomii UE.

Udział wartości importu do UE według pochodzenia zidentyfikowanych 137 produktów, w przypadku których UE jest zależna we wrażliwych ekosystemach

Źródło: Komisja Europejska

Techno- i ekologia

Kolejny z widocznych trendów – próba wzmocnienia pozycji Unii względem gigantów technologicznych – jest przejawem dążenia do wspomnianej autonomii w sferze cyfrowej. Środkiem do osiągnięcia tego celu ma być m.in. pakiet nowych regulacji, na który składają się akty prawne o usługach (DSA) oraz rynkach cyfrowych (DMA). Ten ostatni – ukierunkowany szczególnie na zwalczanie monopolistycznych praktyk firm z tzw. grupy „Big Tech” (Facebooka, Google’a, Amazona, Apple’a i Microsoftu) – został w połowie grudnia przyjęty przez Parlament Europejski, co otwiera drogę do uzgodnienia jego treści z Radą UE, a zatem państwami członkowskimi. Znalazły się w nim zapisy zwiększające kontrolę nad praktykami największych platform internetowych – zdefiniowanych jako „strażnicy dostępu” – i nakładające na nie pewne dodatkowe obowiązki (np. umożliwienie współdziałania ich usług z produktami innych firm). Komisja Europejska ma również uzyskać możliwość zatrzymania każdego przejęcia firmy przez „strażników dostępu”, a także dysponować ujednoliconym wymiarem kar za stosowanie niedozwolonych praktyk (sięgających do 20 proc. rocznych obrotów firmy w skali globalnej). Działania te siłą rzeczy dotyczyć będą amerykańskich gigantów technologicznych, zwiększając uprawnienia kontrolne Komisji, ale również dając możliwość roztoczenia parasola ochronnego nad unijnymi firmami z branży IT. Warto przy tym pamiętać, że w powietrzu wisi również wprowadzenie unijnego podatku od usług cyfrowych, który ma zwiększyć dochody własne UE.

Zgodnie z najnowszymi założeniami, do 2030 roku emisje netto CO₂ mają zostać w Unii zredukowane o co najmniej 55 proc. w stosunku do poziomu z roku 1990

Postawienie na zieloną i cyfrową transformację jako kluczowe źródła konkurencyjności Europy w przyszłości przejawia się w założeniach nowego budżetu UE, jak również funduszu odbudowy po pandemii – NextGenerationEU. Możliwość skorzystania z dostępnych w jego ramach środków (723 mld euro) uzależniona została od przeznaczenia 37 proc. wydatków na inwestycje w dziedzinie klimatu i 20 proc. na wspieranie transformacji cyfrowej – spośród ogółu wydatków zawartych w krajowych planach obudowy (KPO). Jednocześnie 30 proc. wydatków ze wszystkich programów na lata 2021–2027 ukierunkowanych zostało na wspieranie działań w dziedzinie klimatu. Coraz bardziej kontrowersyjnym mechanizmem dążenia do unijnych celów klimatycznych staje się natomiast system handlu emisjami (EU ETS). Zgodnie z najnowszymi założeniami, do 2030 roku emisje netto CO₂ mają zostać w Unii zredukowane o co najmniej 55 proc. w stosunku do poziomu z roku 1990. Przyjęcie wyższego celu redukcji w sektorach objętych ETS oznacza szybsze wycofywanie uprawnień do emisji w obiegu, co podwyższa wartość tych dostępnych w puli. W samym 2021 roku cena uprawnień wzrosła z 34 do 90 euro za tonę, co stanowi poważny problem dla państw opierających swoją energetykę na węglu – w szczególności Polski – przekładając się na wzrost cen prądu. Kwestią sporną pozostaje wpływ spekulacji na rosnące ceny uprawnień, ponieważ prawami do emisji CO₂ mogą handlować również podmioty finansowe spoza objętych systemem branż. Perspektywa większej regulacji tego systemu wyraźnie dzieli państwa członkowskie (do jego reformy wzywają głównie Warszawa i Madryt), podobnie jak kwestia uznania atomu i gazu za zielone źródła energii i wpisania ich w unijną politykę klimatyczną. W tej sprawie widać wyraźny rozdźwięk między broniącą atomu Francją a próbującymi blokować go Niemcami. Obecność rozbieżności na wielu frontach sprawia, że unijna transformacja klimatyczna może generować procesy dezintegracyjne, zamiast prowadzić do wzrostu globalnej konkurencyjności unijnych gospodarek.

