Pierwszym krokiem moich prac była analizy ISAP (Internetowego Systemu Aktów Prawnych) i zawartego w nim wykazu tychże aktów. ISAP to teoretycznie dość wygodne narzędzie umożliwiające wyszukiwanie obowiązujących przepisów różnej rangi według wybranych kryteriów. Praktycznie, korzystanie z tego zbioru nie jest oczywiste ani łatwe. Intuicyjnie, do analizy aktów prawnych związanych z uprawnieniami samorządu terytorialnego powinien służyć zbiór opatrzony hasłem „samorząd terytorialny”.

W analizowanym okresie, to jest od listopada 2015 r. do kwietnia 2018 r. mamy w tym zbiorze 76 pozycji, przy czym w dwóch ostatnich miesiącach roku 2015 jest ich 8, w roku 2016 – 22, w roku 2017 – 40, a w 2018 – 5. Widać na tym przykładzie wzmożenie regulacyjne rządu i parlamentu przypadające na środek kadencji, co wydaje się zjawiskiem dość zrozumiałym. Wypada jeszcze zastrzec, że od pewnego czasu (w 2017 r.) regulacje związane z uprawnieniami prezesa rady ministrów dotyczące ogłaszania przedterminowych wyborów samorządowych odnajdujemy w ISAP pod hasłem „administracja samorządowa”, a nie ma ich w wykazie „samorząd terytorialny”.

W badanych 76 pozycjach blisko połowa to obwieszczenia marszałka sejmu, dotyczące na ogół ogłoszenia ujednoliconych tekstów ustaw, co może mieć pozytywne znaczenie dla porządkowania przepisów obowiązujących w naszym państwie. Pozostałe regulacje to rozporządzenia rady ministrów, prezesa rady ministrów oraz niektórych ministrów (finansów, oświaty, kultury, spraw wewnętrznych i administracji, obrony narodowej). Ustawy uchwalone przez Sejm to zaledwie 12 pozycji. Wśród nich dość kuriozalne miejsce ustawy o wprowadzeniu Krajowej Administracji Skarbowej, klasycznej instytucji z zakresu administracji rządowej, mającej tyleż związku z samorządem terytorialnym co z każdym z osobna podatnikiem.

Przyjrzyjmy się ustawom zakwalifikowanym w ISAP do hasła samorząd terytorialny.

Jedyna ustawa z 2015 r. w badanym spisie to ustawa zmieniająca Prawo wodne. Zmiany polegają na uwzględnieniu przepisów o ochronie wód zawartych w trzech dyrektywach Unii Europejskiej.

Ustawy uchwalane w 2016 r. mają głównie charakter techniczny (5 pozycji). Dotyczą zasad rozliczania środków finansowych z realizacji projektów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej, a także zasad podziału rezerw i subwencji. Dwie ustawy zmieniające ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i wiele innych ustaw z 5 września i 1 grudnia zawierają istotne zmiany o charakterze funkcjonalnym. Ich zawartość merytoryczna wskazuje zarówno na zmiany w polityce społecznej rządu jak i na skłonność większości parlamentarnej do nadregulacji.

W ustawie z dnia 1 grudnia, poza doprecyzowaniem zasad podziału subwencji ogólnej w części oświatowej, wprowadza się i utrwala mechanizm dotacji celowych na zadania własne gminy, polegające na prowadzeniu przedszkoli i finansowaniu wychowania przedszkolnego dla dzieci do lat 5. Intencją ustawodawcy, jak należy się domyślać z uchwalonych zmian, jest wyrównanie szans dzieci z biednych gmin wiejskich i dzieci niepełnosprawnych w dostępie do przedszkola. Perspektywę finansową rozpisano na okres 10 lat, przy czym górne limity kwot zmieniają się narastająco od prawie 1,4 mld zł w 2017 r. do ponad 1,8 mld zł w 2026 r.

Intencje są zacne, lecz mechanizm finansowy wskazuje na ingerowanie administracji rządowej w zadania własne gminy. Warto zauważyć, że w małych gminach zadania oświatowe stanowią lwią część wydatków budżetowych. Zamiast dotacji celowych, czasochłonnych i kosztochłonnych przy rozliczaniu, można z tych samych kwot skonstruować mechanizm wyrównawczy, powiększający część oświatową subwencji. Subwencjonowanie to sposób finansowania budujący zaufanie między rządem i samorządem, pozostawiający swobodę w sposobie i organizacji finansowania zadań własnych gminy (powiatu, województwa). Ale dotowanie (celowanie transferów z budżetu państwa do samorządu) ma wszak jedną pociągającą zaletę: można wykazać w kampanii wyborczej „swoje” osiągnięcia, w tym przypadku: ile dobry rząd „dał” na przedszkola w biednych gminach.

