Jak pisałem, dominującą rolę w WPBiO mają największe państwa członkowskie oraz międzyrządowe mechanizmy zarządzania [1]. Badania na temat sieci i intensywności powiązań w omawianej polityce wskazują, że największe znaczenie ma niemiecki urząd kanclerski, francuska DGA oraz biuro premiera Zjednoczonego Królestwa, jak również ambasadorzy wymienionych krajów przy UE [2]. Widoczne są także trzy tendencje w zakresie zarządzania, które w dużym stopniu wynikają z inicjatywy lub są aprobowane przez te kraje. Pierwsza dotyczy tworzenia awangardy dla pogłębienia integracji w ramach polityki obrony. Polega to na inicjowaniu kolejnych postępów WPBiO przez kilka państw, w tym zarówno w ramach nieformalnych inicjatyw, czyli poza UE (tak jak to miało miejsce w przypadku Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej), albo wykorzystując prawo traktatowe (np. PESCO). Zróżnicowana integracja nie ma jednak najczęściej na celu tworzenie trwałych podziałów między członkami UE, ale raczej zachęcenie wahających się krajów, aby podążały za awangardą tworzoną najczęściej przez Francję i Niemcy, zgodnie z ich interesami geoekonomicznymi [3]. Drugi proces dotyczy stopniowego odchodzenia od klarownej międzyrządowości w kierunku wspólnotowości. Przejawem tego zjawiska było utworzenie unijnego funduszu na cele obronne (EFO), wprowadzanie regulacji unijnych i przypadków głosowania większościowego, wreszcie rosnące kompetencje KE w tym obszarze. Tego typu działania są zwłaszcza popierane przez Niemcy, podczas gdy Francja starała się dotąd utrzymać zarządzanie międzyrządowe [4]. Już w latach 90-tych niemieccy deputowani do PE forsowali wprowadzenie głosowania większościowego w WPBiO, a pod koniec lat 80-tych ubiegłego wieku proponowali utworzenie Europejskiej Rady Bezpieczeństwa, na wzór Rady Bezpieczeństwa ONZ, która mogłaby sprawnie podejmować decyzje w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa [5]. Do tych pomysłów wróciła w 2018 roku kanclerz Merkel [6]. Powiązana z tym jest trzecia tendencja, a mianowicie przechodzenie od instrumentów dobrowolnych do wymuszanych prawem UE, a tym samym obowiązkowych dla państw członkowskich.

Zróżnicowana integracja nie ma jednak najczęściej na celu tworzenie trwałych podziałów między członkami UE, ale raczej zachęcenie wahających się krajów, aby podążały za awangardą tworzoną najczęściej przez Francję i Niemcy, zgodnie z ich interesami geoekonomicznymi

Przy tej okazji warto zwrócić uwagę na systematycznie zwiększającą się rolę KE w zarządzaniu omawianą polityką, która do niedawna była uznawana za wyłączną domenę państw członkowskich. Jak wspomniałem wcześniej, odbywało się to za przyzwoleniem niektórych stolic, zwłaszcza Berlina. Komisja poszerzała swoje uprawnienia przy nadarzającej się okazji, m.in. pomagając organizować misje WPBiO [7] lub obsługując fundusze europejskie przeznaczone na badania rozwojowe mające zastosowanie w obronności [8]. Jej zachowanie na polu polityki obronnej odpowiada dwóm koncepcjom naukowym. Pierwsza wskazuje na zjawisko stopniowej ekspansji kompetencyjnej instytucji unijnych (ang. competences creep), a więc ewolucyjnym rozwoju polityk europejskich, polegającym na przenoszeniu kolejnych uprawnień z poziomu narodowego na europejski [9]. Drugą jest koncepcja „ukierunkowanego oportunisty” (ang. purposeful opportunist) [10]. Według niej Komisja wykorzystuje każdą nadarzającą się okazję do zwiększenia własnych uprawnień, a jednocześnie stara się uwzględniać oczekiwania największych decydentów, którymi w UE są państwa członkowskie. W ramach polityki obronnej umiejętnie promowała cele największych państw, przez co zdobywała ich przychylność. Mobilizowała także najważniejszych interesariuszy, czyli firmy zbrojeniowe do wspierania własnej agendy. Jednocześnie korzystała z instrumentów prawnych, w tym odwołując się do orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) [11]. Wreszcie sprawnie posługiwała się narracją proeuropejską dla realizacji własnych celów instytucjonalnych [12].

