Planowanie przestrzenne: półtorej dekady chaosu

Dziś mija 15 lat od uchwalenia przez Sejm ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokument ten dokonał rewolucji w polskiej przestrzeni, której efektem jest chaos przestrzenny oraz nadpodaż gruntów pod budownictwo mieszkaniowe.

Ustawa postanowiła, iż gminy realizując swoje władztwo planistyczne uchwalają dwa typy dokumentów: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUiKZP) oraz miejscowe plany zagarowania przestrzennego (MPZP). Studia będące podstawą polityki przestrzennej gminy są obligatoryjne, każda gmina musi posiadać SUiKZP: jedno i obejmujące cały obszar. Prawie wszystkie gminy z tego obowiązku się wywiązały. W świetle ustawy studium nie jest prawem miejscowym. Zobowiązuje ono jedynie autorów sporządzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są prawem miejscowym, ale nie są obowiązkowe (za pewnymi wyjątkami) i obejmują co do zasady tylko fragmenty gmin.

Chłonność demograficzna terenów przeznaczonych pod zabudowę wynosiła 77 mln osób w uchwalonych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, a w uchwalonych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – 316 mln osób

W sytuacji, gdy nie ma MPZP, wydaje się decyzje o warunkach zabudowy, przy których nie uwzględnia się postanowień SUiKZP. Zważywszy na czasochłonność uchwalania MPZP i skutki ekonomiczne tych uchwał, gminy zazwyczaj uchwalają MPZP tylko wybiórczo. W konsekwencji nie ma przełożenia między polityką przestrzenną a decyzjami administracyjnymi. Jest to największy, aczkolwiek niejedyny problem ustawy sprzed półtorej dekady. Na marginesie należy dodać, że sam proces wydawania decyzji o warunkach zabudowy też jest zazwyczaj czasochłonny i przez to krytykowany przez inwestorów.

316 milionów obywateli Polski

Ustawa przed półtorej dekady to też oderwanie planowania od rzeczywistości, zwłaszcza od uwarunkowań demograficznych. W świetle raportu Polskiej Akademii Nauk w gminach na koniec 2011 roku chłonność demograficzna terenów przeznaczonych pod zabudowę, zarówno już zabudowanych, jak i planowanych do zabudowy wynosiła 77 mln osób w uchwalonych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego (z czego tereny pod zabudowę jednorodzinną stanowiły ponad 1 mln ha umożliwiając zamieszkanie ok. 41 mln osób), a w uchwalonych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – 316 mln osób (z czego 140 mln osób w zabudowie jednorodzinnej – ok. 3 mln ha). Choć w późniejszych latach inne opracowania wskazywały na nieco mniejsze liczby, a samorządy zaczęły weryfikować swoje plany, to jednak niezaprzeczalnym faktem jest nadpodaż gruntów.

Dane te należało przytoczyć, gdyż projekt z 15 marca 2018 r. ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, choć dyplomatycznie nie wspomina o braku przestrzeni pod budowę mieszkań, tylko przytacza informacje o deficycie samych mieszkań, to dopuszcza się frontalnego ataku na prawo miejscowe – czyli na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, dając możliwość przeprowadzenia inwestycji, nawet na tych obszarach, które są przez MPZP wyłączone z zabudowy. W praktyce na celowniku deweloperów znajdą się miejskie parki, zieleńce czy tereny przewidziane pod usługi edukacyjne.

Mieszkanie w oderwaniu od infrastruktury

Oderwanie od obowiązujących przepisów prawa miejscowego nie jest jedynym zarzutem projektu ustawy, który już zyskał wiele pejoratywnych określeń „Developer Plus” czy „Lex Developer”. Kolejny zarzut dotyczy oderwania od infrastruktury. Wprawdzie artykuł 11 ma wpisywać nowe inwestycje w istniejącą infrastrukturę, to jednak sama treść jest przynajmniej kontrowersyjna. Przykładowo wymóg, aby inwestycja mieszkaniowa była zlokalizowana nie dalej niż 1000 m w linii prostej, licząc od granicy terenu inwestycji, od przystanku transportu publicznego wcale nie zapewnia dostępności do tej formy mobilności. Metryka euklidesowa (w linii prostej) nie musi się przekładać na metrykę uliczną (droga dojścia). Poza tym kwadrans chodu, zakładając, że czasem obie metryki będą się pokrywać, już na starcie skutecznie zniechęca. Co więcej, liczba czy częstotliwość kursów nie są zdefiniowane. W rezultacie przystanek może być obsługiwany przez dwie pary kursów dziennie.

