Osobnego omówienia wymaga trzeci przypadek uruchomienia procedury „żółtej kartki” – nowelizacja dyrektywy o pracownikach delegowanych. Jest on najbardziej brzemienny w konsekwencje polityczne, gdyż parlamenty narodowe z wyodrębnionego geograficznie i politycznie regionu Europy – regionu środkowoeuropejskiego – „zderzyły się” nie z Komisją, ale instytucjonalną Unia jako całością – zwłaszcza z Radą.

Historia sporu wokół nowelizacji dyrektywy o pracownikach delegowanych i zaangażowania weń parlamentów narodowych Europy Środkowo-Wschodniej w postaci uruchomienia procedury „żółtej kartki” stanowi odrębny przypadek. Z całą pewnością – inaczej niż w przypadku Monti II i prokuratury europejskiej – doszło tutaj do kolizji żywotnych interesów gospodarczych krajów „nowej” Unii, znajdujących się na niższym poziomie rozwoju gospodarczego, z interesami bardziej zaawansowanej gospodarczo „starej” Unii. Ponadto opór państw wspomnianego regionu stanął na przeszkodzie ambitnemu celowi pogłębienia integracji europejskiej o wymiar praw socjalnych, na rzecz którego zaangażował się przewodniczący Komisji, Jean-Claude Juncker.

Sprawa rewizji dyrektywy o pracownikach delegowanych została postawiona na najwyższym szczeblu w „Wytycznych politycznych dla Komisji Europejskiej” J.-C. Junckera podczas jego przemówienia inauguracyjnego w Parlamencie Europejskim w 2014 roku. Nowo wybrany przewodniczący Komisji zobowiązał się „zagwarantować rygorystyczne wdrożenie dyrektywy o delegowaniu pracowników i rozpocząć ukierunkowany przegląd tej dyrektywy, tak aby wyeliminować dumping socjalny z Unii Europejskiej”. Dalej stwierdził: „W naszej Unii ta sama praca, wykonywana w tym samym miejscu, powinna być tak samo wynagradzana”¹.

Kwestia wyeliminowania „dumpingu socjalnego” znalazła też swoje miejsce w „Raporcie o stanie Unii” w 2015 roku i została połączona z ambitnym planem stworzenia europejskiego filaru praw socjalnych, który „bierze pod uwagę zmieniające się realia europejskich społeczeństw i świata pracy. Filar ten może służyć za kompas wyznaczający kierunek działań na rzecz odnowionej konwergencji w strefie euro. Ten europejski filar praw socjalnych powinien być uzupełnieniem tego, co już razem osiągnęliśmy w dziedzinie ochrony pracowników w UE. Będę oczekiwał od partnerów społecznych, że odegrają kluczową rolę w tym procesie”². Dalej Juncker stwierdza: „Wierzę, że dobrze postępujemy, zapoczątkowując tę inicjatywę w strefie euro i pozwalając pozostałym państwom członkowskim UE, by przyłączyły się do niej, jeśli zechcą”³. Od tej pory rewizja dyrektywy o pracownikach delegowanych i prace przygotowawcze nad stworzeniem europejskiego filaru praw socjalnych szły ręka w rękę.

Komisja przedłożyła wniosek o zmianę dyrektywy z 1996 r. w marcu 2016 r. Kluczową kwestią było w nim określenie maksymalnego czasu delegowania – 24 miesiące – po upływie którego zaczyna w kraju wykonywania pracy obowiązywać zasada „tam sama płaca za tę sama pracę”; dyrektywa z 1996 roku nie wyznaczała maksymalnego czasu delegowania. W toku konsultacji poprzedzających sformułowanie wniosku doszło do sformalizowanego wyartykułowania różnic interesów państw członkowskich, które zawiązały koalicje, występując do Komisji z wspólnymi pismami. Z jednej strony Austria, Belgia, Niemcy, Luksemburg, Holandia i Szwecja opowiedziały się za modernizacją dyrektywy o delegowaniu pracowników, ustanawiającą zasadę „równego wynagrodzenia za tę samą pracę w tym samym miejscu pracy”. „Państwa te zasugerowały, że przepisy odnośnie do warunków pracy i warunków socjalnych, zwłaszcza te odnoszące się do wynagrodzenia, mające zastosowanie do pracowników delegowanych, powinny zostać zmienione i rozszerzone; należy rozważyć ustanowienie maksymalnego czasu trwania delegowania ze szczególnym uwzględnieniem dostosowania przepisów do rozporządzenia UE dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego”⁴.