Widać wyraźny rozdźwięk między broniącą atomu Francją a próbującymi blokować go Niemcami

Zacieśnić unię gospodarczą?

Ostatnim z widocznych trendów, a zarazem tym najbardziej ugruntowanym, jest dążenie do ukończenia europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej, a zatem rozwiązanie problemów tkwiących w samej budowie strefy euro. W dużej mierze są one generowane odseparowaniem polityki monetarnej, którą zarządza Europejski Bank Centralny, od polityki fiskalnej, którą prowadzą państwa członkowskie strefy euro (o zróżnicowanych poziomach rozwoju gospodarczego). Jak pokazał kryzys finansowy 2008 roku, unia gospodarcza i walutowa w znacznym stopniu pozbawiła jej członków możliwości zarządzania gospodarką w okresach kryzysów. Ideą formułowanych na poziomie unijnym kroków zaradczych jest jej pogłębienie – szczególnie jeśli chodzi o politykę fiskalną. Utworzenie wspólnego organu skarbowego strefy euro oraz europejskiej rady budżetowej zostało zaproponowane m.in. w Raporcie Pięciu Prezydentów z 2015 roku – przyznającego, że ewolucja w tym kierunku będzie wymagała dalszego dzielenia się suwerennością w ramach wspólnych instytucji. W ostatnim czasie do powołania autonomicznego budżetu strefy euro wzywał natomiast prezydent Macron, co ostatecznie skończyło się zgodą na przyjęcie niewielkiego instrumentu budżetowego (25 mld euro), stanowiącego zalążek budżetu strefy euro. Te dążenia wyraźnie pokazują jednak, że w głównym nurcie europejskiej polityki istnieje przekonanie o potrzebie zacieśniania unii gospodarczej i walutowej, pomimo umacniania się na kontynencie sentymentów narodowych i braku powszechnej zgody na przenoszenie kolejnych porcji kompetencji na poziom unijny.

Prześledzenie najważniejszych zjawisk i procesów zachodzących na polu unijnej integracji gospodarczej pozwala zaobserwować zmianę optyki w tym obszarze. Unia Europejska przekształca się z machiny gwarantującej wolną konkurencję na rynku wewnętrznym w system zapewniający ochronę unijnych gospodarek i poszukiwania dla nich konkurencyjności w skali globalnej, czego przejawem są m.in. zielona i cyfrowa transformacja. Na obranie tego kierunku i większe przyzwolenie państw członkowskich w tym zakresie (chociażby poprzez zgodę na emisję wspólnego długu i nowe źródła dochodów UE), niewątpliwy wpływ miała pandemia, ale również zaostrzająca się rywalizacja amerykańsko-chińska, która wymusza na Europie udział w wyścigu technologicznym.

Wyzwaniem dla Warszawy będą spodziewane próby dalszego pogłębiania strefy euro, a tym samym ryzyko trwałego zróżnicowania integracji

Z perspektywy Polski nacisk na większą samowystarczalność gospodarczą UE będzie korzystny z uwagi na możliwość przyciągnięcia inwestycji i produkcji relokowanej do Europy. Potencjalnym zagrożeniem staje się jednak zbyt szybkie tempo zielonej transformacji, która będzie podbijać ceny energii w państwach utrzymujących znaczny udział węgla w swoim miksie energetycznym. Kolejnym wyzwaniem dla Warszawy będą spodziewane próby dalszego pogłębiania strefy euro, a tym samym ryzyko trwałego zróżnicowania integracji. Nie będą one jednak przyćmiewać dalszych korzyści czerpanych przez Polskę z tytułu dostępu do rynku wewnętrznego UE – największego atutu unijnej integracji.