Analiza ujawnia jeszcze jeden fakt, świadczący o nieprzejrzystości procesu legislacyjnego, znacząco utrudniającej jego monitorowanie, a zwłaszcza społeczną kontrolę nad nim. Jest nim jednoczesne zmienianie więcej niż jednej ustawy: 31% projektów z lat 1997-2015 odnosiło się do dwu lub więcej ustaw.

31% projektów z lat 1997-2015 odnosiło się do dwu lub więcej ustaw. Stanowi to wyjątek od reguły zapisanej w § 92 „Zasad techniki prawodawczej”, który mówi, iż (z niewielkimi wyjątkami) jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę

Stanowi to wyjątek od reguły zapisanej w §92 „Zasad techniki prawodawczej”, który mówi, iż jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę, zaś odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach. Dopuszczono w ten sposób de facto swobodę w zakresie liczby ustaw nowelizowanych jednym aktem, co doprowadziło do wytworzenia się pewnego wygodnego dla prawodawców zwyczaju.

Zjawisko to, które występuje nazbyt często i którego nie da się już dłużej usprawiedliwiać transformacją ustrojową, jest krytykowane przez środowisko prawnicze. W sytuacji konfliktu między oszczędnością wynikającą z dokonywania za jednym zamachem wielu nowelizacji a przejrzystością systemu prawa teoretycy zdecydowanie rekomendują dokonywanie wyborów na rzecz przejrzystości^[28].

Wykres 5. Liczba ustaw, których dotyczył dany projekt w latach 1997-2015

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Kancelarii Sejmu

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw z listopada 2014 (nr druku 2957) jest tego dobrym przykładem.

W uzasadnieniu projektu wskazano, że „przedmiotowy projekt stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 września 2013 r. (sygn. akt K 35/12), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (…), zawierającego upoważnienie dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

W związku z tym wyrokiem w omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty zaproponowano wprowadzenie dwóch grup przepisów, dotyczących (I) ogólnych warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy w szkołach publicznych oraz (II) ogólnych warunków przeprowadzania egzaminów zewnętrznych: sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego i egzaminu maturalnego oraz egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie.

Jednocześnie w punkcie III wskazano na dodatkowe zmiany, nie mające nic wspólnego z celem nowelizacji, dotyczące:

1. sprawowania i organizacji nadzoru pedagogicznego,
2. funkcjonowania szkół prowadzących kształcenie zawodowe,
3. doprecyzowania zadań organu prowadzącego szkołę,
4. finansowania zajęć realizowanych przez nauczycieli w ramach projektów i programów finansowanych z udziałem środków europejskich,
5. zadań i struktury organizacyjnej instytucji odpowiedzialnych za przygotowanie i przeprowadzenie egzaminów zewnętrznych,
6. zasad w zakresie postępowania rekrutacyjnego do szkół sportowych oraz szkół dwujęzycznych,
7. zwiększenia kwot dotacji celowej na sfinansowanie podręczników, materiałów edukacyjnych lub materiałów ćwiczeniowych dla uczniów niepełnosprawnych,
8. wyboru rady rodziców,
9. liczby uczniów w oddziałach klas I–III szkoły podstawowej,
10. kształcenia uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi,
11. zadań publicznych placówek doskonalenia nauczycieli,
12. niepublicznych szkół artystycznych,
13. uznawania świadectw szkolnych wydanych za granicą,
14. zadań z zakresu międzynarodowej współpracy dzieci i młodzieży,
15. ujednolicenia zasad ustalania wysokości dotacji dla publicznych przedszkoli,
16. przepisów dostosowawczych i innych,
17. przepisów następujących ustaw:

• ustawy Karta Nauczyciela,
• ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
• ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym,
• ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (z 19.03.2013),
• ustawy o systemie informacji oświatowej,
• ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (z 13.06.2013),
• ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (z 6.12.2013),
• ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (z 30.05.2014),
• ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw.

Wygląda to tak, jakby szereg zmian od dawna czekał na wprowadzenie przy najbliższej okazji. Jednak w roku 2014 (omawiany projekt rządowy złożono w listopadzie 2014) ustawa o systemie oświaty była znowelizowana aż dziewięciokrotnie, w tym pięć razy odrębną nowelizacją, a cztery – przy okazji uchwalania innych ustaw.

Niestety, zdarza się nawet, że nowelizowane są ustawy, które jeszcze nie weszły w życie. Zwraca na to uwagę Janusz Kochanowski, pisząc o „bałaganie nowelizacyjnym”^[29].

Przykładem takiej sytuacji może być projekt z 6. kadencji Sejmu  (druk nr 4350). Jest to projekt ustawy o zmianie ustaw dotyczących kredytu konsumenckiego, złożony przesz posłów rządzącej PO pod sam koniec kadencji. Proponował on nowelizację ustawy, która jeszcze nie została opublikowana, dlatego nie można było w projekcie podać jej adresu publikacyjnego. Wnioskodawcy wybrnęli z tej sytuacji w następujący sposób:

„Art. 2. W ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. Nr [*], poz. [*]) wprowadza się następujące zmiany”.

Zdarza się nawet, że nowelizowane są ustawy, które jeszcze nie weszły w życie

Projekt wpłynął 17.06.2011, a ustawę uchwalono 29.07.2011. W tym krótkim czasie odbyły się cztery posiedzenia Komisji Finansów Publicznych i dwa posiedzenia podkomisji. Widoczny jest pośpiech, który zapewne przesądził o nowelizowaniu przepisów objętych jeszcze vacatio legis. Do czasu uchwalenia projektowanej ustawy uzupełniono informację o adresie publikacyjnym nowelizowanej ustawy.

Warto dodać, że „Zasady techniki prawodawczej” dopuszczają nowelizowanie przepisów w okresie ich vacatio legis, oczywiście „wyjątkowo” i tylko „jeśli jest to konieczne dla wyeliminowania rażącego błędu” (§ 91 ust. 2).