Ustawa z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw jest aktem prawnym, który odpowiada prawdopodobnie na postulaty samorządowców, dotyczące racjonalnego gospodarowania majątkiem i organizacją instytucji w dziedzinie szeroko rozumianej polityki społecznej. Znajdują się w niej przepisy umożliwiające łączenie i współprowadzenie placówek kierowanych do osób o różnych dysfunkcjach i potrzebach. Wydaje się z pozoru, że to ułatwienie i oszczędność kosztów. W intencji – chyba tak. W praktyce, ustawa zawiera wiele szczegółowych nakazów i zakazów (nadregulacji) kierowanych do organizatorów tych zadań, które skrótowo i z pewną dozą złośliwości można streścić jako wytyczną, iż nie należy łączyć w tym samym budynku izby wytrzeźwień i żłobka. To tak, jakby ustawodawca zakładał, że większość pracowników samorządowych wykonujących zadania z zakresu polityki społecznej to amatorzy i dyletanci, którym posłowie, którzy wiedzą lepiej co dobre a co złe, musza udzielić szczegółowych instrukcji. O ile ten sposób rozwiązywania spraw mieszkańców poprzez uchwalanie kolejnych ustaw ograniczających samodzielność samorządu nie może być nazwany recentralizacją, to w każdym razie jest to paradygmat całkowicie sprzeczny z zasadą pomocniczości utrwaloną w Konstytucji.

Rok 2017 to na naszej liście skromny dorobek zaledwie 5 ustaw. Istotne znaczenie dla spraw państwa i mieszkańców dużych aglomeracji ma ustawa z 9 marca o związku metropolitalnym w województwie śląskim. Dla odmiany ustawa o solariach przypomina rangą problem regulacji o drożdżówkach w sklepikach szkolnych, choć problem zarówno diety dzieci w wieku szkolnym jak i dostępu nieletnich do usług oferowanych w solariach ma istotne znaczenie dla zdrowia młodego pokolenia Polaków. Tyle, że uzasadnioną wątpliwość budzi sposób podejścia polityków do tego problemu. Znów kłania się zasada pomocniczości.

Ustawa z dnia 9 listopada tego roku wymaga osobnej uwagi. Jej tytuł to ustawa o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Jej zasadnicza treść dotyczy raczej wydatków niż dochodów: związanych z budową, remontami i utrzymaniem strzelnic oraz rozwijaniem sportu strzeleckiego, w szczególności wśród dzieci i młodzieży oraz organizacji proobronnych. Ponadto z przepisów ustawy dowiadujemy się, że na ten cel Minister Obrony Narodowej może udzielić dotacji z budżetu państwa (…) ze środków wskazanych w ustawie o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ten oto prosty sposób wydatki na infrastrukturę sportową oraz sport dzieci i młodzieży w gminach powiększają udział w PKB wydatków naszego państwa na modernizację armii, za co chwalą nas nie tylko dowódcy NATO, ale także światowi przywódcy.

Jakby tego było mało, ta krótka, niepozorna ustawa nowelizująca zawiera jeszcze jedno zadanie zlecone samorządowi terytorialnemu, związane z modernizacją Sił Zbrojnych RP: Jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje na budowę i remonty pomników upamiętniających tradycję, chwałę i sławę oręża polskiego. Ten przepis nie wymaga komentarza.

W roku 2018 mamy w wykazie dwie ważne merytorycznie regulacje. Rozporządzeniem rady ministrów z dnia 16 stycznia, na podstawie ustawy o Radzie Ministrów, prezes rady ministrów deleguje swoje konstytucyjne uprawnienia ustanawiając Pełnomocnika Rządu do spraw Współpracy z Samorządem Terytorialnym. Funkcję tę pełni odtąd sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Druga ważna regulacja, podjęta w roku wyborczym przed wyborami do samorządu terytorialnego, to ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. To przykład klasycznego kamuflażu. Większość przepisów ustawy to kilkaset zmian do ustawy Kodeks wyborczy.

Mniejsza część ustawy zawiera regulacje odnoszące się wprost do jej tytułu, ujęte w cztery artykuły nowelizujące ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym, wojewódzkim i miasta stołecznego Warszawy.

Najistotniejsze zmiany w tych ustawach to:

• wydłużenie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego z 4 do 5 lat,
• wprowadzenie obligatoryjne budżetu obywatelskiego w gminach będących miastami na prawach powiatu oraz minimalnej kwoty objętej tym budżetem,
• wprowadzenie obowiązku transmitowania i rejestrowania przebiegu obrad ciał stanowiących oraz ich publikowanie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej i na stronach właściwych dla danej jednostki,
• określenie skutków nieudzielenia absolutorium wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz zarządowi powiatu i zarządowi województwa.

Ustawa wprowadza także liczne zmiany techniczno-organizacyjne poszerzające uprawnienia obywateli do partycypacji w pracach organów stanowiących np. w formie zabierania głosu, składania interpelacji lub przedkładania inicjatywy uchwałodawczej. Na szczególna uwagę zasługuje przepis wprowadzający zmianę do ustawy o samorządzie gminnym:

Wójtowie, radni, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, radnych, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z wójtami, zastępcami wójtów, radnymi, sekretarzami gminy, skarbnikami gminy, kierownikami jednostek organizacyjnych gminy, osobami zarządzającymi i członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.

To przepis o charakterze antykorupcyjnym, likwidujący nagminnie występujące patologie, gdy radni i członkowie ich rodzin są zatrudniani w jednostkach podległych lub zależnych od gminy, które to jednostki mają być przez radnych nadzorowane w imieniu mieszkańców i podatników. Ponadto przytoczony przepis zawiera nowatorskie określenie „osób pozostających we wspólnym pożyciu”, które jest de facto pierwszym krokiem do wprowadzenia związków partnerskich. W obecnym stanie prawnym, przeprowadzenie dowodu o „wspólnym pożyciu” jest możliwe do udowodnienia tylko przed sądem.