Kto zarobi na ustawie o petycjach?

Ustawa o petycjach upodmiotowi obywateli. Ale też wzbogaci klasę polityczną. Powstać może kilka tysięcy nowych urzędowych stron internetowych.

Kiedy po 17 latach (sic!) ustawodawca wreszcie wywiązał się z konstytucyjnego zobowiązania do stworzenia przepisów pozwalających na realizację prawa do petycji, powstała ustawa pełna absurdów i z całą pewnością bardzo kosztowna. Historia ustawy o petycjach jak w soczewce skupia patologie procesu stanowienia prawa w Polsce.

O co chodzi w prawie do petycji

Prawo do petycji jest jednym z fundamentalnych praw politycznych, w zachodnim konstytucjonalizmie obecnym już w konstytucji amerykańskiej, a wywodzonym nawet z XIII-wiecznej Magna Charta Libertatum. W polskiej tradycji ustrojowej gwarantowane było w konstytucji marcowej. W III RP prawo do petycji zagwarantowane zostało w artykule 63. Konstytucji RP, który stanowi, że „każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej”.

Co istotne, w drugim zdaniu konstytucja jasno stanowi, że „tryb rozpatrywania petycji określa ustawa”, co oznacza, że petycje to nie tylko prawo do pisania do rządzących, lecz także oczekiwanie od nich odpowiedzi. Możliwość zwracania się do przedstawicieli władzy w dowolnej sprawie można uznać za fundament wolności słowa. Z kolei zobowiązanie rządzących do udzielania odpowiedzi na żądania obywateli to mechanizm realnie wpływający na ich możliwość partycypacji w życiu publicznym.

Przez brak ustawowej regulacji petycje składane dotąd przez Polaków faktycznie pisane były „na Berdyczów”. Mogli zwracać się do władzy, ale ta nie miała obowiązku ani na apele obywateli odpowiadać, ani ich rozpatrywać. Adresaci często nieświadomi byli, że obywatele mają w ogóle prawo do petycji. Wraz z rozwojem Internetu doprowadzało to do sytuacji tak absurdalnych, że obywatele, którzy wysyłali petycje do posłów czy radnych, określani byli przez adresatów mianem… spamerów. Takie były efekty braku ustawy.

Dzięki ustawie o petycjach obywatele mogą się stać bardziej podmiotowi: będą mogli oczekiwać reakcji na swoje apele, nagłaśniać zarówno same akcje, jak i (dobrą lub złą) reakcję rządzących

Na jej powstanie czekaliśmy jednak… 17 lat. Wiele mówi to o priorytetach ustawodawcy, skoro skomplikowane i niezrozumiałe dla szarego obywatela akty prawne powstają i są uchwalane często w ciągu kilku miesięcy. Szczególnie często dotyczy to tych aktów, które oznaczają wielomiliardowe machinacje budżetowe lub nakładanie na obywateli dodatkowych obowiązków finansowych. W tej kadencji bardzo szybko uchwalono ustawę faktycznie likwidującą Otwarte Fundusze Emerytalne, ozusowanie umów-zleceń czy zawieszenie progu ostrożnościowego w 2013 r.

Nowa ustawa określa, że petycje tworzyć mogą zarówno obywatele osobiście, jak i organizacje, instytucje czy nieformalne grupy osób. Adresatem petycji może być zaś organ władzy publicznej, ale też każda organizacja czy instytucja wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Co istotne, petycje mogą dotyczyć zarówno dobra wspólnego, jak i interesów prywatnych jednostek czy organizacji. Wreszcie ustawa zobowiązuje adresata, by rozpatrzył petycję bez zbędnej zwłoki, jednak „nie później niż w terminie trzech miesięcy od jej złożenia”.

Co właściwie oznacza fakt, że ustawa wreszcie jest? W dowolnej sprawie prywatnej i publicznej będziemy mogli zwracać się do władzy, oczekując rozpatrzenia swojego apelu i odpowiedzi w ciągu trzech miesięcy. Biorąc pod uwagę, że dzięki internetowym serwisom petycyjnym i akcjom społecznościowym petycje w ostatnich latach stały się bardzo popularne, to ich prawne umocowanie z pewnością stanowić będzie impuls do uświadomienia rządzącym ich służebnej względem obywateli roli. Ci ostatni mogą dzięki temu prawu stać się bardziej podmiotowi: będą mogli oczekiwać reakcji na swoje apele, nagłaśniać zarówno same akcje, jak i (dobrą lub złą) reakcję rządzących. Dla organizacji pozarządowych z kolei może to być bardzo dobre paliwo do angażowania szerokich społeczności dla spraw, o które te organizacje walczą. Budując poparcie dla danego apelu, będą mogli przedstawiać konkretne konsekwencje wynikające z zaangażowania się sympatyków.

