Newsletter

Jak nie uszczelniać podatków

Walka z oszustwami podatkowymi to jeden z priorytetów rządu PiS-u. Słusznie. Niestety arsenał, w jaki do jej prowadzenia wyposaża się organy skarbowe, może być groźny również dla uczciwych podatników

TEN ARTYKUŁ POWSTAŁ DZIĘKI HOJNOŚCI DARCZYŃCÓW NK. ZOSTAŃ JEDNYM Z NICH!

Walka z oszustwami podatkowymi to jeden z priorytetów rządu PiS-u. Słusznie. Niestety arsenał, w jaki do jej prowadzenia wyposaża się organy skarbowe, może być groźny również dla uczciwych podatników

Wystarczy przywołać tu choćby pomysł tzw. konfiskaty rozszerzonej, o którym pisałem w komentarzu dla „Nowej Konfederacji”, czy też podwyższenie limitu transakcji bezgotówkowych. Prawo i Sprawiedliwość rusza do walki o uszczelnienie systemu podatkowego również za pomocą zaostrzenia kar za przestępstwa skarbowe, a także próbując zmieniać ustawę o VAT. Wśród licznych narzędzi przygotowywanych przez rząd w celu ścigania nieuczciwych obywateli, uchylających się od wypełniania zobowiązań podatkowych, na szczególną uwagę zasługuje tzw. generalna klauzula unikania opodatkowania. Cel jest słuszny, niestety środki, jakie stosuje rząd, są drakońskie, bywają też niesprawiedliwe.

Unikanie opodatkowania to nic złego

Na początku warto wyjaśnić pewne nieporozumienie związane z tym tematem. W publicystycznych dyskusjach na temat szczelności systemu podatkowego zazwyczaj określa się proceder polegający na niewywiązywaniu się przez niektórych podatników z ciążących na nich zobowiązań podatkowych zamiennie: unikaniem opodatkowania albo uchylaniem od opodatkowania. Pojęcia te są przez większość publicystów i polityków traktowane jako synonimy. Niesłusznie. Doktryna prawa podatkowego całkiem precyzyjnie rozróżnia bowiem te dwa terminy, zupełnie inaczej je definiując. Unikanie opodatkowania (ang. tax avoidance) to nic innego, jak dążenie do tego, by zapłacić jak najmniejszy podatek wszelkimi legalnymi sposobami. To po prostu optymalizacja podatkowa. Zobowiązania wobec fiskusa są bowiem kosztem, który ponosimy dokonując danych czynności prawnych, na które ustawodawca nakłada obowiązek podatkowy. Zawsze dążymy do tego, by minimalizować koszty naszych aktywności, stąd też powszechność zjawiska korzystania z narzędzi optymalizacji podatkowej, polegającego na tym, że wybierając odpowiednią formę prawną dla danej czynności, bierzemy również pod uwagę koszt podatkowy, jaki się z nią wiąże. Dlatego też per se proceder unikania opodatkowania nie jest niczym nagannym, tak samo jak niczym złym nie jest przykładowo optymalizowanie kosztów transportu poprzez np. wybór spaceru zamiast kupna biletu i jazdy autobusem.

Unikanie i uchylanie się od opodatkowania to nie to samo

Czym innym natomiast jest uchylanie od opodatkowania (ang. tax evasion), które polega na tym, że nie płacimy podatku, mimo że dokonujemy czynności, z którymi ustawodawca wiąże obowiązek podatkowy. Inaczej mówiąc: uchylamy się od opodatkowania poprzez uciekanie w szarą strefę, w której jak wiadomo podatków w ogóle się nie płaci. I to zachowanie z punktu widzenia systemu prawnego bez wątpienia jest czymś nagannym, z czym należy walczyć, gdyż polega ono na nierealizowaniu obowiązków nakładanych przez normy prawne – podobnie, jak np. jazda na „gapę”.

Dzięki dokonaniu powyższego rozróżnienia, można następnie podzielić przykładowe propozycje rządu na uszczelnienie systemu podatkowego na te, które dotyczą unikania opodatkowania i te, które związane są z uchylaniem od opodatkowania. Jeśli chodzi o te pierwsze, flagowym rozwiązaniem ma być klauzula unikania opodatkowania, pozostałe narzędzia mają natomiast pomóc w walce z oszustwami podatkowymi.