W przypadku edukacji, oddalenie o 3000 m oznacza czas dojścia wynoszący minimum trzy kwadranse. Sytuacja, że od granicy inwestycji do szkoły dziecko będzie mogło pokonać bezpiecznym, oświetlonym chodnikiem lub drogą rowerową jest mniej prawdopodobna, niż ładna pogoda podczas codziennych wędrówek do szkoły. W rezultacie również w tym przypadku rodzice będą uzależnieni od samochodów, a nowa inwestycja przyczyni się do wzrostu kongestii, tj. korków. Projekt ustawy daje jednak inwestorom furtkę, że można dalej budować niż w promieniu 3000 m od szkoły. Warunkiem jest sfinansowanie dojazdów uczniów przez pięć lat. Później koszty dowozu dzieci przerzucone zostaną na gminę. Brak analiz skutków ekonomicznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stanowi jeden z najsłabszych punktów projektu ustawy.

Pozytywnym elementem przygotowywanej specustawy jest natomiast dostrzeżenie roli publicznych konkursów na koncepcję urbanistyczno-architektoniczną inwestycji. Konkurs będący elementem procesu ubiegania się o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wydłuży tę procedurę. Uwzględniając inne elementy procedury, wątpliwym jest znaczące skrócenie procesu inwestycyjnego w stosunku do obecnej procedury uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę, czyli celu przygotowywanej specustawy.

Planistyczne potknięcia od pierwszej ustawy

Specustawa mieszkaniowa nie jest pierwszym absurdem legislacyjnym w zakresie planowania przestrzennego w obecnej kadencji parlamentu. Pierwsza ustawa przyjęta przez parlament, tj. ustawa o działach administracji rządowej, przyznała planowanie przestrzenne na poziomie regionalnym i krajowym znalazło się równocześnie w dwóch działach administracji rządowej, co w konsekwencji przełożyło się, iż temat znalazł się równocześnie u ministra infrastruktury i budownictwa oraz u ministra rozwoju. Stało się to na skutek wykreślenia słowa „lokalne”, przez co resort budownictwa zyskał wpływ na planowanie przestrzenne w regionach i na poziomie krajowym. Dopiero w późniejszym czasie naprawiono to uchybienie techniki legislacyjnej, zdecydowana część wysoko wyspecjalizowanych kadr dawnego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego odeszła z administracji publicznej.

Osobnym tematem analiz powinna być ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości, która w wielu miejscach myli porządek administracyjny z porządkiem gospodarczym. Aby uzmysłowić sobie problem jakości legislacji warto przytoczyć jeden subtelny przykład. Ustawa ta wprowadza do ustawy Prawo ochrony środowiska art. 73 ust. 4., który zakazuje lokalizacji zakładów przemysłowych stwarzających zagrożenie w pobliżu „budynków mieszkalnych powstałych na nieruchomościach pochodzących z Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości”. Zważywszy na fakt, iż ta sama ustawa zakazuje lokalizacji niebezpiecznych zakładów w pobliżu budynków wielorodzinnych oraz zamieszkania zbiorowego pojawia się pytanie o sens wytworzenia kolejnych wersów przepisów. Czy chodziło tylko o to, aby o KZN było głośno we wszystkich dokumentach? Czy może mieszkańcy – ewentualnych, gdyż w ramach „KZN i Mieszkania Plus” przewiduje się rozwój budownictwa wielorodzinnego – budynków jednorodzinnych KZN będą mieć inne uwarunkowania genetyczne niż mieszkańcy pozostałych budynków jednorodzinnych wyrażające się w odporności na ewentualne zanieczyszczenia środowiska?

Ustrojowe znaczenie specustawy

Specustawa mieszkaniowa ma jeszcze jeden wymiar – ustrojowy. Władztwo planistyczne jest od samego początku samorządu terytorialnego w Polsce domeną gminy. Nie oznacza to jednak samowoli planistycznej. Ustawodawstwo o planowaniu przestrzennym nakazywało i nadal nakazuje uwzględniać w planach wytyczne infrastruktury krajowej i regionalnej oraz plany sporządzane w gminach konsultować z zarządcami infrastruktury i innymi organami władzy publicznej. Ze względu na fakt, iż w każdej z blisko 2,5 tys. gmin dynamika planistyczna przebiegała inaczej, zrodziły się specustawy ograniczające władztwo planistyczne samorządów lokalnych w stosunku do przebiegu kluczowej dla państwa infrastruktury sieciowej. Kolejno powstawały specustawy o autostradach, liniach kolejowych, liniach przesyłowych czy inwestycjach punktowych takich jak świnoujski Gazoport czy przekop przez Mierzeję Wiślaną.

Choć liczba specustaw w pewnym momencie mogła zacząć budzić niepokój, to jednak taka logika nie naruszała władztwa planistycznego samorządów. Kolejne specustawy dotyczyły tylko elementów sieciowych, krytycznych dla funkcjonowania państwa. Wprawdzie zdarzały się kontrowersyjne postanowienia tych przepisów, np. odnośnie ułatwień dla budowy zaplecza hotelowego w specustawie na Euro 2012, to jednak specustawy w pewnej mierze zdejmowały z gmin ciężar trudnych społecznie uzgodnień w zakresie delimitacji przebiegu czy wywłaszczania gruntów. Władze krajowe chcąc przyspieszyć proces inwestycyjny brały ten ciężar na siebie.