Ale ustawa ma też ciemną stronę. Cztery podejścia i sześć lat prac nad ustawą (ruszyły w 2008) nie uchroniły nas przed absurdami i bublami.

Patologia 1: znów zapomniano o BIP

Najbardziej zastanawia konsekwentnie stosowana przez ustawodawcę formuła „strona internetowa podmiotu rozpatrującego petycję”. Właśnie na owej „stronie internetowej” umieszczane mają być „skany” petycji, informacje na temat postępów w ich rozpatrywaniu, wreszcie zaś odpowiedzi adresata. Przecież po to powstał Biuletyn Informacji Publicznej, by wszelka informacja publiczna – a z tą ewidentnie mamy do czynienia w przypadku petycji i odpowiedzi na niej – była gromadzona w sposób ustandaryzowany i łatwo dostępny! Dlaczego zamiast BIP ustawodawca pisze więc o „stronach internetowych”?

Z dużym prawdopodobieństwem można podejrzewać, że co najmniej część podmiotów obowiązanych do rozpatrywania petycji postanowi, by zamiast aktualizować BIP, tworzyć odrębne, dedykowane petycjom i z pewnością kosztowne serwisy lub podstrony istniejących serwisów. Dowód? W uzasadnieniu do ustawy w ocenie skutków regulacji wprost zapisano, że „wejście w życie ustawy może spowodować zwiększenie wydatków z budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, gdyż „mogą być one związane z modernizacją stron internetowych”.

Sprawa jest na tyle poważna, że właśnie ze względu na potrzebę tworzenia i modernizacji odpowiednich stron internetowych z 6 do 12 miesięcy wydłużono vacatio legis ustawy. Na tym, że ustawodawca zapomniał o istnieniu BIP, na pewno ktoś nieźle zarobi. Przypomnijmy, że przewidziana „modernizacja” dotyczyć musi co najmniej blisko 2 500 stron gmin, kilkuset stron powiatów, co najmniej kilkudziesięciu stron urzędów centralnych i trudnej do zidentyfikowania liczby „organizacji lub instytucji społecznych wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej”.

Patologia 2: brak oceny skutków regulacji

Równie absurdalna wydaje się przewidziana uzasadnieniem „konieczność stworzenia nowych stanowisk pracy dla osób odpowiedzialnych za realizację obowiązków wynikających z ustawy”. Trudno uwierzyć, by wśród półmilionowej armii urzędników brakowało dysponujących czasem, by odpowiadać na petycje obywateli. Oczywiście projektodawca zaznaczył w uzasadnieniu, że zarówno w przypadku tworzenia stron internetowych, jak i zwiększenia zatrudnienia „skala tego rodzaju wydatków jest trudna do oszacowania”.

Przypomnijmy, że ocena skutków regulacji (OSR) wymagana jest jedynie w przypadku rządowych projektów legislacyjnych, ale i w przypadku tych ustaw traktowana jest zwykle po macoszemu. Senackie uzasadnienie do ustawy o petycjach zwraca co prawda uwagę na część oczekiwanych skutków ustanowienia nowego prawa, jednak trudno nazwać przedstawione informacje „oceną”, a co najwyżej „intuicją” ustawodawcy. Na potrzebę urealnienia rządowych OSR-ów i wprowadzenia analogicznych wymogów dla projektów parlamentarnych zwracano uwagę wielokrotnie. W ostatnim czasie chociażby w ramach prac Ministerstwa Sprawiedliwości nad systemową reformą procesu stanowienia prawa czy w tegorocznym raporcie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Patologia 3: sejmowe poprawki poza kontrolą

Oddać należy, że prace Senatu, choć prowadzone z godną „izby namysłu” dynamiką, konsultowane były z obywatelami. Odbywały się też dedykowane prawu do petycji seminaria i debaty z udziałem przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Senackie prace nad projektem trwały od jesieni 2008 do początku 2013 r. W Sejmie prace trwały nieporównywalnie krócej: niespełna pół roku. Choć większość z sejmowych poprawek uznać można za techniczne i słuszne, to jednak niepokojem napawa to, że prace sejmowe prowadzone były nie tylko bez konsultacji i uzgodnień, lecz także w tempie, które nie pozwoliło organizacjom pozarządowym merytorycznie odnosić się do wprowadzanych zmian na forum publicznym, poza konsultacjami.