Arbitralna klauzula

Klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania ma na celu zapobieganie omijaniu opodatkowania za pomocą działań zgodnych z prawym, których jednak jedynym albo głównym uzasadnieniem jest obniżenie opodatkowania. Chodzi o takie czynności prawne, które zdaniem fiskusa nie miały innego uzasadnienia gospodarczego niż uzyskanie korzyści podatkowej – i gdyby nie cel fiskalny, nie zostałyby dokonane. Po raz pierwszy tego typu klauzulę wprowadzono do polskiej ordynacji podatkowej w 2003 roku. Szybko jednak przestała ona obowiązywać, gdyż 11 maja 2004 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. K 4/03), w którym uznał, że jest ona niezgodna z Konstytucją. Dokładniej zaś z będącą niezbędnym elementem państwa prawa zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, a także wolności działalności gospodarczej, wyrażającej się w wolności układania swoich stosunków cywilnoprawnych. Ciekawe jest uzasadnienie wyroku. TK wskazał, że nie istnieje w systemie prawnym zasada, z której wynikałoby, że podatnik powinien zawsze regulować swoje stosunki cywilnoprawne w sposób najbardziej korzystny z punktu widzenia fiskalnych interesów państwa, a więc tak, by zapłacić jak najwyższy podatek. Skoro ustawodawca dopuszcza korzystanie z różnych instytucji prawnych, to znaczy, że możemy na podstawie swobody umów używać tych, które uważamy za najkorzystniejsze dla siebie, w tym również ze względów oszczędności podatkowych. Wprowadzanie przepisu, który daje fiskusowi możliwość ingerencji w naszą swobodę umów, na podstawie całkowicie uznaniowej oceny działań podatnika, narusza zasadę państwa prawa, gdyż daje organom publicznym kompetencję do wydawania arbitralnych decyzji, które modyfikują zgodne z prawem czynności prawne obywateli wbrew ich woli. Nic więc dziwnego, że w ocenie TK tak sformułowany przepis należało uznać za niezgodny z ustawą zasadniczą.

Tę regulację próbował bez skutku wprowadzić rząd PO-PSL. Do pomysłu szybko wrócił nowy rząd Prawa i Sprawiedliwości. W przeciwieństwie do poprzedników, PiS-owi udało się go zrealizować i 15 lipca br. weszły w życie przepisy wprowadzające nową wersję klauzuli, zgodnie z którymi znajdzie ona zastosowanie do czynności, które są zgodne z prawem, jednak jednocześnie ich cechą jest sztuczność, a celem przede wszystkim osiągnięcie korzyści podatkowej, która w ocenie organu jest sprzeczna z celem ustawy podatkowej i ten cel zostanie zrealizowany. W istocie swej nie różni się ona od poprzedniej wersji uznanej za niezgodną z Konstytucją. W zasadzie jedyną różnicą jest dodanie założeń, że dana czynność musi być „sztuczna” oraz „sprzeczna w danych okolicznościach z przedmiotem i celem przepisu ustawy podatkowej”. Istota, czyli dokonanie danej czynności głównie w celu uzyskania korzyści podatkowej, pozostaje taka sama.

Nowe przepisy dotyczące klauzuli unikania opodatkowania naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa

Moim zdaniem także nowe przepisy, podobnie jak te z 2004 roku, naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa. Dodane w nowej klauzuli przesłanki ich zastosowania są bardzo nieprecyzyjne. Przez „sztuczność” danej czynności prawnej należy rozumieć to, że nie zastosowalibyśmy jej, gdyby nie spodziewana korzyść podatkowa. Ocena tej „sztuczności” będzie jednak zawsze arbitralna, a poza tym wciąż nie rozwiązuje problemu, który wskazał TK. Nawet jeśli faktycznie dana czynność dokonana została po to, by obniżyć opodatkowanie, to co z tego, skoro przecież nie ma obowiązku wybierania najmniej korzystnych podatkowo czynności?