Warto zwrócić uwagę na systematycznie zwiększającą się rolę KE w zarządzaniu omawianą polityką, która do niedawna była uznawana za wyłączną domenę państw członkowskich. Odbywało się to za przyzwoleniem niektórych stolic, zwłaszcza Berlina

Dobrym przykładem przejścia od zarządzania międzyrządowego do wspólnotowego, a także od instrumentów dobrowolnych do przymusowych jest rozwój WPBiO na początku XXI wieku. Preludium dla instytucjonalizacji tej polityki było założenie OCCAR (1996), a następnie list intencyjny sześciu państw [13] w sprawie pogłębienia współpracy przemysłu obronnego w UE, w tym w zakresie prowadzenia wspólnych badań rozwojowych, standaryzacji uzbrojenia i zamówień publicznych oraz wspierania eksportu broni (i usług obronnych) na rynku wewnętrznym (1998) [14]. Później powołano EDA (2004), która zajmowała się wszystkimi tematami wyszczególnionymi we wspomnianym liście. Była ona zarządzana w sposób międzyrządowy, a więc podlegała ściśle państwom członkowskim – przy bardzo niewielkim udziale ze strony urzędników KE. Na tym etapie integracji duża część państw nie chciała się zgodzić na większą rolę Komisji w WPBiO [15]. Kolejne inicjatywy Agencji zmierzały do upowszechniania dobrych praktyk, wspólnych standardów oraz polegały na dobrowolności uczestnictwa ze strony państw. Tak było w przypadku preferowanych przez największe państwa rozwiązań dotyczących przetargów i ograniczających stosowanie offsetu, jak również zbierania i bezpieczeństwa informacji (propagowanych m.in. poprzez kodeksy postępowania). EDA zbierała w istocie informacje o potencjale obronnym i potrzebach zbrojeniowych w UE, jak również publikowała raporty, które miały ilustrować złe i dobre zjawiska na rynku wewnętrznym. W ramach EDA powstał także elektroniczny biuletyn zamówień publicznych, aby krzewić zwyczaj ogłaszania przetargów zbrojeniowych, na wzór innych zamówień publicznych, które powinny być publikowane na stronach internetowych UE (w ramach tzw. TED) [16]. Eksperci są zgodni, że w ten sposób Agencja przygotowywała grunt do wprowadzenia bardziej przymusowych i wspólnotowych rozwiązań stosowanych w okresie późniejszym przez KE [17]. Niektórzy określają ten okres działań EDA jako „kształtowanie świadomości” wśród decydentów rządowych na temat pożądanych kierunków polityki unijnej [18]. Ich bardziej zdecydowane realizowanie było możliwe dopiero wówczas, kiedy nastąpiło przejście od instrumentów woluntarystycznych w stronę obowiązkowego dla wszystkich prawa europejskiego.

Przyszedł moment, kiedy KE zaproponowała pakiet dyrektyw obronnych. Zgodnie z koncepcją „ukierunkowanego oportunisty”, urzędnicy europejscy (oportunistycznie) realizowali wolę polityczną największych państw członkowskich pragnących zliberalizować rynek zamówień wojskowych w UE [19]. Strategia Komisji polegała na tym, aby ominąć traktatowe wyłączenie zamówień mających związek z bezpieczeństwem narodowym z reguł przetargowych na rynku wewnętrznym (art. 346 TFUE). Wcześniej Komisja dwukrotnie skarżyła państwa członkowskie przed ETS za nadużywanie art. 346, a Trybunał za każdym razem przyznawał rację KE (casus Hiszpanii z 1999 roku i Włoch z 2008 roku) [20]. W ten sposób tworzono precedensy prawne, które obligowały państwa do przestrzegania reguł rynku wewnętrznego w obszarze zamówień zbrojeniowych. W tej sytuacji państwa członkowskie mogły oczekiwać kolejnych działań prawnych Komisji skierowanych przeciwko tym krajom, które będą blokowały proponowane dyrektywy. Miały one wprowadzać bardziej liberalne zasady do organizowania zakupów uzbrojenia lub usług związanych z bezpieczeństwem, ułatwiać transfer transgraniczny broni, a tym samym poprawiać warunki handlu tego typu towarami w UE. Wsparciem dla Komisji były działania prezydencji francuskiej, która zabiegała o złamanie mniejszości blokujących dla tych regulacji w Radzie UE. Ostateczny kształt legislacji za każdym razem był wynikiem kompromisu między Francją, Niemcami i Wielką Brytania [21].

