Przywołane na wstępie badania ZPP pokazują, że dla przedsiębiorców uciążliwa jest przede wszystkim niestabilność prawa. Przejdźmy zatem do ważnego wskaźnika rozchwiania systemu prawa, jakim są nowelizacje obowiązujących przepisów. Na zbyt częste nowelizowanie już uchwalonych ustaw wskazują liczne publikacje, w tym raport Goetza i Zubka z 2005, oparty na danych z kadencji Sejmu 1997-2001 i niepełnej kadencji 2001-2004^[18].

Na poziomie analizy składanych projektów w badanym okresie 1997-2015 aż 76% projektów^[19] zmierzało do nowelizacji obowiązujących przepisów, nawet jeśli w niektórych przypadkach czyniono to przy okazji projektowania nowej ustawy. Odsetek ten rósł w kolejnych kadencjach: w trzeciej nowelizacja była przedmiotem 65% projektów, w czwartej 71%, w piątej 78%, w szóstej 82%, a w siódmej – już 85%.

Wykres 3. Nowelizacje i oryginalne projekty ustaw w latach 1997-2015

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Kancelarii Sejmu. Dane dla roku 1997 obejmują wyłącznie okres od 8.11.2011 (początek 3. kadencji), a dane dla roku 2015 wyłącznie okres do 12.11.2015 (koniec 7. kadencji).

Charakterystyczne, że projekty oryginalne częściej składane były przed przystąpieniem Polski do UE. Po akcesji ich odsetek spadł poniżej 30%, a potem poniżej 20%, co oznacza, że co najmniej cztery na pięć zgłaszanych projektów to propozycje nowelizacji obowiązujących ustaw.

Związek częstości nowelizacji z akcesją do Unii potwierdza wskaźnik nowelizacji dla wyodrębnionej grupy 776 projektów z okresu 1997-2015, które dotyczyły dostosowania polskiego prawa do prawa Unii Europejskiej. Co trzeci z nich (34%) był projektem oryginalnym – nieco więcej niż w przypadku projektów niezwiązanych z członkostwem, dla których odsetek oryginalnych przedłożeń wynosił 28%. Znamienne jednak, że w okresie przed wejściem do UE odsetek oryginalnych projektów sięgał w tej grupie 50%, zaś po wejściu – już tylko 25%. Można zatem stwierdzić, że część nowelizacji wynika z konieczności ciągłych dostosowań. Pozostałe projekty nowelizacji, niezwiązane z członkostwem w UE, wynikają z innych przyczyn.

Po akcesji Polski do UE co najmniej cztery na pięć zgłaszanych projektów to propozycje nowelizacji obowiązujących ustaw

Jedną z nich może być potrzeba pożądanej z punktu widzenia prawodawcy interpretacji niejednoznacznych przepisów^[20]. Oznaczałoby to, że tworzone są słabe przepisy, które następnie wymagają doprecyzowania w oparciu o ukształtowaną w praktyce interpretację. Główną przyczyną nowelizacji byłaby w tym ujęciu słaba jakość legislacji, zaś liczba nowelizacji winna być traktowana jako wskaźnik owej jakości. Inną przyczyną może być wspomniana potrzeba korygowania zniekształceń powstałych w toku wnoszenia niekontrolowanych poprawek do projektu. Niezależnie od przyczyny częste nowelizacje tworzą dodatkowe ryzyko wynikające z samego „otwarcia” ustawy. Jest ono zawsze okazją do podejmowania przez grupy interesów prób wprowadzania korzystnych dla siebie a nie zawsze związanych z celem nowelizacji dodatkowych treści.

Jeśli chodzi o autorów projektów zmieniających inne ustawy, to najmniej oryginalnych projektów nowych ustaw składali parlamentarzyści, zarówno posłowie rządzącej większości, jak i posłowie partii opozycyjnych, a także komisje sejmowe i Senat. Mogło to wynikać z dążenia do szybkiego przeprowadzenia zmiany ustawy ścieżką poselską będącą de facto inicjatywą rządową, tak by nie zdołano przy okazji wprowadzić niepożądanych z punku widzenia projektodawców dodatkowych zmian.

Wykres 4. Odsetek projektów oryginalnych w zależności od autora projektu w latach 1997-2015

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Kancelarii Sejmu

Częste wnioski o zmianę ustaw to tylko jeden z przejawów niestabilności i nieprzejrzystości prawa. Wielokrotnie krytykowano chaotyczny sposób wprowadzania poprawek w trakcie rozpatrywania projektów ustaw, zwłaszcza brak dokumentacji prac podkomisji, gdzie najczęściej zgłaszane są poprawki nieuprawnionych do tego formalnie podmiotów, które często jawnie „przejmowane” są przez posłów i zgłaszane jak własne^[21]. Mimo kontroli partii rządzących nad procesem ustawodawczym, sposób zgłaszania poprawek i ich dokumentowania zwiększa szanse pojedynczych posłów lub ich grup na promowanie partykularnych interesów kosztem intencji ustawodawcy. Prowadzi to do instrumentalizacji prawa, definiowanej jako posługiwanie się prawem dla osiągania partykularnych celów przez tego, komu powierzono władzę prawodawczą^[22].

Sposób zgłaszania poprawek i ich dokumentowania zwiększa szanse pojedynczych posłów lub ich grup na promowanie partykularnych interesów kosztem intencji ustawodawcy. Prowadzi to do instrumentalizacji prawa

W tym kontekście zwraca się uwagę na brak kontroli rządu nad ostatecznym kształtem własnych projektów^[23]. Według szacunków Sejm wprowadza merytoryczne zmiany w ponad 80% projektów rządowych^[24].