Projekty publiczne to te, których produkty są wykorzystywane publicznie, a głównym ich celem nie jest zysk. Projekty publiczne sektora prywatnego nazywane są projektami charytatywnymi bądź filantropijnymi.

Projekty rządowe są to projekty publiczne realizowane na mocy decyzji instytucji sektora publicznego. Projekty partnerstwa publiczno-prywatnego są dobrym przykładem projektów rządowych.

Najwęższym pojęciem jest projekt sektora publicznego. Projekt sektora publicznego jest to taki projekt rządowy, za którego realizację pełną odpowiedzialność ponosi instytucja rządowa. Główne ryzyko realizacji takich projektów leży po stronie rządowej. Rysunek 1 pokazuje zależności pomiędzy tymi pojęciami.

Rysunek 1. Rodzaje projektów publicznych

Źródło: Gasik S., Zarządzanie projektami sektora publicznego.
Akademia Finansów i Biznesu Vistula, Warszawa 2017

Projekty sektora publicznego są częścią przemyślanego procesu wprowadzania zmian w obszarach życia publicznego. Cały cykl wdrażania zmiany, krok po kroku, przedstawia poniższy rysunek nr 2 – a w dalszej części opracowania opisywane są jego wybrane elementy.

Rysunek 2. Cykl wdrażania zmian w obszarach życia publicznego

Źródło: Gasik S., Zarządzanie projektami sektora publicznego.
Akademia Finansów i Biznesu Vistula, Warszawa 2017

Cykl rozpoczyna się od stwierdzenia potrzeby zmiany (interwencji) w określonym obszarze. Może to być stwierdzenie niewłaściwego poziomu edukacji, zbyt dużej liczby wypadków drogowych, czy nieuzyskiwania sukcesów sportowych. Potrzeba zmiany jest analizowana przez zespoły praktyków, uczonych i ekspertów z danego obszaru. Efektem pracy zespołów ekspertów są analizy, raporty czy ekspertyzy. Przykładami takich raportów mogą być brytyjski raport Gershona o efektywności sektora rządowego^[1], brytyjski raport Lathama, dotyczący sytuacji w przemyśle budowlanym^[2], amerykański raport wiceprezydenta Gore’a, dotyczący efektywności amerykańskiego rządu^[3], holenderski raport Elverdinga, dotyczący realizacji projektów infrastrukturalnych^[4], czy australijski raport Kinnairda, dotyczący zakupów dla armii^[5]. Systematyczne stosowanie takiego podejścia może być gwarantującą większą obiektywność analiz alternatywą wobec zapowiedzianego w exposé premiera Morawieckiego, intensywnie lansowanego ostatnio w Polsce pomysłu ustanowienia Centrum Analiz Strategicznych.

Na podstawie raportów formułowane są polityki strategiczne. Polityka strategiczna to zbiór trzech elementów: obszar działania, intencja oraz zamiary działań^[6].

Najważniejszym składnikiem polityki jest intencja. Na przykład niemiecką polityką w obszarze imigracji może być przyjmowanie wszystkich imigrantów i otwarcie w tym celu granic, zaś australijską – niewpuszczenie na terytorium kraju żadnej osoby, która próbuje się tam nielegalnie dostać i budowa w tym celu obozów dla imigrantów na odległych wyspach. Intencje nie muszą być mierzalne.

Polityki strategiczne są przekształcane w strategie. Zasadniczą różnicą pomiędzy polityką a strategią jest wymierność i jednoznaczność tego drugiego pojęcia. Każda strategia musi mieć zbiór konkretnych, mierzalnych celów, odniesionych do czasu. Przykładem lapidarnej strategii ogólnopaństwowej może być dziewięć celów dla Ameryki prezydenta Obamy^[7] z 2012 r., obejmująca m. in. stworzenie miliona nowych miejsc pracy w przemyśle wytwórczym do 2016 r. czy zmniejszenie importu ropy naftowej o połowę do roku 2020.

2.1.1.  Przykład dobrej praktyki: Ustawa o działaniach i efektach prac rządu (USA)

Dobrą praktyką z obszaru zarządzania strategicznego jest uchwalona w Stanach Zjednoczonych w 1993 roku Ustawa o działaniach i efektach prac rządu (ang. Government Performance and Result Act, GPRA)^[8]. Celem tej regulacji było usprawnienie zarządzania strategicznego i zarządzania programami w administracji federalnej USA. Dodatkowym celem uchwalenia GPRA była próba odizolowania realizacji programów, mających na celu osiąganie celów strategicznych państwa, od bieżącego wpływu polityków. Podejście takie opiera się na założeniu, że politycy mają prawo i obowiązek wyznaczania celów strategicznych rozwoju kraju oraz stwarzać warunki do osiągania tych celów, natomiast osiąganie tych celów jest zadaniem wyspecjalizowanych instytucji i agend państwa. Na mocy GPRA każda agencja rządowa musi mieć nie krótszy niż pięcioletni plan strategiczny określający cele, jakie mają być osiągnięte poprzez realizację programów. Plan taki musi zawierać m. in.:

• zakres działania;
• cele do osiągnięcia w okresie nie krótszym niż pięć lat, odnoszące się do rzeczywistych efektów działania;
• opis sposobu osiągania tych celów i najważniejszych zasobów koniecznych do ich osiągnięcia;
• powiązanie miar bieżącej działalności z celami strategicznymi;
• czynniki zewnętrzne względem danej instytucji rządowej, mogące wpłynąć na osiąganie celów strategicznych;
• sposób oceny programów uruchamianych w celu osiągnięcia tak zdefiniowanych celów strategicznych.

