Złożoność i zmienność przepisów jest od lat odnotowywana jako jedna z głównych barier rozwoju kraju. Niestabilność prawa była najczęściej wskazywaną przeszkodą w prowadzeniu działalności gospodarczej w badaniu nastrojów gospodarczych sektora małych i średnich przedsiębiorców, które w czerwcu 2017 przeprowadził Związek Przedsiębiorców Polskich^[1]. Podało ją aż 72% badanych przedsiębiorców, o 6% więcej niż dwa lata wcześniej.

Monitorowaniem chwiejności polskiego systemu prawnego zajmuje się m. in. firma audytorsko-doradcza Grant Thornton (dalej: GT) w ramach autorskiego projektu badawczego „Barometr stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce”. Od 2015 roku publikuje ona niepokojące statystyki, wskazujące na szczególną cechę polskiej legislacji, jaką jest liczba i objętość przyjmowanych przepisów^[2]. Warto przypomnieć, że wcześniej podobne zestawienia prezentował Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski, przytaczając zarówno liczbę ustaw, jak i (odrębnie) rozporządzeń oraz zmiany objętości Dziennika Ustaw, mierzone w stronach^[3].

Niepokojące statystyki Grant Thornton wskazują na szczególną cechę polskiej legislacji, jaką jest znaczna liczba i objętość przyjmowanych przepisów

Diagnozy te skupiają się na aspekcie ilościowym, a więc liczbie i wolumenie aktów normatywnych, choć wskazywano też na problem ich jakości i wpływu na system prawa. Duża  liczba nowych aktów prawnych nie musi być jeszcze oznaką niestabilności, jednak jest pośrednim wskaźnikiem jakości przepisów. Nowelizacje służą bowiem często jako remedium na pojawiające się w praktyce problemy interpretacyjne. Wadliwe prawo trzeba więc uzupełniać i korygować.

Dlatego w niniejszym opracowaniu „gorączka legislacyjna” jest traktowana jako objaw świadczący o ogólnej słabości polskiego ustawodawstwa, zaś zaproponowane sposoby leczenia skupiają się na przyczynach, a nie samych symptomach.

Warto zacząć od pytania, czym jest „dobre prawo”. Zdaniem teoretyków, powinno ono być stabilne, spójne i funkcjonalne, a także należycie ogłoszone, przejrzyste i komunikatywne. Teksty prawne powinny być na tyle precyzyjne, by dawały pewność co do treści i zakresu praw i obowiązków^[4]. Jeśli akt normatywny nie jest łatwy do odnalezienia czy nie jest zrozumiały dla zainteresowanych, można w zasadzie uznać, że nie jest wiążącą norma prawną, bowiem nieznajomość prawa usprawiedliwiona może być niezawinioną nieskutecznością starań.

Środkiem zabezpieczającym przed błędami prawodawcy mają być m. in. rygorystyczne procedury legislacyjne. Rozwiązania proceduralne (konsultacje, przewidywanie skutków, kolejne czytania w parlamencie, wstępna kontrola projektu) sprzyjają rozważnemu podejmowaniu decyzji i eliminowaniu partykularnych interesów oraz przeciwdziałają politycznej instrumentalizacji prawa^[5]. Procedury odnoszą się jednak głównie do kwestii technicznych.

Jeśli akt normatywny nie jest łatwy do odnalezienia czy nie jest zrozumiały, można w zasadzie uznać, że nie jest wiążącą norma prawną

Głębsze źródło jakości ustawodawstwa leży natomiast w sposobie ukształtowania ustroju jego tworzenia oraz ustroju jego stosowania. Owa struktura ustrojowa, wyznaczana przez normy ustawy zasadniczej, może mieć niekorzystny wpływ na jakość stanowienia prawa. Rozwiązania instytucjonalne determinują nie samą formalną poprawność, ale merytoryczną trafność decyzji, ich zakorzenienie w powszechnie akceptowanym systemie wartości, czy, jeszcze szerzej, wpływają na autorytet prawa i zaufanie do instytucji państwa^[6].

Aby zatem poprawić jakość systemu prawa, trzeba zmienić procedury jego stanowienia oraz przestrzegać reguł tworzenia aktów prawnych.