KE wszczęła szereg postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości UE (TSUE) przeciwko tym państwom, które nie respektowały jej „dobrowolnych” wytycznych (m.in. wobec Grecji, Czech, Polski, Słowenii, Holandii, a więc importerów uzbrojenia, którzy byli niezadowoleni z kierunku działań KE)

Nie bez znaczenia był okres wdrażania dyrektyw przez Komisję, tuż po ich uchwaleniu (w 2009 roku). Działania urzędników unijnych polegały na publikowaniu niewiążących prawnie not z wytycznymi. Miały one m.in. odniesienie do stosowania offsetu w przetargach zbrojeniowych. Przepisy dyrektywy o zamówieniach w obronności i bezpieczeństwie wprost nie ograniczają omawianej praktyki, niemniej noty Komisji już to czyniły, zwłaszcza w stosunku do tzw. offsetu pośredniego. Jednocześnie KE wszczęła szereg postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości UE (TSUE) [22] przeciwko tym państwom, które nie respektowały jej „dobrowolnych” wytycznych (m.in. wobec Grecji, Czech, Polski, Słowenii, Holandii, a więc importerów uzbrojenia, którzy generalnie byli niezadowoleni z kierunku działań KE, faktycznie wykraczających poza treść dyrektywy) [23]. Linia postępowania Komisji była podobna do tej wcześniejszej, bowiem starała się ona forsować interpretację, zgodnie z którą zamówienia wojskowe powinny uwzględniać swobody obowiązujące na rynku wewnętrznym. Jednocześnie KE podbudowywała swoje skargi koniecznością przestrzegania zasady praworządności. Wykorzystywała również to, że TSUE uznawał, że nawet w odniesieniu do obszarów, w których państwa mają wyłączne uprawnienia [24] Trybunał ma prawo rozstrzygać, czy państwa realizują swoje uprawnienia zgodnie z prawem wspólnotowym. Komisja wycofywała skargi do TSUE tylko wtedy, kiedy państwa zgadzały się stosować do jej wytycznych w sprawie offsetu [25]. Należy dodać, że sukces implementowania prawa europejskiego nie byłby możliwy bez wsparcia działań Komisji przez największe państwa członkowskie, które na kilku spotkaniach konsultowały wytyczne z KE i udzieliły poparcia dla ostatecznego ich kształtu [26].

Innym przykładem przejścia od współpracy dobrowolnej do bardziej efektywnie wymuszającej implementację decyzji może być PESCO. Wprawdzie państwa same przyjmują na siebie zobowiązania w ramach tzw. narodowych planów wdrażania, ale mają one od tej chwili charakter wiążący. Odnoszą się one do wspólnych wskaźników i wiodących kryteriów (m.in. dotyczących zwiększenia inwestycji, zakupów broni, wydatków na badania rozwojowe). Mają one być później weryfikowane przez EDA i Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (zwierzchnika tej Agencji). Ważnym elementem systemu zarządzania jest Skoordynowany roczny przegląd w zakresie obronności (CARD [27]), który zbiera informacje od wszystkich państw uczestniczących w tej współpracy na temat ich wydatków i potrzeb zbrojeniowych, jak również weryfikuje stan realizacji ich zobowiązań. Innym elementem wymuszania implementacji są sankcje, łącznie z możliwością zawieszania państw członkowskich w PESCO, jeśli nie wywiązuje się ze składanych obietnic. Tutaj – co jest ważne – decyzje są podejmowane większością głosów. Kolejnym elementem implementacji jest system zachęt, przede wszystkim dofinansowanie ze strony EFO. Oba instrumenty, czyli rosnąca rola finansowania z budżetu UE, jak i głosowanie większościowe – stanowią o stopniowym przechodzeniu PESCO z zarządzania międzyrządowego w kierunku wspólnotowego [28].

Rosnąca rola finansowania z budżetu UE i głosowanie większościowe stanowią o stopniowym przechodzeniu PESCO z zarządzania międzyrządowego w kierunku wspólnotowego

W ten sposób zarządzanie we WPBiO stawało się coraz bardziej hybrydowe. Wprawdzie dominowała międzyrządowość, ale coraz silniej widoczne były elementy wspólnotowe. Częściej pojawiały się elementy wiążącej lub przymusowej implementacji decyzji, zwłaszcza w związku z poszerzaniem zakresu prawa europejskiego w tej polityce oraz jego egzekucją przez KE i TSUE. Największe państwa członkowskie kontrolowały rozwój WPBiO zgodnie ze swoimi preferencjami geoekonomicznymi, w tym wykorzystując instrumenty wspólnotowe i wsparcie ze strony KE. Mniejsze kraje mogły wprawdzie pozostać do pewnego stopnia poza niektórymi inicjatywami, niemniej w coraz większym stopniu musiały dostosowywać się do zachodzących zmian nawet wtedy, jeśli nie były one w pełni zgodne z ich interesami.