Na podstawie planu strategicznego szef każdej instytucji federalnej musi przedstawiać roczny plan działania. Plan ten musi opisywać:

• realizowane programy i projekty;
• zamierzone efekty ich działania;
• sposoby pomiaru zaawansowania wykonywania produktów (jaka część produktu jest gotowa);
• sposoby pomiaru poziomu osiągania tych celów (o ile zbliżyliśmy się do celu strategicznego).

Cele zawarte w rocznym planie działania muszą być powiązane z celami, określonymi w planie strategicznym. Uruchamiane mogą być tylko programy, realizujące przyjęte cele strategiczne. Po zakończeniu roku każdy szef instytucji federalnej musi przedstawić raport z realizacji planu rocznego. W przypadku odchyleń od planu, należy przedstawić sposoby naprawy realizacji planu strategicznego lub uzasadnić nieadekwatność zaplanowanego celu strategicznego.

Ustawa GPRA została zmodyfikowana przez administrację prezydenta Obamy w roku 2010 poprzez GPRA Modernization Act (GPRA-MA^[9]). GPRA–MA nakazuje utworzenie nie tylko planów dla poszczególnych agencji rządowych, ale także planu efektywności dla rządu Stanów Zjednoczonych jako całości. Plan taki zawiera ogólnorządowe cele działania rządu opisane w sposób weryfikowalny. Cele rządowe są przekazywane w dół do odpowiednich agencji.

Dla ogólnorządowych celów muszą zostać wskazane instytucje państwowe zaangażowane w ich realizację oraz wiodąca instytucja, odpowiadająca za ich osiągnięcie. Żeby zagwarantować skuteczność, konieczne jest wskazanie najważniejszych wyzwań oraz sposobów przezwyciężania tych wyzwań. Dla celów realizowanych przez poszczególne instytucje wprowadzono obowiązek opisu sposobów współpracy z innymi instytucjami (jeśli taka współpraca jest konieczna) oraz opisu metod gromadzenia informacji, związanych z realizacją celów instytucji wraz z uzasadnieniem, że metody te są właściwe dla mierzenia postępu w realizacji celów. Konieczne jest też opisywanie głównych przeszkód w osiąganiu celów i realizacji programów.

GPRA–MA wprowadza także obszar wewnętrznych celów strategicznych rządu, dotyczących obszarów takich jak zarządzanie finansami (np. redukcja kosztów), zarządzanie personelem (np. podniesienie poziomu wykształcenia) czy zarządzanie nieruchomościami (np. zmniejszenie awaryjności nieruchomości). Modyfikacja ustawy wprowadza pojęcie priorytetowych celów instytucji publicznych (we wcześniejszej wersji wszystkie cele miały jednakowy priorytet). Zgodnie z GPRA–MA, postęp w realizacji celów priorytetowych musi być raportowany kwartalnie (a nie rocznie, jak dotychczas). Cele priorytetowe, planowane sposoby ich osiągania oraz rzeczywiste postępy w ich realizacji muszą być publikowane na stronach internetowych realizujących je instytucji. Informacja ta musi być łatwo dostępna dla społeczeństwa oraz dla Kongresu.

GPRA-MA nakazuje wprowadzenie do każdej instytucji federalnej dyrektora ds. efektywności (ang. Performance Improvement Officer, PIO). PIO wspomaga kierownictwo instytucji w określaniu i osiąganiu celów działania. Celem jego działania jest m. in. wykorzystanie wszystkich dostępnych środków w celu poprawy uzyskiwanych efektów.

Na poziomie federalnym, przy Biurze Zarządzania i Budżetu (ang. Office of Management and Budget, OMB), GPRA-MA usankcjonowała działanie Rady ds. Poprawy Efektywności (ang. Performance Improvement Council, PIC). Rada ta wspomaga dyrektora OMB w usprawnianiu sposobów osiągania celów rządu federalnego. PIC m.in. identyfikuje i promuje praktyki, zmierzające do usprawnienia realizacji programów federalnych. Innym zadaniem PIC jest wsparcie instytucji centralnych w rozwiązywaniu problemów dotyczących efektywności działania rządu i jego instytucji. Rada ma także przenosić do instytucji federalnych najlepsze rozwiązania z tego zakresu, stosowane w sektorze prywatnym, w innych państwach oraz wszelakich innych podmiotach.