Drakońskie kary

Walka z legalnym unikaniem opodatkowania wzbudza zatem ogromne wątpliwości natury prawnej, a także w mojej ocenie jest po prostu bezzasadna. Może więc pomysły rządu na ograniczenie uchylania się od opodatkowania zasługują na aprobatę? PiS w swojej retoryce bardzo mocno akcentuje konieczność bezwzględnego zwalczania oszustów podatkowych, wyraźnie podkreślając, że przez dziurawy system fiskalny państwo nie może realizować wielu swoich funkcji. Wśród najgłośniejszych pomysłów na walkę z nielegalnym omijaniem podatków pojawiają się m.in. konfiskata rozszerzona, zaostrzenie kar za fałszowanie faktur, tzw. pakiet paliwowy, wprowadzający nowe zasady rozliczania nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw silnikowych, napisanie nowej ustawy o VAT, czy też zmiana limitu transakcji bezgotówkowych.

Wszystkie te pomysły to jednak leczenie objawów, niedotykające istoty problemu. Czy dla oszustów specjalizujących się w wyłudzaniu milionów z VAT-u będzie miało jakieś większe znaczenie, czy limit transakcji bezgotówkowych wynosi 15 tysięcy euro czy 15 tysięcy złotych? Czy naprawdę rząd wierzy w to, że największe wyłudzenia dokonywane są za pomocą walizek z gotówką? Zmienianie tego limitu będzie miało znikomy efekt fiskalny. Jedynymi, odczuwającymi negatywny tego skutek będą mniejsi przedsiębiorcy, którzy będą zmuszeni do częstszego korzystania z usług banków. To może zaostrzenie kar dla oszustów jest słusznym rozwiązaniem? Co do zasady tak, bo niskie kary wpływają na to, że paranie się tym procederem jest mało ryzykowne, jednak wysokie kary będą godne poparcia przy spełnieniu jednego założenia: prawo podatkowe musi być jasne i precyzyjne, by uniknąć ryzyka surowego karania tych, którzy przypadkowo popełnią błąd.

Czy naprawdę rząd wierzy w to, że największe wyłudzenia dokonywane są za pomocą walizek z gotówką?

Także idea napisania od nowa ustawy o VAT wydaje się słuszna, jednak już sam fakt, że jej objętość ma być znacznie większa od dotychczasowej nie napawa optymizmem. Tym bardziej, że mają zniknąć interpretacje indywidualne, które pomagają podatnikom odnaleźć się w gąszczu skomplikowanego prawa. Zmiany takie jak np. opodatkowanie korzyści podatkowych to leczenie objawów, często nieproporcjonalnymi środkami (co można porównać do stosowania antybiotyków na lekkie przeziębienie), zamiast przyczyn. Reformy PiS-u nie przyniosą w dłuższej perspektywie dużych sukcesów fiskalnych, a mogą w pewnym stopniu zaszkodzić naszej gospodarce, szczególnie uderzając w tych, których nie stać na dobrych doradców podatkowych i prawników (ci na braku indywidualnych interpretacji podatkowych na pewno skorzystają).

Jest inna droga

Czy to oznacza, że powinniśmy rozłożyć ręce i oddać pole oszustom podatkowym? W dyskusji nad uszczelnianiem systemu podatkowego doskonale widać ścieranie się dwóch sprzecznych interesów (fiskusa i podatnika), a także dwóch różnych wizji państwa. Fiskus usilnie dąży do tego, by osiągać jak najwyższe przychody z danin publicznych, natomiast podatnik woli, by jak najwięcej zostało w jego kieszeni. Po stronie tego pierwszego stoją idee, zgodnie z którymi jak najwyższe dochody budżetu państwa są ważną wartością, nadrzędną wobec swobody umów i wolności gospodarczej. Podatnika wspiera natomiast koncepcja, u której podstaw jest założenie, że swoboda działalności gospodarczej jest wartością samą w sobie, a państwo jest bogate bogactwem swoich obywateli, a nie budżetu, którego wielkość powinna wynikać z uzasadnionych, opartych na zasadzie subsydiarności potrzeb. Osobiście zdecydowanie opowiadam się za drugą z tych wizji stosunków gospodarczych. Podzielając to stanowisko, absolutnie nie możemy się zgadzać na takie rozwiązania, jak opisana w pierwszej części artykułu klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania, która jest niczym innym, jak narzędziem dla realizacji idei, zgodnie z którą jak najwyższe przychody budżetu państwa są celem samym w sobie i są ważniejsze niż prawa podatnika. Natomiast jeśli mimo wszystko uważamy, że z jakichś względów należy zadbać o zwiększenie przychodów albo po prostu zależy nam na tzw. uszczelnieniu systemu podatkowego, to również nie tędy droga. Przede wszystkim dlatego, że nie wolno nam poświęcać dla tych celów elementarnych zasad państwa prawa, których klauzula jest pogwałceniem. I to w dodatku raczej mało skutecznym. To bowiem dodatkowe komplikowanie prawa, które oprócz zapewne niewielkiego wzrostu dochodów budżetowych przyniesie po prostu ogromny wzrost dochodów dla prawników i doradców podatkowych, którzy tylko zacierają ręce na każde komplikowanie prawa.