Z drugiej strony państwa „nowej” Europy – Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja i Rumunia stwierdziły także we wspólnym piśmie, „że rewizja dyrektywy z 1996 r. jest przedwczesna (…). Państwa te wyraziły obawę, że zasada równego wynagrodzenia za tę samą pracę w tym samym miejscu pracy może być sprzeczna z zasadami jednolitego rynku, jako że różnice w stawce wynagrodzenia stanowią jeden z uzasadnionych elementów przewagi konkurencyjnej dla usługodawców”.

Po formalnym zgłoszeniu wniosku przez Komisję zainteresowane grupy państw podjęły działania polityczne. Niewątpliwie rzecznikiem państw „starej” Europy, opowiadających się za nowelizacją dyrektywy i wyznaczeniem maksymalnego czasu delegowania, stała się Francja. W kwietniu 2016 roku premier Manuel Valls zagroził, że jeśli nie dojdzie do postulowanej nowelizacji, to Francja przestanie stosować się do dyrektywy z 1996 roku i obejmie pracowników delegowanych własnymi, restrykcyjnymi przepisami⁵. Z drugiej strony dziesięć państw regionu środkowowschodniego podjęło skoordynowaną akcję i w maju liczba uzasadnionych opinii ich parlamentów, wskazujących na naruszenie zasady pomocniczości, przekroczyła wymagany traktatowo próg – procedura „żółtej kartki” została uruchomiona. Poza duńskim Folketinget, którego zastrzeżenia ograniczały się do naruszenia zasady pomocniczości, parlamenty „nowej” Europy zasadniczy polityczny nacisk kładły w swoich uzasadnionych opiniach na zagrożenia dla swobody przepływu usług, naruszenie zasady proporcjonalności oraz zagrożenia dla ich rozwoju gospodarczego i przewagi konkurencyjnej związanej z niższymi kosztami pracy, co składało się razem na polityczny komunikat do rozpatrzenia bardziej w ramach „dialogu politycznego” niż mechanizmu wczesnego ostrzegania.

W lipcu 2016 roku Komisja odrzuciła zastrzeżenia zgłoszone w uzasadnionych opiniach przez parlamenty narodowe. W kluczowej kwestii czasu oddelegowania, w którym nie obowiązuje zasada „równa płaca za równą płacę” właściwa Komisja Parlamentu Europejskiego podtrzymała przedłożenie Komisji o okresie 24-miesięcznym.

Do istotnej zmiany w procesie ustawodawczym doszło w 2017 roku. Na dwa tygodnie przed posiedzeniem Rady, poświęconym zmianie dyrektywy, Francja zgłosiła szereg nowych propozycji, nakładających nowe restrykcje na zatrudnianie pracowników delegowanych, w tym skrócenie czasu delegowania bez „równej płacy za równa pracę” z 24 miesięcy do 12 miesięcy⁶. Czerwcowa Rada nie była w związku w tym w stanie ustalić wspólnego stanowiska. W sierpniu 2017 roku prezydent Francji podjął dyplomatyczną ofensywę, spotykając się z przywódcami krajów Europy Środkowo-Wschodniej i Południowo-Wschodniej, z wyłączeniem Polski i Węgier. W rezultacie na październikowej Radzie przyjęto – przy sprzeciwie Polski, Węgier, Litwy i Łotwy, a wstrzymaniu się od głosu Wlk. Brytanii, Irlandii i Chorwacji – rozwiązanie bliskie postulatowi francuskiemu: zasadniczo 12-miesięczny okres delegowania przy możliwości przedłużenia go na „uzasadniony wniosek” przedsiębiorcy o 6 miesięcy. W listopadzie 2017 r. Rada i Parlament Europejski przystąpiły do negocjacji w sprawie nowych przepisów o pracownikach delegowanych, a 21 czerwca 2018 r. Rada przyjęła nowelizację dyrektywy o delegowaniu pracowników.

W dotychczasowym procesie politycznym, dotyczącym nowelizacji dyrektywy o pracownikach delegowanych, uwagę zwracają trzy kwestie o istotnym znaczeniu politycznym: po pierwsze, nierówne rozłożenie zysków i kosztów nowelizacji dyrektywy między podmioty (nie tylko państwa) w ramach Unii; po drugie – polityczno-regionalne zróżnicowanie, które się przy tym ujawniło między unijnym centrum a unijnymi peryferiami; po trzecie – delegitymizacyjny efekt podejmowanych decyzji w odniesieniu do parlamentów narodowych, które zaangażowały się w sprzeciw wobec nowelizacji dyrektywy.

