Dodatkowym przejawem – ale i skutkiem – zmienności prawa jest brzmienie tytułów projektów ustaw, które mają zmieniać inne ustawy. Tytuł pełni funkcję informacyjną, jednak pogodzenie wymogu zwięzłości i wymogu adekwatności do treści ustawy nie jest łatwe^[30].

W badanym okresie ponad połowa (53%) projektów nowelizujących więcej niż jedną ustawę zawierała w tytule jedynie bardzo ogólne określenie, dotyczące zmiany również „innych” czy „niektórych innych” ustaw, zaś mniej, bo 39% – podawało w tytule konkretne dodatkowe ustawy; dalsze 6% wskazywało w tytule zarówno na konkretną ustawę lub ustawy, jak i „inne”, a 2% mówiło o innych ustawach odnoszących się do określonego obszaru, bez podawania ich tytułów.

Jednym ze skrajnych przykładów może być projekt złożony w trzeciej kadencji Sejmu opatrzony numerem druku 1397. Jego tytuł brzmi: „Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej, ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o Służbie Więziennej”.

Jednak z niektórych tytułów mimo szczegółowego wyliczenia nowelizowanych ustaw nie wynika wprost, czego dotyczy zmiana. Jest tak w przypadku projektu złożonego w czwartej kadencji, o numerze druku 85. Projekt ten nosi tytuł „Rządowy projekt ustawy o zmianie ustaw: Prawo energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, o spółdzielniach mieszkaniowych, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006 oraz o uchyleniu ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe”.

Zrozumienia jego istoty nie ułatwia opis na stronie procesu legislacyjnego:

„- stworzenie podstaw prawnych do ustalenia wydatków Urzędu Regulacji Energetyki na ogólnie obowiązujących zasadach;

– redukcja wydatków na cele statutowe partii politycznych oraz z tytułu dotacji podmiotowej;

– ograniczenie wielkości dotacji z budżetu państwa na finansowanie zadań własnych samorządu województwa, dotyczących regionalnych przewozów pasażerskich;

– zobowiązanie Skarbu Państwa do ponoszenia kosztów związanych ze scalaniem, podziałem nieruchomości oraz uzasadnionych kosztów prac geodezyjnych, związanych z przekształceniami własnościowymi w spółdzielczości mieszkaniowej”.

Z niektórych tytułów mimo szczegółowego wyliczenia nowelizowanych ustaw nie wynika wprost, czego dotyczy zmiana

Lektura uzasadnienia do tego rządowego projektu wskazuje na to, że de facto mamy do czynienia z tzw. ustawą okołobudżetową^[31]. Nic dziwnego, że ustawa z tego projektu została uchwalona i podpisana w ciągu miesiąca. Uzasadnienie jest bardzo zwięzłe, na 3 stronach wypunktowano kolejne 12 artykułów, objaśniając ich cel. Nie ma żadnego ogólnego akapitu. Od 2009 roku ustawy te noszą już tytuły wprost wskazujące na ich cel (np. „Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych”), a od 2012 są uwzględniane w wykazie prac legislacyjnych rządu. Można więc mówić o pewnym postępie w legislacji w tym obszarze na rzecz większej przejrzystości.

Innym przykładem niechlujstwa w nazewnictwie projektów ustaw jest poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa (kadencja 7, druk nr 498), który wbrew tytułowi („o zmianie ustawy” – liczba pojedyncza) nowelizuje w kolejnych artykułach cztery różne ustawy.

Może to być wynikiem wadliwych uregulowań zawartych w samych „Zasadach techniki prawodawczej”, bowiem w odniesieniu do tytułu ustawy zmieniającej dopuszczono w roku 1991 zarówno sformułowanie „zmianie ustawy”, jak i „zmieniająca ustawę”, a jeżeli zmienianych ustaw jest kilka – „o zmianie ustaw”, wymieniając tytuł, w miarę możliwości, każdej zmienianej ustawy”. (§ 66 ust. 1). Trudno zrozumieć, czemu dopuszczono dwie różne formy formułowania tytułu, jak też czemu przy wymogu zestawienia tytułów zmienianych ustaw dodano zwrot „w miarę możliwości”. Doświadczenie pokazało, że użycie liczby mnogiej („o zmianie ustaw”) doprowadzało do niejasności dotyczących liczby ustaw objętych nowelizacją. Tytuł nowelizowanej ustawy mógł bowiem sam w sobie wymieniać kilka przedmiotów, jak choćby „ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego”.

W roku 2002 w przypadku ryzyka rażąco długiego tytułu ustawy nowelizującej wiele innych ustaw (teoretycznie nie powinno się nowelizować więcej niż jednej ustawy) dopuszczono – zapewne pod wpływem praktyki – wskazanie tylko tytułu podstawowej zmienianej ustawy z dodaniem zwrotu „oraz niektórych innych ustaw” (§ 96 ust. 2). Cierpi na tym rzecz jasna wartość informacyjna tytułu.

Niestety, można odnieść wrażenie, że same „Zasady techniki prawodawczej” uległy zainfekowaniu opisywaną chorobą i legitymizują prawotwórcze absurdy. Przykładowo § 89 ust. 3 stanowi: „W przypadku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w razie wyczerpania się liter, dalsze kolejno dodawane artykuły lub jednostki redakcyjne niższego stopnia oznacza się najpierw dwuliterowo, a następnie wieloliterowo, dopisując do oznaczenia wynikającego z ust. 1 i 2 najpierw pierwszą, a następnie kolejne litery alfabetu łacińskiego (Xa … Xz, Xza … Xzz, Xzza … Xzzz)”.

Zasada wymagana tym paragrafem znalazła zastosowanie w jednej z ostatnich nowelizacji wspominanej ustawy o systemie oświaty. Do ustawy tej w toku ostatnich nowelizacji dodano po artykule 44 aż 105 nowych artykułów, którym nadano – a jakże, zgodnie z „Zasadami techniki prawodawczej” – numery: od 44a do 44z (w międzyczasie już uchylono art. 44p), od 44za do 44zz, od 44zza do 44zzn, następnie 44zzna i dalej od 44zzo do 44zzz,  od 44zzza do 44zzzu, po czym jeszcze 44zzua (uchylony!), 44zzzv, 44zzzw oraz 44zzzy. Poprzedzający ową serię art. 44 jest zresztą uchylony, podobnie jak 30 poprzedzających go bezpośrednio artykułów.