Jeśli chcemy zminimalizować zjawisko omijania podatków (zarówno tego legalnego, jak i nielegalnego), powinniśmy zadać następujące sobie pytanie: co sprawia, że niektórzy podatnicy unikają opodatkowania, a inni się od niego uchylają? Wpływ na to mają przede wszystkim wysokość opodatkowania, skomplikowanie systemu podatkowego i nieskuteczność organów podatkowych. Jednym z podatków, z którego wyłudzaniem jest najwięcej problemów, jest podatek VAT. Dochody z VAT zaczęły spadać w 2012 r., czyli rok po wprowadzeniu podwyżki podstawowej stawki z 22% na 23%, gdy wyniosły tylko 7,4% PKB, a w 2013 r. osiągnęły rekordowo niski poziom zaledwie 6,8% PKB. Zadziałał mechanizm, o którym rzadko kiedy pamiętają politycy próbujący zwiększać wpływy do budżetu, który obrazuje tzw. krzywa Laffera. Zgodnie z tą regułą wpływy do budżetu wzrastają wraz ze zwiększaniem obciążeń podatkowych tylko do pewnego momentu krytycznego, po którego przekroczeniu każdy wzrost stawek podatkowych oznacza spadek wpływów. Im wyższe podatki, tym mniejsza aktywność gospodarcza oraz większa skłonność do podejmowania ryzyka działalności w szarej strefie. Z odwrotną sytuacją mamy do czynienia w Rumunii. Mimo krytyki ze strony Międzynarodowego Funduszu Walutowego rząd postanowił ciąć stawki VAT. Najpierw w 2015 r. obniżono stawkę 24% do 9% na niektóre produkty, dzięki czemu dochody budżetu z VAT wzrosły o 12,3%. A w tym roku po obniżce z 24% do 20% wpływy podatkowe wzrosły o 7% w pierwszym kwartale! Dodatkowo wprowadzono amnestię podatkową. Każdy, kto działał do tej pory w szarej strefie, mógł do 31 marca br. uregulować zaległe podatki, bez narażania się na kary.

Im wyższe podatki, tym mniejsza aktywność gospodarcza oraz większa skłonność do podejmowania ryzyka działalności w szarej strefie

I to jest właśnie droga, którą powinniśmy pójść. Obniżenie plus ujednolicenie stawek podatkowych, wprowadzenie czegoś na kształt amnestii dla tych, którzy działali w szarej strefie, ale przy niższych obciążeniach chcieliby uregulować zaległości i działać legalnie. Dodatkowo uproszczenie przepisów, choćby przez wprowadzenie zasady, że prawomocne interpretacje podatkowe ministra finansów są zasadami prawa wiążącymi dla wszystkich. Prostsze przepisy to również mniej pracy dla organów skarbowych, które mogą z większą energią poświęcić się walce z prawdziwymi oszustami. Pamiętajmy bowiem również o tym, że ci wyspecjalizowani wyłudzacze doskonale znają specyfikę rynków, na których działają, w tym również mechanizm działania skarbówki. Dlatego są w stanie dobrze zabezpieczyć się przed jej działaniem, uderzającym zazwyczaj w tych drobniejszych oszustów i przy okazji w uczciwych przedsiębiorców, którzy zgubili się w gąszczu przepisów.

Sposób prowadzenia wojny o uszczelnienie systemu podatkowego, który proponuje PiS, a który wiąże się z jeszcze większym komplikowaniem prawa i narzucaniem jeszcze większych biurokratycznych obowiązków, to droga donikąd. Wyspecjalizowanym oszustom niewiele to zaszkodzi, a uczciwym polskim przedsiębiorcom może napsuć sporo krwi. W dłuższej perspektywie stracimy na tym wszyscy.