Jak już wspomniałem, sprawa walki z „dumpingiem socjalnym” pojawiła się na agendzie Unii wraz z mowa inauguracyjną Jean-Claude’a Junckera. Z punktu widzenia funkcjonowania rynku pracy w Europie Zachodniej i obciążeń systemów socjalnych jej państw, problem pracowników delegowanych ma znaczenie marginalne. Według danych Komisji, pracownicy delegowani stanowią ok. 1 proc. (1,9 mln) pracowników w całej Unii. O dumpingu socjalnym można mówić wtedy, gdy pracownicy z państw o niższych kosztach pracy są delegowani do państw o wyższych kosztach pracy. Według danych Komisji delegowanie z krajów o niskich oraz średnich pensjach do krajów o wysokich pensjach stanowi 50,1 proc. pracowników delegowanych, czyli ok. 950 tys. pracowników. We Francji, która najbardziej stanowczo podnosiła kwestię „dumpingu socjalnego”, a która jest drugim (po Niemczech) rynkiem pracy przyjmującym pracowników delegowanych, w 2015 r. zatrudnionych ich było 178 tysięcy, przy czym z krajów środkowoeuropejskich – 47 tysięcy (w tym ok. 30 tysięcy z Polski). W przypadku krajów środkowoeuropejskich waga problemu jest większa: we wszystkich krajach Europy Zachodniej w 2015 roku pracowało 463 tysiące pracowników delegowanych z Polski; dla Węgier ta liczba wynosi 64 tysiące.

O ile zatem zagrożenie dla miejsc pracy dla obywateli krajów przyjmujących i presja na ich systemy socjalne przez pracowników delegowanych z krajów środkowoeuropejskich są niewielkie, to w krajach środkowoeuropejskich możliwość wysyłania pracowników delegowanych jest istotna zarówno dla rynków pracy, jak i możliwości konkurowania niższymi kosztami pracy na rynku wewnętrznym Unii.

Inaczej rzecz ma się jednak z potrzebami politycznymi najistotniejszych podmiotów politycznych w Europie Zachodniej i Europie Środkowo-Wschodniej. W tej drugiej kwestia pracowników delegowanych funkcjonuje jako ważna w kręgach elit politycznych i gospodarczych, ale nie jest przedmiotem powszechnego zainteresowania wśród wyborców: obowiązuje wciąż korzystna dyrektywa z 1996 roku, a skutki jej ewentualnej nowelizacji będą odsunięte w czasie. Inaczej jest w Europie Zachodniej, a zwłaszcza we Francji, w której kwestia presji na rynek pracy ze strony pracowników z Europy Środkowo-Wschodniej pojawiła się jako pierwszorzędny problem polityczny w 2005 wraz z referendum ratyfikującym konstytucję europejską: argument o zagrożeniu francuskiego rynku pracy przez „polskiego hydraulika” miał tu olbrzymie znaczenie. Raz postawiona kwestia zagrożenia ze strony pracowników z Europy Środkowo-Wschodniej nie spadła z agendy politycznej we francuskiej polityce wewnętrznej. Szantaż ze strony francuskiego premiera, że w przypadku niezaostrzenia dyrektywy o pracownikach delegowanych Francja przestanie stosować się do liberalnej dyrektywy z 1996 roku, powszechnie tłumaczono chęcią osłabienia politycznych wpływów Frontu Narodowego przez przejęcie jego istotnego postulatu. Kwestia zagrożeń dla francuskiego rynku pracy ze strony gospodarek środkowoeuropejskich, a zwłaszcza Polski, pojawiła się też jako jeden z istotnych motywów we francuskiej kampanii prezydenckiej i parlamentarnej w 2017 roku, a prezentowany przez nowo wybranego prezydenta Francji plan reformy rynku pracy obejmuje z jednej strony liberalizację francuskiego Kodeksu Pracy, a z drugiej bardziej restrykcyjne, wprowadzone na poziomie unijnym przepisy, obejmujące pracowników delegowanych.

