W analizowanym okresie osiemnastu lat Sejm uchwalił 3622 ustawy, a więc średnio uchwalano około dwustu ustaw rocznie. Dynamika tego procesu nie jest równomierna. Najszybszy przyrost liczby uchwalanych ustaw można zaobserwować w latach poprzedzających przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, co jest związane z procesem dostosowywania przepisów krajowych do regulacji obowiązujących w Unii.

W analizowanym okresie osiemnastu lat Sejm uchwalił 3622 ustawy, a więc średnio uchwalano około dwustu ustaw rocznie.

Trudno kwestionować fakt, że liczba uchwalanych ustaw jest duża. Polska nadprodukcja ustaw^[7] (i wynikające z niej wydawanie aktów wykonawczych) przekłada się na liczbę i obszerność przepisów wchodzących w danym okresie w życie, na co zwraca w swoich analizach uwagę firma Grant Thornton, wskazując dodatkowo, że Polska jest pod tym względem w czołówce państw europejskich.

Nie wynika to z samej wielkości naszego kraju, bowiem dla 83-milionowych Niemiec wskaźnik zmienności prawa, publikowany przez GT, jest przeszło 20 razy niższy niż u nas, zaś w kraju ponad półtora raza większym od Polski, jakim jest Wielka Brytania, objętość dzienników urzędowych jest około siedmiokrotnie mniejsza^[8].

Dużej liczby ustaw nie można też tłumaczyć transformacją ustrojową, bowiem wskaźniki GT plasują nas daleko przed innymi krajami regionu, które podobnie jak Polska musiały dostosować się do zmiany ustroju politycznego i gospodarczego, a także do wymogów wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej. Druga pod względem zmienności prawa w zestawieniu GT Słowenia cechuje się wskaźnikiem około dwukrotnie niższym niż Polska. Jeszcze bardziej różnimy się na niekorzyść od Węgier, Łotwy, Słowacji i Rumunii, zaś Litwa, Estonia, Bułgaria, Estonia, Chorwacja i Czechy w ogóle należą do państw o najbardziej stabilnym prawie. Również Goetz i Zubek porównując cztery kraje środkowoeuropejskie wykazują istotne różnice między Polską a Czechami, Węgrami i Słowacją – dla wszystkich analizowanych przez nich lat 1999-2004 liczba ustaw uchwalanych rocznie była u nas najwyższa, osiągając w 2004 wartość 242 (dla pozostałych krajów było to wówczas odpowiednio: 159, 140 i 182 ustaw)^[9].

W kraju ponad półtora raza większym od Polski, jakim jest Wielka Brytania, objętość dzienników urzędowych jest około siedmiokrotnie mniejsza

Uchwalanie ustaw jest końcowym etapem procesu rozpatrywania projektów złożonych do Sejmu przez podmioty uprawnione do inicjatywy ustawodawczej, warto więc prześledzić mechanizmy rządzące wczesnym etapem procesu legislacyjnego, związanym ze składaniem projektów.

W latach 1997-2015 złożono aż 5936 projektów ustaw, z czego 2/3 uchwalono, co piąty był „rozpatrywany” do końca kadencji, a co dziesiąty odrzucono lub wycofano.

Wśród złożonych w pięciu analizowanych kadencjach Sejmu projektów dominowały przedłożenia rządowe. Rada Ministrów złożyła 48% z ogólnej liczby 5936 projektów. Drugą dominującą grupą były projekty sygnowane przez grupę posłów, stanowiące 38% wszystkich projektów. Znacznie mniej liczne były natomiast projekty innych aktorów parlamentarnych: komisji sejmowych (6%) i Senatu (5%). Projekty prezydenckie to zaledwie 2% wszystkich, a obywatelskie – 1%. Dane te świadczą o kluczowej roli rządu i większości rządowej w tworzeniu ustaw^[10].

Druga pod względem zmienności prawa w zestawieniu GT Słowenia cechuje się wskaźnikiem około dwukrotnie niższym niż Polska

Dokładniejsza analiza autorstwa projektów pozwala wyodrębnić projekty poselskie składane przez posłów opozycji^[11] i projekty posłów rządzącej większości. Ogólnie opozycja jest pod tym względem aktywniejsza. Blisko połowa wszystkich projektów poselskich była sygnowana wyłącznie przez posłów z klubów i kół opozycyjnych (48% projektów poselskich; 18% wszystkich projektów), natomiast 39% (blisko 15% wszystkich projektów) – przez posłów z ugrupowań rządzących.

Tabela 1. Projekty składane przez różnych autorów w pięciu kadencjach Sejmu (jako % wszystkich projektów)

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Kancelarii Sejmu

Począwszy od szóstej kadencji (2007-2011) niski jest udział projektów podpisywanych wspólnie przez posłów z różnych opcji politycznych, co świadczy o dyskontowaniu przez partie aktywności legislacyjnej posłów poprzez jednoznaczne przypisanie autorstwa politycznego. Zresztą od kilku lat na stronie internetowej Sejmu w wykazie wniesionych projektów ustaw podawana jest wprost afiliacja partyjna grupy wnioskodawców. Jest to potwierdzeniem tendencji do wykonywania inicjatywy ustawodawczej de facto przez kluby, a nie przez „grupę 15 posłów”.

Począwszy od szóstej kadencji (2007-2011) niski jest udział projektów podpisywanych wspólnie przez posłów z różnych opcji politycznych

Znaczące zwiększenie aktywności opozycji w procesie tworzenia projektów ustaw mimo ich niskiej skuteczności świadczy o wykorzystywaniu prawa do inicjatywy legislacyjnej w celach politycznych. Należy do nich budowanie wizerunku partii jako reprezentanta interesów obywateli i preferencji własnych wyborców^[12]. Projekty składane przez opozycję mogą też pełnić inną funkcję. Wydają się one skłaniać rząd do podjęcia własnej inicjatywy legislacyjnej, z którą można następnie połączyć projekt opozycji. Taki łączny tryb rozpatrywania, dopuszczony w art. 40 ust. 4 Regulaminu Sejmu, znacząco zwiększa szanse projektów opozycyjnych na debatę i uchwalenie w postaci ustawy: rozpatrywane odrębnie są uchwalane zaledwie w 9%, rozpatrywane łącznie – w 83%.