Ponieważ przedmiotem tych rozważań jest miejsce parlamentów narodowych w strukturze polityczno-instytucjonalnej Unii i ich wpływ na procesy decyzyjne oraz funkcje legitymizacyjne, warto je umieścić w kontekście rozróżnienia między legitymizacją systemu politycznego „na wejściu” (input) oraz legitymizacją „na wyjściu” (output). Rozróżnienia te nawiązują do teorii systemów politycznych, która wyróżnia „wejścia” do systemu, to znaczy kierowane do niego roszczenia i poparcia, mechanizm przetwarzania określany jako systemowa „czarna skrzynka”, oraz „wyjścia” systemu, które po przetworzeniu roszczeń i poparć przez czarną skrzynkę oferują polityki odpowiadające interesom i wartościom tych podmiotów, które roszczenia i poparcia zgłaszają. W systemach demokratycznych „legitymizacja na wejściu” odnosi się do demokratycznego uczestnictwa (w jakim stopniu w ogóle można skierować do systemu własne roszczenia lub poparcia). Legitymizacja na wyjściu ma charakter efektywnościowy (w jakim stopniu głos ten jest faktycznie efektywny w tworzeniu polityk). Aby system polityczny funkcjonował i utrzymywał stabilność demokracji, musi być legitymizowany obustronnie: bez demokratycznego uczestnictwa i obywatelskiej partycypacji ważne dla utrzymania stabilności systemowej roszczenia i poparcia są pomijane; z kolei system, który nie oferuje polityk w sposób minimalny odpowiadających interesom i wartościom obywateli, nie jest legitymizowany efektywnościowo¹.

Podział na legitymizację na wejściu i wyjściu wprowadzono analizując państwa narodowe o konstytucyjnie ustalonej strukturze politycznej. Powszechnie przyjmowano, że organizmy polityczne innego typu, przede wszystkim organizacje międzynarodowe, opierają swe istnienie na legitymizacji efektywnościowej. Tak przez dekady działo się też ze Wspólnotami Europejskimi. „Zważywszy na obecne szerokie zainteresowanie «europejskim demokratycznym deficytem», warto zwrócić uwagę na znaczący fakt, że przez większą część historii europejskiej integracji kwestia ta w ogóle nie stawała na porządku dnia. Przez dekady aktorzy polityczni i opinia publiczna uznawali legitymacje europejskich instytucji i procesów polityczno-decyzyjnych za zadowalające, choć odstawały one od wzorca związanego z funkcjonowaniem rządów demokratycznych na poziomie narodowym”².

To instytucje unijne postawiły kwestie legitymizacji demokratycznej (na wejściu) i efektywnościowej (na wyjściu) na porządku dnia, i to w sytuacji, gdy najważniejsi aktorzy polityczni w swoich definicjach sytuacji nie wskazywali na jej brak. Uczyniła to Komisja Europejska, publikując w 2001 roku białą księgę o „europejskiej polityce zarządzania” (European governance)³, w której stwierdziła, że „konieczna jest reforma europejskiego zarządzania, aby zbliżyć obywateli do europejskich instytucji” oraz, że „o prowadzonych politykach nie można dłużej decydować odgórnie. Legitymacja Unii jest teraz związana z obywatelskim uczestnictwem”. Rekomendacje Komisji nie miały charakteru reaktywnego (odpowiedzi na zdiagnozowany deficyt legitymacji), ale prospektywny – miały stworzyć warunki do wykreowania nowej legitymacji Unii, co miało charakter politycznego konstruktywizmu i związane było z przygotowaniami stworzenia konstytucji europejskiej. Niemniej nadanie przez kluczową instytucję unijną najwyższej wagi politycznej legitymizacji Unii w sytuacji braku odczuwanego deficytu legitymizacyjnego sprawiło, że problem, który praktycznie nie istniał, pojawił się i zaczął nabrzmiewać. Komisja podjęła też kwestię legitymacji efektywnościowej, stwierdzając, że jednym z celów publikacji białej księgi jest doprowadzenie do „wzrostu efektywności decyzji Wspólnoty, aby odzyskać poparcie i zaufanie obywateli Europy”. Ówcześnie nic nie wskazywało na to, że obywatele Europy przestali popierać Unię i utracili do niej zaufanie na tyle, by trzeba je było odzyskiwać. Jednakże stwierdzenie, że publikując białą księgę z 2001 roku Komisja stworzyła z niczego problem, który zaczął żyć własnym życiem i bez zasilania przez bodźce zewnętrzne w poważnym stopniu zaciążył na politycznym życiu wewnętrznym Unii, obrastając w coraz obfitszą literaturę i coraz liczniejsze deklaracje polityczne, mija się w sposób oczywisty z faktami i rzeczywistością.

Bez wątpienia w 2001 roku Unią nie była zdelegitymizowana w tym stopniu, by podejmować wysiłki w celu „odzyskania zaufania i poparcia obywateli Europy”. Niemniej formułując prospektywnie cel wzmocnienia – i tak wówczas mocnej – legitymizacji Unii, Komisja wyszła zapewne z założenia, że wobec zwiększenia w Traktatach od Maastricht do Nicei kompetencji powierzonych i łączonych, które zaczęły obejmować kwestie o żywotnym znaczeniu dla państw członkowskich i obywateli (polityka klimatyczna, polityka energetyczna, ochrona środowiska, bezpieczeństwo pracy, elementy polityki społecznej, itp.), kończy się okres, w którym Unia w sposób zarządczy administruje przyrostami dobrostanu swoich obywateli, a spór wewnętrzny toczy się o to, czy w wyniku zastosowanych środków osiągnięto mniejszą, czy większą poprawę w sensie Pareto (Pareto-superior policy), i co należałoby zrobić, by zbliżyć się do paretowskiego optimum. Jest oczywiste, że polityki nakierowane na poprawę w tym sensie wymagają o wiele mniejszej legitymizacji niż polityki, które oddziałują na istotne interesy lub wartości rządzonych (a niekiedy je naruszają). W drugim przypadku silniejsza legitymizacja jest niezbędna, by rządzeni (a w każdym razie część rządzonych) dobrowolnie podporządkowali się decyzjom politycznym, z którymi się głęboko nie zgadzają⁴.