Sama Komisja nie ukrywała, że potrzeby polityczne proeuropejskich partii w Europie Zachodniej mają wyraźne pierwszeństwo przed potrzebami gospodarek krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Szczerze mówiła o tym Marianne Thyssen, komisarz ds. pracy i polityki socjalnej, stwierdzając, że politycznym celem nowelizacji dyrektywy o pracownikach delegowanych jest „utrzymanie zaufania społeczeństw zachodniej Europy do idei czterech wolności. Bo coraz więcej ludzi widzi tu problem i z tego powodu odwraca się od integracji. (…) Przemieszczanie się pracowników w ramach Unii nie może powodować presji na rzecz obniżenia płac, ograniczenia ochrony socjalnej. W niektórych krajach zachodnich, także we Francji, wywołuje to protesty. Ludzie zaczynają się sprzeciwiać już nie tylko przyjmowaniu pracowników delegowanych, ale w ogóle swobodzie przemieszczania się pracowników w Unii. To oznaczałoby obalenie jednej z czterech wolności, na których oparta jest integracja”⁷.

Z perspektywy Komisji, potrzeby partii proeuropejskich w Europie Zachodniej – zarówno lewicowych, jak i centroprawicowych – broniących się przed naciskiem antyeuropejskich partii populistycznych – uzyskały wyższy priorytet niż potrzeby gospodarek narodowych Europy Środkowo-Wschodniej. Pomijany – ze względów politycznie oczywistych – w oficjalnym dyskursie unijnym realny podział Unii na centrum i peryferie uzyskał przy okazji debaty nad nowelizacją dyrektywy klarowną, polityczną artykulację.

Ponieważ w kwestię nowelizacji dyrektywy zaangażowały się parlamenty narodowe Europy Środkowo-Wschodniej, to dotychczasowe rezultaty stanowią istotny problem dla ich zdolności do demokratycznej legitymizacji Unii na poziomie narodowym. Problemem nie jest bowiem to, że nie udało im się w ogóle zablokować nowelizacji dyrektywy – po przypadkach Monti II i prokuratury europejskiej z racji, które w tej analizie zostały wyłożone, nie stanowi to większego problemu, bo wpisuje się w strukturalnie uwarunkowaną praktykę Komisji. Prawdziwym politycznym problemem jest to, że pomimo tego, iż państwa członkowskie z Europy Środkowo-Wschodniej zmobilizowały swoje parlamenty przeciw zmianie dyrektywy, to ostateczny jej kształt zarysowany w stanowisku Rady z października 2017 roku jest o wiele bardziej restrykcyjny niż propozycja Komisji, którą oprotestowywały. Parlamenty narodowe państw środkowoeuropejskich zostały postawione w sytuacji, w której ich legitymizacyjna rola wobec integracji europejskiej i Unii zostaje sprowadzona do roli transformatora przetwarzającego komunikaty płynące z unijnego centrum ku unijnym peryferiom.

W rozważaniach nad legitymizacją Unii Europejskiej oprócz legitymizacji demokratycznej (input) i efektywnościowej (output) część badaczy i teoretyków wyróżnia trzeci wymiar – legitymizację przetwarzania (throughput legitimacy). W ramach tej koncepcji, z „czarnej skrzynki” systemu politycznego zostaje zdjęte wieczko, a zasób legitymizacyjny tworzy jakość relacji między podmiotami politycznymi przetwarzającymi w czarnej skrzynce poparcia i roszczenia na polityki. Jakość tę tworzą praktyki otwartości na racjonalne postulaty zgłaszane w procesie przetwarzania, transparentność procesu decyzyjnego, obliczalność i polityczna odpowiedzialność wobec siebie nawzajem. Przypomina to habermasowską „idealną sytuację komunikacyjną”⁸.

Wydaje się, że powyższy opis i analiza trzech przypadków zastosowania przez parlamenty narodowe procedury „żółtej kartki” w ramach mechanizmu wczesnego ostrzegania wskazuje na to, że podejmujące takie działanie parlamenty narodowe znajdują się wobec instytucji Unii (Komisji w przypadku Monti II i prokuratury europejskiej oraz Rady w przypadku pracowników delegowanych) w sytuacji politycznie lub strukturalnie wymuszonej politycznej frustracji. Traktatem z Lizbony włączono je do unijnej „czarnej skrzynki”, natomiast praktyka dowodzi im, że w procesie przetwarzania ich rola jest co najwyżej znikoma, nieodpowiadająca ich potencjałowi politycznemu i legitymizacyjnemu. Nie mogą one wnieść żadnej wartości dodanej do legitymizacji przetwarzania (throughput legitimacy), więc efektem ich frustracji może być stopniowa delegitymizacja Unii na tym poziomie, na którym funkcjonują. Jak wskażemy za chwilę, nie jest to obawa bezzasadna.