Budownictwo mieszkaniowe, nawet w ramach programów rządowych, trudno uznać za element sieciowej infrastruktury. Realizacja na licznych działkach przewidzianych w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, a nie np. na działkach przewidzianych pod zieleń parkową, nie będzie miało żadnego wpływu na funkcjonowanie kraju. Budownictwo mieszkaniowe nie jest rurą gazową czy autostradą, która po obu stronach granicy gminy musi się zbiegać z odcinkami w gminach sąsiednich, nawet jeśli miałaby przechodzić przez tereny przewidziane przez gminę pod zieleń. Nie ma więc żadnego argumentu na rzecz pogwałcenia postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego!

Przyspieszenie procedury mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdy teren nie posiada MPZP, ale w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest przewidziany pod budownictwo mieszkaniowe

Pod względem ustrojowym jest jeszcze jeden szczegół – kolejne wzmocnienie roli wojewodów. Urząd, który w zamyśle reformy administracyjnej z 1998 r. miał ostatecznie zostać zredukowany do koordynatora administracji rządowej w terenie, ewentualnie ostatecznie zniknąć, znów otrzymuje nowe kompetencje. Absurd dwóch administracji – rządowej i samorządowej – na tym samym terenie zostaje ponownie uwypuklony.

 Studium ratunkiem specustawy

Samej idei specustawy – przyspieszenia inwestycji mieszkaniowych – nie należy odrzucać. Należy jednak nadać wymiar, który nie będzie psuł i tak wątłego ładu przestrzennego. Zasadniczą kwestią jest rezygnacja z ataków na obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Praworządność wymaga, aby prawo, w tym lokalne, miało choć trochę z trwałości i stabilności.

Przyspieszenie procedury mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdy teren nie posiada MPZP, ale w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest przewidziany pod budownictwo mieszkaniowe. Wówczas, jeśli projekt mieściłby się w wytycznych studium, zyskiwałby szybszą procedurę inwestycyjną. Wdrożenie tego typu postanowień możne napotkać przede wszystkim niechęć polityczna, aby SUiKZP nadawać jakąkolwiek wartość prawną, inną niż wytyczne przy MPZP. Oponenci mogą argumentować, że studium nigdy nie było kryterium przy decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale należy pamiętać, że właśnie ten fakt psuł i nadal psuje planowanie przestrzenne w Polsce! Drugi argumentem może być kwestia gigantycznej nadpodaży terenów pod budownictwo mieszkaniowe w SUiKZP. Jest to rzeczywiście problem, niemniej w MPZP skala zjawiska jest taka sama. Cóż, gmina musi więc ponosić konsekwencje własnych błędów. Władztwo planistyczne to przecież również odpowiedzialność.

Problemem zostaje dostęp do infrastruktury. Tu należałoby obciążyć w pełni potencjalnego inwestora. Deweloper decydując się na inwestycję w obszarze wyposażonym w infrastrukturę (wodno-kanalizacyjną, energetyczną, gazową, transportową, edukacyjną i telekomunikacyjną) byłby premiowany, natomiast decydując się na inwestycję w szczerym polu ponosiłby wszystkie związane z tym koszty. Polskie przepisy upodobniłyby się do obowiązujących w porządkach prawnych wielu krajów świata. Dzięki takiemu podejściu unika się subwencjonowania przez mieszkańców śródmieść kosztów budowy i utrzymania infrastruktury na przedmieściach.

Czas na debatę i drobne działania

Reasumując, projekt ustawy w niniejszym kształcie należy odrzucić. Nie można projektu bronić ani potrzebami mieszkaniowymi, gdyż one nie są pilne a kolejne rządy czy prezydenci obiecują tysiące czy miliony mieszkań. Nie można też tłumaczyć ogólną tendencją spadku jakości legislacji. Niemniej projekt ustawy powinien wywołać słuszną debatę nad kształtem prawa dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest ono od piętnastu lat jedną z największych bolączek rozwojowych kraju, a chaos przestrzenny ma nie tylko wymiar estetyczny, ale również ekonomiczny. Kluczem do sukcesu jest przede wszystkim powiązania polityki przestrzennej gminy wyrażonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z decyzjami administracyjnym w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Działania naprawcze należy podjąć już obecnie, gdyż szanse na przyjęcie i wdrożenie jakiejś wielkiej, a zarówno dobrze przemyślanej ustawy, np. kodeksu urbanistyczno-budowlanego, są znikome. Warto wrócić też do dyskusji nad propozycjami zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjętych przez Radę Ministrów w sierpniu 2015 r.