Tymczasem Sejm zrezygnował np. z lansowanej w Senacie koncepcji, by petycjom zapewnić analogiczne obwarowania jak w przypadku obywatelskich inicjatyw ustawodawczych, czyli m.in. zawieszenie prawa dyskontynuacji dla projektów ustaw, które tworzone będą pod wpływem petycji obywatelskich. Pomysł traktowania petycji jako alternatywnego źródła „impulsu legislacyjnego” uznać można za kontrowersyjny, ale na pewno o doniosłym wpływie na możliwość uczestnictwa obywateli w procesie stanowienia prawa. Tymczasem zrezygnowano z niego bez dyskusji, w sposób zupełnie niezauważony.

Wyobraźnia ustawodawcy przerasta czasem nawet poczucie humoru internautów

Organizacje pozarządowe wielokrotnie zwracały uwagę, że powszechna jest praktyka tworzenia przez rząd nowelizacji, które dla ominięcia wymogów konsultacyjnych zgłaszane są właśnie jako poprawki poselskie. Opisana sytuacja to kolejny z dowodów, że właśnie na etapie sejmowym proces legislacyjny jest najbardziej nieprzejrzysty. Pozwala na błyskawiczną zmianę sensu proponowanej regulacji, jednocześnie pozostawiając sejmowy proces legislacyjny w praktyce poza kontrolą strony społecznej.

Patologia 4: nieostrość pojęć rozstrzygną sądy?

Ustawa określa, że petycja, która ma zostać rozpatrzona, musi zawierać dane adresowe podmiotu wnoszącego petycję (co istotne wobec dotychczasowej popularności internetowych petycji, które zawierały jedynie adres e-mail wnoszącego). Możliwe jest składanie petycji „za pomocą środków komunikacji elektronicznej”. Szczegółowe przepisy są już jednak niezrozumiałe: choć w petycjach „analogowych” petycja „powinna być podpisana”, to w przypadków petycji elektronicznej jedynie „może być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu”.

Na samym wstępie mamy więc zawartą językową nieścisłość, która zapewne w pierwszych miesiącach obowiązywania ustawy rozstrzygana będzie na drodze postępowania administracyjnosądowego. W przypadku praw obywatelskich przepisy powinny być jasne, a miejsca do interpretacji urzędników powinno być jak najmniej. Na dowód przywołajmy analogiczną sytuację w przypadku informacji publicznej: urzędnicy arbitralnie podejmują decyzje, co jest, a co nie informacją publiczna, obywatele zaś muszą później walczyć o swoje prawa przed sądami administracyjnymi. Dla organizacji pozarządowych i zwykłych obywateli tego rodzaju dowolność władzy zawsze jest zmorą. W sytuacji gdy notorycznie narzekamy na czas trwania postępowań sądowych, tworzenie kolejnych nieścisłości, które właśnie sądy będą musiały rozstrzygać, zakrawa na kolejny już absurd.

Patologia nr 5: drukowanie Internetu

Ustawa określa też, że w Internecie umieszczane będą „odwzorowania cyfrowe” wprost określone w ustawie „skanami” złożonych petycji. Abstrahując od tego, że – jak słusznie zwrócił uwagę Piotr Waglowski – „skany” nie spełniają wymogów dostępności dla osób niepełnosprawnych, do których przestrzegania jesteśmy zobowiązani ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, to każdy, kto miał do czynienia z administracją publiczną, łatwo może wyobrazić sobie sytuację, kiedy dla spełnienia ustawowego wymogu urzędnicy będą drukować składane „za pomocą środków komunikacji elektronicznej” petycje. Tylko po to, by je zeskanować i umieścić w Internecie.
Swego czasu karierę robiło zdjęcie biurka ówczesnego ministra cyfryzacji Michała Boniego zawalonego papierzyskami z podpisem „minister Boni drukuje Internet”. Jak widać, wyobraźnia ustawodawcy przerasta czasem nawet poczucie humoru internautów.

Nowe patologie w miejsce starych braków

Podsumowując, ustawa o petycjach już dziś, 10 miesięcy przed jej wejściem w życie, może budzić poważne obawy. Jej historia jest znakomitą egzemplifikacją tego, jak bardzo po macoszemu ustawodawca traktuje realizację praw obywatelskich. Znów ujawniła się niechlujność ustawodawcy. Przepisy ustawy, mimo właściwie prostej materii, są zagmatwane, pełne wzajemnych odniesień i niespójne terminologicznie.

Najbardziej niepokoi jednak, że ustawodawca znów stworzył przestrzeń dla pompowania wydatków na obsługę informatyczną urzędów, która od lat pochłania miliardy złotych z publicznych środków. Dziś to od czujności mediów, watchdogów i opozycji zależy, czy i w tym przypadku pieniądze podatników zostaną utopione w nikomu niepotrzebne serwisy internetowe.